新形势下我国慈善事业浅析之——发展环境

杨柳

编者按：

2012年党的十八大召开以来，我国慈善事业的发展环境和行业自身发生了很大变化。如何客观分析这些变化，继而做出正确的对策，是摆在每一个慈善组织面前的课题。本文作者尝试从发展环境、参与主体、业务模式三个方面对慈善事业的发展现状和趋势予以分析。本期刊登其中“发展环境”部分。

当前我国慈善事业正处于关键转型期，“从差序慈善、‘政府慈善到专业慈善、从道德恩赐到公共责任、从关系本位、权力主导到权利本位，一场深刻而剧烈的变革大幕已经拉开”。这些转型和变革与慈善事业所处的大环境无不相关。在政治环境方面，党和政府对慈善事业的认可度不断提高，支持力度不断加强。特别是十八届三中全会提出了社会治理的理念，慈善组织作为社会治理体系、第三部门的重要组成部分，将有更大的发展空间。在经济环境方面，2014年我国GDP首次突破10万亿美元，成为世界第二大经济体。经济实力的增强，使得进入慈善行业的资金资源趋于丰富。政府购买服务、企业履行社会责任、社会精英大额捐赠以及普通大众捐款，为慈善资金池注入了更多源头活水。在社会环境方面，工业化、城镇化、全球化的迅速发展以及我国社会结构的深刻变化，对社会管理提出了根本挑战，进一步凸显了慈善行业在弥补政府失灵、市场失灵方面的作用。在技术环境方面，互联网特别是移动互联网的普及对慈善事业产生了全方位的冲击和影响，甚至正在一定程度上改变着整个慈善行业的格局。纵观慈善行业发展环境，以下几个方面的变化尤为突出。

党和政府对慈善事业的政策支持和规范力度加大

由于历史和意识形态等诸多原因，党和政府对慈善事业的政策经历了较大的变化，从原来的禁锢、限制逐步走向允许和支持。尤其是十八大以来，党中央、国务院对慈善事业的重视程度不断提高。具体表现在：

一是着力完善相关法律法规。三中全会提出要完善慈善捐助减免税制度，直指困扰慈善事业发展的税收瓶颈问题，为加强慈善法规建设发出信号。四中全会则更为全面系统，在完善慈善事业的宏观法律环境方面，提出要加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设；具体到慈善行业，提出要依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规；在慈善组织方面，提出要加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。这在宏观上为健全慈善事业法律法规做出了铺垫。2014年，慈善事业法被全国人大常委会纳入五年立法规划，正式开启了慈善立法进程。值得一提的是，这一年以慈善组织、高校、研究所为代表的社会各方群策群力、有序参与慈善立法，提出了数个民间版本，“展现了国家与社会良性互动的效果和价值，为中国的立法史记下重要一页”。2014年12月，国务院颁布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，在慈善法正式出台之前，对慈善事业的一些关键问题做出规定。以上在慈善立法方面的诸多努力，预示着慈善事业正逐步走上法制化治理的正轨。

二是陆续出台相关政策文件。2013年以来，国务院陆续颁布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》《社会救助暂行办法》《关于全面建立临时救助制度的通知》《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》《关于支持中央企业积极投身公益慈善事业的意见》等一系列规章制度，对社会力量参与社会公益、慈善事业以及慈善事业与其他社会制度相衔接提出了更详尽的准则，指出了发展方向，力度前所未有。“中央政府如此密集地发布涉及慈善工作的文件，充分体现了对慈善事业的高度重视和支持。”

三是提出加强慈善组织行业自律。四中全会在推进多层次多领域依法治理中提到，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能，发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。国务院《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》规定，要推动建立慈善领域联合型、行业性组织，建立健全行业标准和行为准则，增强行业自我约束、自我管理、自我监督能力；鼓励第三方专业机构根据民政部门委托，按照民政部门制定的评估规程和评估指标，对慈善组织开展评估；相关政府部门要将评估结果作为政府购买服务、评选表彰的参考依据。更加严格有效的行业自律将在规范慈善行业行为、协调同行关系、维护行业利益、促进行业发展等方面做出新的突破。

