地方政府在服务业发展中的作用研究

摘要：服务业作为国民经济的重要组成部分，是推动地区经济发展的重要产业之一。文章梳理了扬州市服务业发展现状，分析了地方政府在推动服务业发展上发挥的作用，并就地方政府更好的发挥作用提出了对策建议。

关键词：地方政府；服务业；作用

中图分类号：F280 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）001-0000-03

随着经济全球化和区域一体化的快速发展，服务业已成为世界各国，特别是发达经济体的支柱产业。近年来，随着我国产业结构转型升级，城市化水平不断提高，服务业已成为推动我国经济发展的火车头。

党中央、国务院高度重视我国的服务业发展，党的十八大报告提出了“推动服务业特别是现代服务业壮大”的任务要求，国家“十二五”规划强调要“把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点，营造有利于服务业发展的政策和体制环境”，近年来国务院又陆续出台了《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》、《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》等一系列具体政策文件，极大的推动了我国服务业的快速发展。

2014年，扬州市服务业实现增加值1584.80亿元，占GDP比重为42.9%，服务业的地位和作用日益提升，对地方经济的贡献程度不断增强。但作为处于我国长三角发达地区的城市，扬州市的服务业发展水平与其他城市相比有不小差距。服务业的发展是市场的选择，但政府对服务业发展的推动作用不可忽视，所以有必要对扬州市政府在推动服务业发展中的定位、职能、作用进行分析，并提出对策建议，使扬州的服务业更加快速健康的发展。

一、扬州市服务业发展现状分析

（一）总体概况

2014年，扬州市实现服务业增加值1584.80亿元，增长12.1%，占地区生产总值的比重达42.9%，实现税收204.3亿元，增长10.7%；完成固定资产投资1070.83亿元，增长24.5%。

目前，扬州市服务业的重点行业包括旅游业、软件和信息服务业、文化产业、科技服务业、物流业、金融业、商贸流通业、商务服务业和健康服务业，市内三区广陵区、邗江区、江都区服务业增加值占比分别为49.5%、55.6%、42.9%，均超过或等于全市服务业增加值占比，而其他县市仪征、高邮、宝应服务业增加值占比分别为39.8%、39.6%、38.7%，均低于全市平均水平。

（二）存在的不足

1.服务业产业总体规模偏小

2014年，扬州市服务业增加值占江苏省十三个地级市比重仅5.1%，服务业总量偏小，与苏州、无锡、常州等苏南城市有较大差距，与南通、徐州等苏中苏北城市也有不小差距；服务业增加值占比低于全省平均水平，只比盐城、连云港、宿迁等苏北城市略高。全市规模以上服务业企业个数为797个，占全省的5.3%，体量较小。以扬州市重点发展的软件和信息服务业为例，2014年业务收入为420亿元，只有无锡市同期业务收入的1/4，认定软件企业达到275家，但大多是成长型企业，有行业影响力的大企业太少。（见表1）

2.各区县服务业发展不平衡

县域经济的发展是一个城市经济发展的基石。扬州县域经济相对薄弱，各区县经济发展不平衡，也直接反映到服务业的发展水平上。2014年扬州市内三区（包含功能区）服务业增加值达到1175.86亿元，占全市比重达到74.2%，扬州下属仪征、高邮、宝应三县市服务业增加值分别为188.17亿元、181.35亿元、166.90亿元，占全市比重不足三成，而同期泰州市虽然服务业增加值少于扬州，但下属兴化、靖江、泰兴三市服务业增加值分别为271.47亿元、297.17亿元、280.23亿元，对泰州市服务业增加值的贡献率超过五成。扬州市重点发展的旅游业、软件信息业、科技服务业等产业，也基本集中在市区，县域服务业的发展还停留在传统商贸业、物流业等水平上，其发展潜力还没有完全调动起来。

3.现代服务业发展相对滞后

现代服务业是服务业的重要组成部分，是传统服务业当中经过用新技术、新流程、新业态和新的服务方式改造提升后的那部分服务业。①现代服务业的发展程度代表了一个城市产业和经济的发展水平，是衡量一个城市现代化水平的重要标志，同时也是经济转型升级的助推器、科技进步的载体、人才集聚的平台和管理创新的源泉。发达国家的经验表明，当人均收入突破4000美元后，现代服务业进入高速增长期。2014年，扬州市人均可支配收入达到24157元（约3800美元），2015年有望突破4000美元，应该说进入现代服务业的黄金期。2014年，扬州市现代服务业的增速快于服务业增速0.8个百分点，软件信息业、科技服务业等重点发展产业也有较快增长，但是扬州市现代服务业增加值占GDP比重仅22.4%，现代服务业的整体规模还较小，竞争力不强，旗舰型项目的稀少和领军型人才的缺乏是主要原因。

