地方税制改革存在的问题与建议

摘要：自1994年分税制改革以来，地方税成为了国家税收的重要组成部分，对地方经济的发展具有积极的作用，反映了中央与地方政府税收收入分配关系。但是，随着市场经济的不断发展与社会的进步，特别是“营改增”的全面深入开展，地方税制体系存在的问题就逐渐显现出来。本文就地方税制改革存在的问题进行了分析，并提出了相应建议。

关键词：地方税制改革；分税制；问题；建议

中图分类号：F812 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）001-0000-02

现行的地方税制体系是基于1994年的分税制和2002年的所得税分享所得改革逐步建立起来的，它使得中央与地方政府之间的税收权益分配更加的规范。但随着市场经济发展与社会进步以及各项公共事业的开展，地方财政收支缺口较大的现状逐渐显现出来。并且，“营改增”的深入开展，使得地方税制体系中明显缺失主要的税种，减少了地方政府的收入来源，不利于地方经济社会发展。所以，应该把完善地方税制改革作为目前的首要工作。健全地方税制体系建设有利于增加地方政府财政税收收入，巩固地方财权，发挥地方政府的财政作用，维护社会稳定，促进地方经济健康、持续发展。

一、地方税制改革的发展历程

中国地方税制改革是从1994年分税制改革开始的，一直到现在经历了20多年，地方税种从原来的14个减少到如今的9个。随着经济发展的需要与税收征管实际情况的变化，又进行了如下地方税制改革：2001年开征车辆购置，2006年废止农业税、同年温家宝总理宣布废止屠宰税，2007年开征由车船使用牌照税改名的车船税，2008年将企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并实施。废止筵席税，2009年将城市房地产税并入到房产税中，2012年开始将营业税改征增值税。由此可以看出，中国地方税制的改革是循序渐进的，是随着社会发展情况的变化而变化的。

二、地方税制改革过程中存在的问题

（一）中央与地方事权财权划分不合理，制约地方经济发展

1994年分税制改革到如今已经发生了很大的改变，并且随着“营改增”全面深入发展，对中央税、中央与地方共享税来说，中央的税收收入是逐渐增加的，然而地方政府的税收收入却是减少的，造成了财政分配体制稳定性逐渐下降，不能有效支持地方经济社会发展和达到地方政府对财力的需求。在事权下放的同时，中央并没有把财权下放到地方政府，而且转移支付制度不完善，在地方支持地方公共事业发展时，并没有可靠资金保障。我国对地方政府的职责没有明确的规定，中央和地方的事权存在双方都有或互相交叉的情况，没有明确的归属。造成在支持公共事务发展时，相互推卸责任，严重影响了地方经济的发展。

（二）地方政府不享有地方税的税收立法权

我国的税收立法权都归集于中央所有，地方政府仅仅拥有部分税种征收权与安排使用地方税收收入的权利。根据国家有关税收法律规定，中国务院制定并颁布地方税的税收法律法规，除一些少数省级的民族自治区及特区外，其他地方政府均没有税收的立法权。地方政府只能在国家法律允许的范围内，在征税的范围与税收优惠等方面拥有制定地方税税收的条例和规定，而这些条例，规定缺乏规范性与完整性。中央政府将税收立法权归集于自身，由其掌控税收法律法规及有关政策的制定与颁布，有利于保证地方政府及时征缴税款，保障国家财政收入。但是，税收立法权的高度集中存在着一些问题，一方面地方政府开辟新税源十分困难，地方政府不能对本地区经济发展起到良好作用的税源进行征税，不能有效地通过地方税收作用来调节经济；另一方面，中央拥有制定税收优惠政策的权利，而地方政府却没有，这使得地方政府对前来投资的外资企业和有关环境发展的企业没有吸引力，缩减了地方政府的税收收入，给地方经济社会的发展与环境的保护带来了不利影响。