慈善事业的作用和重点

得到进一步明确

随着慈善事业的发展、慈善领域的不断扩大，慈善的内涵与外延引起了广泛关注和争论，这不仅涉及人们对慈善事业的认识，而且还直接关系到今后慈善组织和各相关方在税收优惠、资金导向、发展方向等方面的问题。这一点在近两年的政策法规中得到逐步明晰。

一是参与保障和改善民生，特别是突出扶贫济困的作用。十八大报告在社会建设方面，提出必须以保障和改善民生为重点，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。三中全会提出要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革；支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。国务院《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》则明确提出，突出扶贫济困；鼓励、支持和引导慈善组织和其他社会力量从帮助困难群众解决最直接、最现实、最紧迫的问题入手，在扶贫济困、为困难群众救急解难等领域广泛开展慈善帮扶，与政府的社会救助形成合力，有效发挥重要补充作用。救灾、扶贫、安老、助孤、支教、助学、扶残、助医等与民生相关的救助，一直以来是慈善组织的重要工作内容，在此更是进一步得到明确。

二是参与社会事务管理。四中全会提出，要发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用；建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。2012年全国人大常委会修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第一次明确规定了公益诉讼制度，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼；社会团体、基金会等社会组织可以作为诉讼的主体，参与民事诉讼。这为社会组织通过诉讼的救济方式维护环境保护等方面的公共利益、倡导公共政策奠定了制度基础。随着政府职能转变，慈善组织在承接政府转移出来的社会管理和公共服务方面，将发挥其独特的作用。

三是在“以德治国”方面发挥作用。2014年10月23日，党的十八届四中全会研究了全面推进依法治国若干重大问题，提出坚持依法治国和以德治国相结合；国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用；必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。慈善精神作为中华民族的传统美德以及现代公民社会的良好品质，将在弘扬正气、树立新风、以德治国方面起到更大的作用。

关于慈善事业在新时期的角色和作用，国务院《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》做了进一步的概括和明确，即慈善事业应在扶贫济困、改善民生、弘扬中华民族传统美德和社会主义核心价值观等方面充分发挥作用，对慈善事业做出有力、准确的定位。

慈善事业与社会救助等制度的衔接机制正逐步建立

慈善事业由于其自身的社会性、救助性等特征，与社会救助等社会保障事业有着天然联系，能够有效弥补政府力量的不足。在很多发达国家和地区，慈善事业与相关制度的衔接机制已经比较成熟。近年来，我国在这方面的努力也逐见成效。

一是提出与医疗救助相衔接。2013年3月《国务院办公厅关于建立疾病应急救助制度的指导意见》提到，要把握好政府引导与发展社会医疗慈善、基金管理与利用第三方专业化服务的关系，不断提高服务水平。同年9月《民政部关于加强医疗救助与慈善事业衔接的指导意见》提到，优先向医疗费用高、社会影响大、诊疗路径明确的重特大疾病领域拓展延伸，最大限度发挥综合救助的社会效益；要鼓励引导慈善组织开展补缺型和补充型医疗援助活动；通过委托、合作等方式建立医疗救助慈善资源数据库，实现医疗救助与慈善资源信息共享；建立统筹协调机制；要注重发挥中国慈善联合会等联合性、枢纽型社会组织在培育慈善项目、协调慈善资源、引导慈善行为等方面的功能，最大限度提高医疗援助效率；要完善政府购买服务的政策措施，通过招、投标等方式选择优质慈善组织承担医疗援助服务项目。该文件进一步明确了慈善力量参与医疗救助的工作重点、作用、与政府医疗救助衔接以及政府激励扶持机制。

二是提出参与养老服务业。2013年9月《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，充分发挥政府作用，通过简政放权，创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求；鼓励公益慈善组织支持养老服务；引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量；积极培育发展为老服务公益慈善组织。该文件的出台是我国养老服务业发展史上的一个重要里程碑，为我国慈善事业参与养老服务业的定位、重点和激励机制等提供了政策依据。

三是提出与社会救助相衔接。2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，这是我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规。办法提出社会力量参与的支持条件，鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助；明确社会力量参与社会救助，可以按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；规定县级以上地方政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式，向社会力量购买服务；要求社会救助管理部门及相关机构建立社会力量参与社会救助的机制和渠道。民政部在对该文件的解读中特别强调：“应特别注意动员社会力量参与，发挥社会力量在发现及时、方式灵活、多样化救助、个性化救助等方面的优势，形成社会救助与慈善事业的有效衔接。充分发挥社会工作服务机构和社会工作者、社区工作人员的作用，有针对性地开展专业化、人性化救助服务。”也就是说，政府鼓励慈善组织参与重特大疾病医疗救助、急难救助等原来由政府全面负责的公共事务，鼓励慈善组织发挥自身优势，政府将提供优惠、购买服务，建立慈善组织与政府部门之间的信息共享机制等衔接机制。

