中国城镇居民低保制度实施效果与存在问题研究——以吉林省镇赉县M社区为例

李 旭 崔亚飞

（安徽财经大学财政与公共管理学院 安徽 蚌埠 233030）

一、M社区现状

吉林省镇赉县M社区位于吉林省西北部、镇赉县东北部，总人口数3.2万人 ，属于省级贫困社区，是吉林省重点扶贫对象，对了解贫困社区低保政策的实施情况具有较高的代表性。

（一）政策实施现状

1.城镇低保人群逐年递减

图1:2013-2015年M社区城镇低保统计人数

图1 显示2013年社区共有城镇低保对象257户，享受低保人数 350人，占社区总人口数的1.09%；2014年低保对象 243户，低保人数 296人，占社区总人口数的 0.93%；2015年低保对象211户，低保人数272人，占社区总人口数的0.85%。可见，享受低保的人口呈下降趋势，究其原因，有以下几方面因素。

（1）审批流程、实施程序逐年严格

社区采取最低工资法实施城镇低保标准，规定人均月收入 270元以下，家庭生活困难的群体根据自身条件向户口所在单位提供书面申请，申请人应书面说明家庭收入及财产状况，授权低保管理审批机关核查其家庭收入、财产有关情况，履行相关程序，填写《申请最低生活保障家庭经济状况登记表及授权书》，并提供户口簿、身份证、疾病证明等相关的书面证明材料。所在单位对居民提供材料进行核查，组织 3人以上工作人员入户核查，进行初审，将初审结果上交人力资源科，并由人力资源科组织调查，将复审结果上交上级民政部门，民政部门下基层最终核查，组织评议，将最终结果公示，并每年复审一次。

严格规范低保审批流程，逐户核查申请的真实性。将低保制度法律化、条文化，杜绝“骗保”、“关系保”等现象发生。对不符合条件、弄虚作假人员“应退尽退”，让真正困难群体得到切实保障，使得低保人群逐年减少。

（2）其他社会救助体系日趋完善

随着人口老龄化现象日益严重，国家实行职工基本养老保险制度。居民按个人缴纳8%、单位缴纳20%，将工资收入的21%存入个人账户。女职工达到50周岁，男职工达到60周岁，即可享受养老保险，保证了职工老有所依。数据显示参加养老保险人数逐年提高，使得低保人群减少。

（3）拓宽就业渠道，为低保人群提供公益岗位

调查数据显示社区 90份调查问卷中 56.67%的低保群体表示不愿意退出低保救济，43.33%的调查者表示若自身情况有改善，愿意退出低保将自身享受低保待遇转给更需要帮助的人。然而近一半以上人群并不愿意退出低保的救济，无形中加剧了社会负担。

“授人以鱼不如授人以渔”，社区为减少“养懒汉”情况发生，针对出台相关政策。社区单位为有劳动能力的低保人群提供钟点工、清扫街道等自食其力的公益岗位，在劳动中提升个人价值，在提高就业的同时减少社会救助压力，使得贫困人口逐年下降。

2.受助人群将依然长期存在

（1）低保人群中独居和离异人数居多，势单力薄难以承担大病等沉重生活负担

社区城镇低保人数272人（2015年数据）90人已婚，占低保人口的33.09%，81人未婚，占低保总人口的29.78%，27人离异，占低保总人口的9.93%，73人丧偶，占低保总人口的 26.84%，数据显示其余66.54%的人多独居生活或母亲（父亲）独自供养几个子女 。若遇到重大疾病则很难应对高昂的医疗费用；若子女正在上学，学校学习费用高，受助者无正式工作则难以满足基本生活需要，生活压力较大。

（2）低保人群中学历水平低、缺乏谋生技能者居多

吉林省镇赉县M社区的90份访谈结果显示：无学历或初中以下学历的人数为 88人，占比97.78%；仅2人高中及以上学历，占比2.22%。目前社会上无学历或低学历者只能从事收入低的体力劳动，如年老体弱的鳏寡孤独者或发生身体疾病状况，自身无法继续从事劳动，生活将陷入困境。