（三）地方税种税制规定存在不合理性

房产税、城镇土地使用税、土地增值税、城市维护建设税、耕地占用税、车船税、契税等作为目前地方税的主要税种。目前，这些地方税种的征收范围、计税依据等方面存在很多不合理之处。例如，城镇土地使用税将城市、县城、建制镇和工矿区作为它的征税范围，但是农村集体所有的土地却不包含在内；城市维护建设税和教育费附加是以增值税、消费税和营业税的税额总和乘以相应的税率作为计税依据，增值税是中央与地方政府的共享税，中央占有过多的比例，随着“营改增”的逐渐完成，继续实施原先的计税依据，将会进一步减少地方政府的收入；资源税中海洋石油资源所征收的税额归中央所有，剩余资源所征收的税额归地方税收收入所得。然而，地方政府并没有将水资源或草场资源纳入到资源税中，进行征税。

（四）地方主体税种不明确，影响地方财政收入

在“营改增”之前，我国大多数地方政府主要把营业税作为地方税的主体税种，也有些政府将个人所得税、企业所得税等税额征缴较多的税种作为主体税种。然而，个人所得税、企业所得税作为中央与地方政府的共享税，中央占有过多的比重；营业税在 “营改增”之后，逐步被增值税所替代，这些都给地方税制体系带来了直接影响，造成了地方主体税种的不明确，导致了地方税存在的大多都是税收规模较小，税源不稳定，征收成本较高的税种。主体税种的缺失使得地方税收收入规模与地方政府支出存在差距，加大了财政收支缺口，带来了地方财政困难。地方税收入增长难以保证其持续性，使得地方政府对公共事务的支撑力度减少，造成了地方税源的不稳定，地方经济的建设与发展较为缓慢。

（五）地方税制没有可靠的法律保障，立法层次低

我国目前并未从法律的角度规定地方政府所享有的各项税收权利，并且地方税制体系的建设也没有明确的法律支撑和法律保障。从我国目前实施的税收法律来看，经全国人民代表大会及其常务委员会通过税收实体法只有三部，它们依次为车船税法、个人所得税法、和企业所得税法。大多数税种的暂行条例、部门规章或者行政法规都是由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院及有关部门制定并予以颁布实施。导致中央和地方税权的划分缺少较高层次的法律依据，显现出我国地方税的立法层次明显偏低。而且，我国还未出台《税收基本法》，《地方税法通则》等具有法律高度的重要文件，以此来确定地方税种的选择与征收范围，征管机构的权限与职责，中央与地方税收收入与权力的划分等问题。

三、地方税制改革的完善建议

（一）合理划分中央与地方的事权财权

中央政府与地方政府的事权财权的划分，应该通过立法的形式予以确定，以此明确双方的关系，清晰各自的工作与责任，发挥各自的作用。财政收入划分的依据之一是各级政府事权和支出责任的划分，因此合理划分事权有利于提高政府的行政效率，提高政府的责任感与财政收入，达到权、责、利的统一。在合理划分双方事权上，要以各自支持公共事务发展的权限为基础。一是地方政府支持地方公共事业的发展并提供相应公共服务；中央支持全国公共事业的发展并提供相应的公务服务。二是对于一些跨区域的公共工程，如铁路，公路等工程，地方政府具体负责，中央政府部分参与。根据各级政府承担不同的职能、公共产品的需要，受益范围的大小，从法律的角度，具体划分中央与地方的财权，使得政府间的财政关系更加规范化。比如合理制定中央与地方共享税的比例，调整中央与地方的税收收入。以此来支持地方公共事业的发展，并且可以有效的发挥地方政府通过税收调节经济的作用，带动本地区经济的健康增长。