二、扬州市政府在服务业发展中发挥的作用分析

（一）地方政府在服务业发展中的主要作用及成效

1.制定了一批服务业发展规划

在推进服务业的发展中，扬州市政府立足扬州“人文、生态、精致、宜居”的城市特质，先后制定了《扬州市服务业提速发展行动计划》、《扬州市服务业十二五规划》、并根据规划中重点发展的旅游、软件和信息、文化、物流、金融、科技、商务、商贸流通和家庭服务九大产业分别出台了子规划，全市形成了以十二五规划为龙头，九大产业子规划为基础的规划体系，为扬州服务业的发展指明了方向。

2.出台了一批扶持服务业发展的政策

近年来，扬州市坚持多措并举，多箭齐发，制定了一系列促进服务业发展的政策，包括《关于进一步加快金融发展的意见》、《关于鼓励促进软件和信息服务业加快发展的意见》、《关于鼓励和促进旅游产业发展的意见》、《关于鼓励促进市区现代物流业加快发展的意见》、《关于进一步加快发展现代服务业的若干意见》，并创新性的利用土地要素，制定了《关于实施差别化供地促进现代服务业发展的意见》，每年市财政安排1亿元，制定了《扬州市级现代服务业发展专项引导资金使用管理办法》，初步建立起多角度、全方位的服务业产业政策体系。目前，政策的利好效应正在显现，以现代物流业为例，2014年，全市社会物流总额突破1亿元，增长12.3%，实现物流增加值232.0亿元，增长10%，其中港口货物吞吐量达12138万吨，增长21.3%，A级物流企业达20家，位列全省第五位。

3.招引了一批服务业项目

项目是一个城市服务业发展的载体。近年来，扬州市政府坚持“项目为王”战略，通过在境内外举办专题招商活动、强化项目目标考核等方式，招引了一批服务业项目，包括以万达广场为代表的城市综合体项目，以联创软件园为代表的软件信息业项目，以普洛斯物流为代表的现代物流业项目，以扬州科技广场为代表的科技服务业项目，以京东电商为代表的商贸流通业项目，为扬州市的服务业发展打下了坚实的基础。2014年，扬州市累计新签约总投资亿元以上服务业重大项目55个，新开工重大项目41个，新竣工投产重大项目30个，项目直接或间接带来的服务业税收超过100亿元，使全市新增加规模以上服务业企业252家，新增量列全省第一位。

（二）扬州服务业发展中政府作用存在的不足

1.政府自身定位不够清晰

政府和市场是产业发展的两大责任主体，仅仅依靠市场的资源配置作用去发展服务业而政府不管，或是依靠政府强力推进而忽视市场的资源配置作用，都不是上佳之策。政府在服务业发展中如何找准自身的定位，如何正确处理与市场的关系，是十分关键的问题。扬州市政府在服务业的发展中大力推进项目建设，近五年来全市有近百个服务业项目签约落地、开工建设，但是项目的落地及成功与否本身是市场选择的结果，政府更多的是应该尊重市场规律，服务于项目的发展，而不是成为市场的主力军，主导产业的发展方向，这样才能使扬州的服务业健康有序的发展。

2.服务业规划的实用性不太高

扬州市政府针对服务业的发展，制定了一系列的规划，但是规划的引领作用没有得到充分的体现，实际作用并不高。第一，作为统领扬州服务业发展的“扬州市服务业十二五发展规划”，其出台时间是2012年1月，而国民经济和社会发展十二五规划的时间段为2011年至2015年，这就造成了“十二五规划”初期无服务业规划的尴尬局面。第二，规划的执行力度不够。规划的生命力在于执行，没有执行规划只是一纸空文。扬州地方政府，特别是县乡政府，规划意识不强，凭着“政绩冲动”，违反规划乱上项目，只顾眼前利益，不顾长远影响，规划的权威性荡然无存。

3.部分服务业政策的可操作性不强

扬州市鼓励促进服务业发展的政策基本涵盖了服务业各重点行业，但是政策的内容比较笼统，不够具体，比如说在鼓励促进现代物流业加快发展的政策文件中，只是说对国家鼓励的物流项目在项目准入、土地供应、资金方面给予重点倾斜，但是项目如何申报、政策如何落地没有相应的实施细则；还有市政府《关于实施差别化供地促进现代服务业发展的意见》明确“现代服务业用地实行差别化定价”，并根据不同行业列出了地价修正系数表，但是在实际操作中，现代服务业用地一般为商业用地，都需要进行挂牌出让，价高者获得土地使用权，造成政府出台的政策不具有可操作性。