现代社会组织管理制度

改革正拉开序幕

近年来，社会管理创新成为备受关注的议题，被列入党和国家的重要议事日程。在三中全会报告中，更是首次使用了“社会治理”的概念。从“社会管理”到“社会治理”，一字之差展示了改革理念的升华，也对现代慈善组织提出了新的要求。

一是提出形成现代社会管理体制的宏观目标。十八大报告中提到，要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。这一目标的提出与政府职能转变相呼应，在这种情况下社会组织要增强自身能力，以便有效承接政府转移出来的职能；探索社会体制建设的需要，以便形成“经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设”五位一体战略新格局；形成社会力量参与公共事务的良好氛围和顺畅通道。

二是提出社会组织管理制度改革的具体要求。三中全会提出要激发社会组织活力。根据相关文件，慈善组织将在社会组织管理制度改革上实现以下目标：一是公益慈善类将得到重点培育、优先发展，这首先体现在可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意方面上，将直接催生更多的慈善组织。二是对于慈善组织的管理，政府将建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。三是对于慈善组织在社会公共服务方面的作用，将得到更多的政府购买服务，在医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务领域争取到更大的空间。四是在慈善组织内部，基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。随着社会组织管理制度改革的推进，慈善组织注册难、监管难、生存难、发展难等诸多问题将逐步得到一定程度的解决。

互联网技术给慈善事业

带来全方位改变

2015年3月5日十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划，引起广泛关注。在经济转型的大背景下，利用互联网平台和通讯技术，将传统行业与互联网技术融合在一起进行创新和发展，将是一个必然趋势。这种趋势在慈善领域已崭露头角。

一是互联网为慈善组织筹款和传播等提供广阔平台。当前我国较为活跃的慈善网络平台有阿里巴巴平台、腾讯网络捐款平台、新浪微公益、支付宝E公益平台等。在这些平台上，有资质的慈善组织可以开展项目或活动介绍、公开募捐、信息公开等工作，从而达到宣传和众筹的多重效果。据《2014年度中国慈善捐助报告》数据，2014年新浪微公益、腾讯公益、支付宝E公益三大在线捐赠平台和淘宝公益网店共募集善款4.28亿元，相比2013年增长42.6%，呈现大幅度增长的趋势。网络的汇聚力量，让以往重视企业和慈善家大额捐款的慈善组织开始意识到面向公众传播和筹款的重要性，也让以往那些在大额捐款面前缺乏竞争力的小型慈善组织有了新的发展机遇。此外，对于慈善组织而言，因互联网技术而诞生的微博、微信等新媒体犹如一把双刃剑，一方面可以成为其有力的传播工具，另一方面也可能成为酝酿舆论危机的重要场所。

二是对慈善组织提出更高的要求。使用好第三方网络平台，是互联网迅速发展形势下慈善组织的必然选择，但同时也对慈善组织的创新能力、整体管理协调水平、项目设计、项目执行、信息公开和媒体关系等工作提出了更高的要求。如果用以众筹的慈善项目缺乏创新、不能切合实际，就难以获得公众支持；如果慈善组织准备不足、出现管理漏洞，效果会适得其反，甚至会引发公众的信任危机。这就在很大程度上倒逼慈善组织打破传统思维模式，进行自我革新，不断提高自身的创新能力和管理水平。

综上所述，近年来我国慈善事业发展环境变化较为显著，党和政府的支持和规范力度加大，慈善事业的作用和重点得到进一步明确，慈善事业与社会救助等制度的衔接机制正逐步建立，慈善组织现代管理体制改革已拉开序幕，互联网技术迅猛发展而带来全方位冲击。在这样一个关键的转型时期，慈善组织应认清发展形势，顺应改革潮流，特别是在把握好与政府、捐赠方、合作伙伴等其它相关主体的关系以及慈善业务发展模式方面做出努力。