（3）生活成本日益提高

虽然现行的最低生活保障制度已经根据各省份物价水平和人均消费发放不同额度的保障金，低保户的贫困等级也予以不同程度的划分，但依旧不足以满足日益增长的生活需要。

在访谈时了解到张某今年74岁高龄，儿子、老伴都已去世，每月固定收入仅为270元低保金，但每个月要缴纳水电费、物业费和每年几千元的取暖费等其他费用，270元低保金也只是杯水车薪。73岁的张某想找些力所能及的工作，但用人单位均以年纪较大为由婉言拒绝。张某只能选择捡拾废品补贴家用。实际上低保者大多年事已高、体弱多病，高昂的医疗费用面前只能坐以待毙。

（4）部分困难群体无法得到相应保障

在调查访谈时了解到：吕某60多岁，已退休，家庭4口，妻子患有癌症、小儿子患有智力障碍，三级残疾，还有一个儿子在念高中三年级，吕某自身享有退休金每月1600余元。因低保硬性标准为人均收入在 270元以下，未能享受最低生活保障制度，而除去家庭日常生活外，家中病人需要高昂的医疗费用救治，还要缴纳儿子上学读书的费用，使其家庭生活陷入困境。制度的硬性安排致使一部分低收人的边缘群体并不能享受低保待遇。像这样被低保拒之门外的困难家庭不在少数，有的因病致贫，有的举债供孩子上学。挣扎在低保线外的家庭只能期待国家制定相关政策早日把他们纳入低保范畴。

二、建议措施

（一）加大教育支持力度

坚持“教育兴国、科技强国”的发展战略不动摇，继续加强和完善我国的教育制度，增加教育支出在财政支出中所占比重。低保群体中众多人群均为无学历或中低学历水平，若不加以引导，其子女中很多人会由于家庭生活困难等原因无法完成除了九年义务教育以外的高等学历教育，同样也会有很多人因观念落后走上父母的老路，并不能让自己在社会中创造更多价值。因而应继续加强我国的教育投入，对困难群体子女也应适当减免各种教育费用，并对贫困家庭的学生进行教育补助，让真正困难学生得到生活保障。并且还应增加专门为贫困学生开展的奖学金项目，激励寒门学子发奋读书，让每个困难学生都有有尊严的接受更高层次的教育，帮助贫困家庭的子女改变命运，让他们摆脱贫困的同时并为社会创造更高价值。

（二）加大扶贫力度、扩大社会宣传

在访谈时了解到仅有 10%的受助群体特别了解低保制度，而 90%的受助者均不了解或只是被救助时大致了解一点低保政策。笔者在询问政府工作人员时也同样了解到社区没有完善的宣传措施，工作人员仅是在有人询问时候才予以解答低保政策。

由于一些低保人员学历低或年事已高理解能力有限，对政府工作文件并不能很好解读，若低保人员都要到有关部门询问，每次都要详细解答，无形中会降低办事效率，增加工作量。建议每月应采用定期宣传方式，公开宣传。同时建立完善的地方低保政府工作网站，专人在网上负责解答百姓提出问题，方便更多需要的人获得此项制度保障。

（三）适度减免相关费用

针对其他生活费用过高现象，社区应对低保人群予以政策上的倾斜，适当减少高昂的相关费用。政府将受保群体的相关统计信息提供给收取费用部门，在收取水电费及取暖费等费用时应给予一定程度上的减免。让每月的保障金真正做到能满足其基本生活需要。

（四）在制度硬性的规定下，适当根据特殊

情况增加人性安排

对切实需要保障群体应提供社会保障制度享受。每月人均收入超过 270元群体，个人可根据自身情况填写社会保障申请书，将自身情况说明，提交到相关部门予以初审、复审、和终审，让真正需要帮助群体享受最低生活保障制度。

（五）继续完善其他救助体系

医院乱收费、医疗费用高等现象现在依然普遍存在，国家应增加医疗支出在财政支出中所占比重，针对乱收费、乱检查、乱开处方（大处方、贵处方）等现象制定严格的举报、监督制定，采取财政政策控制医疗价格水平，完善医疗保险制度，解决看病难问题。

（六）政府工作人员的任务量较大

每户低保家庭的审批均经过初审、复审、终审、社会公示四项完成，每次审查均要求100%到低保家庭进行核查，组织测评，此项工作总时间不超过60个工作日。短时间内要完成大量的走访和讨论，而此项工作都是民政等几个相关部门负责，任务量较大，工作辛苦。因次应在低保政策制度化的前提下，适当减少审核步骤，减少基层工作人员的任务量。

注释

① 数据来源：M社区派出所统计资料

② 数据来源：镇赉县M社区人力资源部门统计数据

③ 数据来源：镇赉县M社区人力资源部门统计数据