三、强化服务业发展中政府作用的建议

（一）转变政府职能，尊重企业主体地位

在市场经济条件下，政府如何发挥自身职能，做到不越位，不缺位，是一个十分重要的问题。政府应该对市场保持敬畏之心，弥补市场失灵，提供基本的公共产品和服务，从管理型政府向服务型政府转变。在推动服务业发展中，地方政府应重点做好以下几点：一、明确自身定位和职能。政府在市场中的角色应该是服务者，作为服务者，政府应该整合各项行政资源，为服务业企业投资经营提供政策咨询、行政审批等一站式服务，努力解决企业遇到的各种问题，这是政府高效能的表现，也会直接影响到城市的经济活跃程度。二、营造有序的市场环境。政府面对市场，同时应是秩序维护者的角色。地方政府要加快清除企业在投资经营的行政障碍，对所有投资者，无论内资还是外资、无论本地企业还是外地企业，都应一视同仁，制定统一、公开、规范的行业准入标准，鼓励企业以平和的心态面对市场竞争，为企业参与市场竞争“搭台”，打造优胜劣汰的公平竞争环境。三、坚持适度干预。服务业市场面广量大，其盲目性和随意性会直接影响经济健康发展和社会和谐稳定，这就需要发挥政府的监管职能，利用行政法规去管制市场的不恰当行为，引导市场有序发展，但政府需要用好手中的“武器”，坚持适度原则，避免滥用，呵护好市场的正常发展。

（二）坚持规划引领，强化规划作用

服务业是一个多层次、庞大的产业系统，涉及到经济、政治、文化、社会等多方面，政府如何发展好服务业，如何整合涉及服务业各方面的资源，规划就显得尤为重要。规划是产业发展的先导，也是政府管理市场的手段，政府需要建立起科学、系统、可操作的服务业规划体系，并注重与城市总体规划、土地利用规划、交通发展规划的相互衔接，并保障好规划的充分执行。首先，政府应明确全市服务业功能布局，确保发展导向明确、要素配置均衡、空间集约集聚，为服务业的发展理清思路、确定目标、明确方向。其次，政府要明确服务业行业发展重点，作为扬州这样的城市，一方面，要大力发展商贸、旅游、文化等传统优势产业，不断提升发展层次，体现产业发展特色；另一方面，也要顺应时代发展潮流，结合本地发展实际，培育现代物流、科技服务、健康养老等有较强发展潜力的新兴服务业，不断形成产业发展新亮点。第三，政府要引导产业集聚发展。服务业的集聚化发展是提升区域经济实力和竞争力的有效途径，政府需要根据发展现状，规划一批产业集聚化的载体，引导相关服务业企业和机构向特定区域集聚，形成“磁场效应”，夯实地区服务业发展的产业基础。

（三）制定可操作性政策，完善政策体系

方向明确、有可操作性的产业政策是城市经济发展的重要推动力，政府应结合服务业发展趋势、本地实际及地方财力制定服务业扶持政策，完善服务业政策体系。一是制定可操作的服务业扶持政策，在制定政策前，政府要认真开展调研，了解市场实际状况，一个产业一个政策，并建立和完善操作机制，对政策效益定期进行检查，不断使政策效益最大化。二是完善多元化渠道支持服务业发展的政策。服务业引导资金的设立，对于加快服务业的发展、促进服务业企业整体竞争力的提高具有重要意义，政府在用好服务业引导资金这一杠杆的同时，要多渠道筹措资金，努力克服资金要素对服务业企业发展壮大的制约。政府可鼓励和引导金融机构加大对服务业企业的信贷支持，开发适合服务业企业需要的金融产品；降低行业准入门槛，鼓励民间资本加大服务业投入；加强服务业企业品牌建设，努力为有条件的服务业企业上市融资提供便利。三是加大对服务业人才的培养和引进政策的支持力度。一方面，结合本地区服务业发展方向，制定人才政策，引进国际金融、商务服务、现代物流、创意设计等高端性人才和团队，做到一个人或一个团队就能带动一个产业；另一方面，制定鼓励本地职业教育的政策，鼓励本地各类人才培训机构开展与服务业企业的交流合作，加强本地技能型人才的培养，培养一大批懂技术、会经营的服务业人才。

四、结论

服务业是我国经济新常态下的朝阳产业，各级政府对服务业的发展高度重视。地方政府在推动服务业发展过程中，应找准自身定位，用好规划和政策两把“利剑”，使服务业健康良好的发展，为地方经济的转型升级、换档提速做出贡献。

注释：

①王良杰，石丽丽：《现代服务业概念界定》，《合作经济与科技》，2010年1月。

参考文献：

[1]李建华.服务业结构对中国经济增长的影响[M].化学工业出版社，2015.

[2]王良杰，石丽丽.现代服务业概念界定[J].合作经济与科技，2010年1月下.

[3]《国务院关于印发服务业发展“十二五”规划的通知》（国发[2012]62号），2012年12月1日.

[4]《扬州市服务业“十二五”发展规划》（扬府办发[2012]7号），2012年1月15日.

[5]《江苏省统计年鉴——2015》，江苏省统计局网站，http：//www.jssb.gov.cn/2015nj/indexc.htm.

作者简介：宋姜江（1986-），男，民族：回，籍贯：江苏南京，扬州大学公共管理硕士（MPA）2013级研究生，研究方向：行政管理。