（二）赋予地方政府适度的税收立法权

我国幅员辽阔，各个地区间的经济发展和其所拥有的物产资源等方面不尽相同，税源分布情况存在着较大差异。随着经济的发展，中央政府税收立法权的高度集中，并不能根据每个地区实际发展情况与税源分布情况，制定合理地税收政策。所以，中央政府应该赋予地方政府一定的税收立法权，让地方政府制定有利于地区发展的税收法律法规。但是，中央与地方政府税收立法权的划分，首先要保证中央政府的权利，其次才是地方政府所享有的权利，有利于提高地方政府的责任感，调动地方政府的积极性。一是对于有利于本地区发展的新税源，地方政府通过立法后可以对其开征。二是地方政府对于本地区的税收立法，要经过中央的审核批准后方可实施。三是地方政府可以制定本地区的税收优惠政策，前提是符合国家的发展方针与法律法规的规定，吸引企业投资，促进地方经济的可持续发展和环境的保护。并且我国正处于改革开放的新时代，在这个关键的时期，要给予地方政府一定的权利，增加地方政府的收入，让其有能力提供本地区的公共服务，促进本地区的经济发展。

（三）完善地方税制的有关规定

一是整合税种，简化税制。如将契税与印花税合并开征，其中有关契税的征收规定可以通过设置不同的税率以区别于印花税。二是适度扩大相关地方税的征税范围。例如，将具有普遍规模的水资源与草场资源纳入到资源税中，以此扩大资源税的征收范围；将农村集体所有的土地纳入到城镇土地使用税的征收范围内，只有在用于农业发展时予以免缴。三是合理设计地方税种的计税依据。城市维护建设税与教育费附加应该以本地区的企业经营收入与个人收入为计税依据，设置合理税率，增加地方财政收入；资源税应该根据使用资源的多少为依据来进行征税，如煤炭资源、天然气资源等，按照其使用量征收，确定固定的征收额或征收率，可以有效保护地区资源，促进地方的可持续发展。

（四）明确地方主体税种，稳定地方税收收入

地方税种设立不应该以与中央政府的分成作为主要收入来源，应该设立具有地区特色的税种，独立于中央。其主体税种的确立应该有明确的法律依据，为主体税种的实施提供法律保障。地方主体税种的选择，一是此税种应该具有税基较宽，税源丰富，潜力较大的特点；二是收入可控，起到有效调节地区产业结构的作用；三是征缴成本低。选择房产税作为地方税的主体税种在目前的地方税制体系中是最好的选择。房地产业与地方政府经济发展相关程度十分紧密，并且在各个地区都有很大的规模。将房产税做为主体税种，要推进房地产税收信息化、一体化管理，完善房屋产权登记制度，建立房地产信息的共享平台，进一步提升征收管理水平。除此之外，根据我国目前经济社会发展的实际情况，还应该设立有关环境方面的新税种。如环境保护税的设立。将地方税务部门与环保部门相联立，实现信息的共享，对环境造成污染或破坏的企业，如化工企业、煤炭企业等应征收环境保护税。避免“营改增”所带来的对地方税收收入的不利影响，稳定地方政府的收入。

（五）建立健全地方税制的法律体系，提高立法层次

健全地方税制的法律体系，应该制定与地方税收有关的基本法律，其法律地位应该仅此于我国的根本法律，让其成为地方税制体系的根本大法，使得地方税收征管具有可靠的法律保障。一是设立地方税收基本法，将地方税的立法层次上升到国家立法层面。应当加快《税收基本法》，《地方税法通则》等法律文件的出台，对税收体系的基本内容给予规定，如税种的设立，征管范围，税务机关的职权等。划清中央与地方政府征管区域，合理使用各自权限，增强地方政府的责任感。二是地方税种的设立和税收征管的权力应该由地方政府提案，经中央审核，最终由国家以立法的形式颁布。以此来确定中央与地方政府各自所享有的税权，确保各自的税收收入。为地方税制改革提供可靠的法律保障，让其做到有法可依。

完善地方税制改革，要避免走修补之路，根据时代发展要求，制定新的法律法规与政策。要根据各个地区的具体情况，形成适合我国的地方税制体系，有利于保障地方财政收入与中央财政收入，增强地方税收所发挥的作用，促进地方经济的健康运行与持续发展。

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作者简介：刘洋铭（1993-），男，辽宁省沈阳市人，工作单位：辽宁对外经贸学院，职务：会计学院学生。