PPP管理模式要点分析

2016-01-28吴庆梁祁门县县乡公路养护管理所

科学中国人 2016年17期

吴庆梁祁门县县乡公路养护管理所

PPP管理模式要点分析

吴庆梁
祁门县县乡公路养护管理所

摘要：在我国全面进行深化改革的背景下，社会上对于交通基础设施不断增长的需求和与我国目前缓慢增长的供给能力之间的矛盾日益加大，使我国基础设施传统供给模式迫切需要改变。原来的完全由政府主导的基础设施建设投融资模式逐渐转变为政府与社会资本合作（PPP）的模式。

关键词：PPP模式；要点；渚倒路

为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，推广政府和社会资本合作（PPP）模式在我县城市建设领域的应用，祁门县政府决定启动实施祁门县渚口至倒湖段（以下简称“渚倒路”）PPP项目，并授权我局作为具体实施单位。下面编者以渚倒路为例，分析在PPP管理模式下面的注意要点。

1　工程概况

黄山市祁门县渚口至倒湖段全长20.968公里，按四级公路设计，路基宽度为5.5M型，路面宽度为5M，全线路面结构以沥青混凝土路面为主。总投资近1亿元。建设内容主要包括：道路工程、桥涵工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程等，计划建设工期为18个月。

2　PPP项目的特点

首先PPP项目不是单纯的融资模式，而是一种管理模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。本项目的SPV（特殊目的载体项目公司）是由祁门县人民政府指定的政府方出资代表与中选社会资本合资设立。SPV不仅负责整个项目的筹资与融资，同时也负责整个项目后期的运营与维护。因此融资只是PPP项目其中一部分职能，并不是全部。

一般的PPP项目中要涉及多方利益索求，在渚倒路项目中首先是代表民众的县政府机构追求的是公平；其次是中选的社会资本，追求的在项目中的高效率和高收益；最终反应到民众的意愿是能够得到更便利的交通设施和通行服务。在本项目中如何均衡实现三方的诉求是工作的重点及难点。PPP管理模式一般针对生命周期较长的项目，如果项目生命周期较短，反而体现不出PPP管理模式的优势，甚至加重了地方财政负担。一般较长的项目周期都会有比较久的运营期，从而不仅在财政上减轻对政府的负担，而且也有助于项目前期的工程质量。在本项目中的采用的运营模式为BOT（修建—运营—移交）模式，其中运营期长达数十年之久，在段长时间的运营期内情况复杂多变，影响整个项目的因素也不可预料，如通货彭胀、经济周期、国家宏观调控、法规文件等都会对项目产生影响。因此应该在项目初期尽可能的考虑到影响到项目的大概率事件，形成有效的合同文件，在项目前期做好充分的准备工作，将后期的风险系数降到最低。

3　PPT管理模式要点

由于在PPP管理模式下面政府单位与中选的社会资本的关系是合作关系而不是相互竞争，因此在对风险的承担方面，一般使用分配原则是让最有能力承担风险的一方来承担风险。PPP项目管理的特点决定了各方对项目风险的分配方式。目前本项目在实施过程中主要采用合同约束来实现双方对于风险的分配，通过合同约束，让最有能力承担风险的一方来承担相应的风险。如在国家政策、法规文件风险方面，政府单位的承担能力要远大于社会资本，则后期在这些方面的风险可由合同约束由政府单位来承担；而在对市场风险或运营风险方面社会资本有自己的优势，同时在运营期内社会资本对于市场的敏感性要比政府单位高出很多，社会资本的运营部门会根据市场微小的变化来调整运营的策略，在这方面风险的承担能力方面社会资本又会远强于政府单位。

PPP项目在运营过程中，即要保证已建成的渚倒路在今后给民众带来便利的交通及优质的服务，又要尽可能的压缩项目各项开支，减少运营成本。同时还要满足中选单位稳定的利润收益。首先在渚倒路运营期内首先要保证项目建成可以给民众带来便利以及后期优质服务，这个是宗旨，是前提。不然其他一切都没有意义了。一方面为了能让项目长久运营下去就考虑到不能使项目长期处于亏损状态，使得社会资本可以从项目中得到收益，从而更好的为民众提供服务。另一方面政府又是民众的代表，为减轻民众负担，又必须减少运营成本，甚至压缩社会资本从项目中所得到的利润。同时政府单位本身不应从项目中获取利润。因此政府单位从中应起到一个调节作用。因此让PPP项目的收益控制在一个稳定盈利但是不暴利的范围内是PPP项目运营期内的一个重点。

监督管理是PPP项目能够顺利运行的又一个重点。如果缺少监督管理，项目很难达到项目开始所设定的目标。而实现有效监督最好的办法是公开透明，可以说公开透明是监管的基础。监督可分这三个方面：一是过程监督；二是质量监督；三是成本监督。为什么说要公开透明呢？因为公共投资项目本来是政府职能，由政府通过财政预算资金来实现，而PPP项目模式是让社会资金参与到项目前期建设以及后期营运中来，如果没有公开透明的对项目进行管理，民众不能确定在整个项目实施过程中自己所花费的实际成本，加深政府与民众之间的矛盾。因此，为了加强监督，有必要让营运单位公开营运成本，尤其是当服务成本变高，政府财政投入增大时，更应该让其公开经营成本后再讨论政府是否给予补贴。监督的另一重要方式是公开招标，特别要实行真正意义上招标。对于收费年限和投资回报率等问题都可以通过招标的方式达到最有效的结果，而不是通过谈判达到所要的结果。

目前PPP项目管理模式可以给我们带来的优势主要体现在可以吸收社会资金参与到基础设施的建设中来，资金体量较大，可以有效缓解政府的财政支出压力，同时对于工程建设的质量可以得到较好的保障，PPP项目后期具有一定的经营性收入以及地方财政的补贴收入，信用较高。由于PPP项目管理模式自身特点决定了PPP项目从开始的项目认证，进行可行性研究直到确实中选单位，开始项目的建设，要经过长达数年的时间周期。因此PPP项目不能在短期内使得项目全面启动开始建设，因此PPP项目对于政府债务的缓解也是一个中长期的过程。