政策实践与资本重置：贵州易地扶贫搬迁的经验表达

叶 青 苏 海



政策实践与资本重置：贵州易地扶贫搬迁的经验表达

叶 青 苏 海

“易地扶贫搬迁”是实现精准扶贫精准脱贫的有效方式之一。贵州易地扶贫搬迁的经验表明，构建多元互动的整合型政策实践网络，创新移民安置方式与调整移民生计方式，可以改变贫困群体原有的经济、社会与文化资本，使其在新的生存空间中实现重新聚合。但是，如何进一步提高政策设计的瞄准性，增强扶贫主体的互动合作，加强资源对接效率与移民的社会融入感，提升贫困群体的内生动力，依然是易地扶贫搬迁面临的主要问题。

易地扶贫搬迁； 政策； 资本

“易地扶贫搬迁”这一概念属于中国的本土词汇，在国外一般被称作“生态移民”，其本质是对贫困群体生存环境、生存成本与生存方式关系的系统性考量，是针对“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口进行系统与整体搬迁的一种扶贫方式。它既不同于因自然灾害或者国家重点工程建设而产生的移民，也不同于因市场力量驱动而产生的移民，而是在推进精准扶贫，推进新型城镇化建设与全面建设小康社会的宏观背景之下，兼具减贫发展、生态保护与社会和谐多重目标的制度性扶贫方式。

一、“易地扶贫搬迁”的理论溯源

从功能理论的角度来看，易地扶贫搬迁在整个精准扶贫体系中发挥着重要功能。它在理念上注重内源发展与外援推动的有机结合，在方法上强调构建贫困群体精准识别、精准帮扶和精准管理的体系，是一套包括理论、战略、政策、机制和行为的系统。目前，易地扶贫的理论解释，主要是依托减贫研究的相关理论，侧重分析易地扶贫搬迁的原因、过程、机制与贫困群体搬迁之后的社会融入、社会适应问题。

具体而言，主要包含以下方面：(1)从易地扶贫搬迁的原因角度，具有代表性的理论主要是生态贫困理论、区位理论与“推—拉”理论。三者都认为生态环境的脆弱是引起贫困的主要诱因，恶劣的自然条件减弱了贫困群体在原有生存环境中脱贫的可能性[1]。贫困群体原有的生存区位无法获取更多的产业发展优势，而需要迁移到基础设施完善，市场发育良好，利于发展工业与服务业的城镇地区，走城镇化的发展道路。易地扶贫搬迁的驱动力就在于原居住地与迁入地之间在基础设施条件，教育、就业、医疗机会之间的推拉作用[2]，实施移民搬迁，塑造新的生存空间，是实现贫困群体减贫与发展的有效手段。

(2)从易地扶贫搬迁过程和机制的角度，具有代表性的理论观点主要有现代化理论、系统理论、可持续发展理论、结构功能主义与内源式发展等理论。这些理论从整体观与系统观的角度，认为易地扶贫搬迁既是包含理论、政策、机制和行动的有机行动系统，也是包含项目设计、项目动员、搬迁安置、经济恢复和监测评估的行动过程。探讨易地扶贫搬迁这一社会现象，需要把它放到国家整体的减贫发展战略中考虑，要从管理、合作、激励、监管等各种机制入手，改变贫困群体的生存空间、生产生活方式和发展观念。在扶贫搬迁的每个时间节点与行动过程之中，都应该强调贫困群体的主体参与，并促成政府、市场与社会多元主体的共谋协作，实现整个贫困治理结构的良性运转。

(3)从移民群体的社会适应和社会融合的角度，具有代表性的理论主要是社会排斥论、社会冲突论、社会互动论等。这些理论力图阐释每个贫困个体是如何从原有的生活场域中走出来，适应新的生产生活模式与文化传承方式，又是如何在传统和现代之间谋求平衡的。学者们从阿玛蒂亚·森的社会排斥概念出发，认为“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入的低下”[3]，资源与利益的分配贯穿于整个移民搬迁的始终，为了有效避免各种行动主体之间的利益冲突，摆脱各种社会排斥现象的发生，就必须改变贫困群体的生存环境，并在新的生存环境中赋予贫困群体应有的权利，增强其经济发展能力和社会适应能力，实现内源式发展。

二、“政策—资本”分析框架

上述理论观点提供了多元分析视角，但对扶贫政策与贫困群体生计资本的关注度不够，缺少一种政策敏感性。事实上，“易地扶贫搬迁”本质上就是一项国家的社会政策实践，是典型的政府计划干预过程，易地移民的安置规划与安置模式都折射出了政府的发展思路，凸显了政府的主观意志。政策实践是“利用思维工作、介入和价值澄清，发展、通过、执行和评估政策”[4]，是包含了价值观、目标、执行与评估的行动过程，任何一项社会实践都不应该脱离对政策视角的关注。同时，从资本视角来看，拥有优质高效的生计资本是贫困群体降低生计脆弱性、增强风险抵御能力的基础，是实现贫困群体可持续发展的关键要素[5]。在可持续生计发展框架中，每个贫困个体只有获取了足够的自然资本、金融资本、物质资本、人力资本和社会资本等生计资本，才能获得充足的生存发展空间。在一个行政主导性的扶贫体系中，生计资本的存量与政策实践有着直接的关联，只有开放优质的扶贫政策组合，才能使贫困群体获得最大的资本收益。

我国传统易地扶贫搬迁的政策实践，多属于自上而下的动员型治理，政策逻辑较为简单，对贫困群体的利益，生态环境和民族文化的多样性与复杂性关注度不够，政策的规划性与移民自发的适应性行动相抵触，贫困群体的参与度不高，降低了移民政策的减贫效果[6]。后来的移民搬迁开始关注贫困群体的能动性，强调基层民众自下而上的主动参与，试图改变政策实践针对性不强的弱点，提高政策实践效率。但这种政策实践依然受到传统行政思维和实践场域复杂环境的影响，也存在目标瞄准偏离和资源浪费的现象[7]。事实上，易地扶贫搬迁是一种复杂的社会建构问题，是内嵌于一定的政治、经济、文化与社会的结构性制度框架[8]，面对贫困的多维性与各种移民搬迁理论的局限性，只有设置科学开放的易地扶贫搬迁政策，整合各种扶贫资本，构建多元行动主体共同参与的政策实践网络，从促进扶贫主体的多元合作，设计需求导向的扶贫政策，推动政策执行中的资源整合，才能提高贫困群体对政府的信任程度与项目参与程度，贫困群体的获得感和幸福感才会提升。

三、“易地扶贫搬迁”的政策实践

在易地扶贫搬迁的政策实践之中，制度衔接的缺失与行政联合的缺场会使贫困治理陷入碎片化的困境，背离精准帮扶与精准管理的目标要求[9]。传统“自上而下的动员式”政策实践与“自下而上的参与式”政策实践在一定程度上存在主体单一，权责不明与资源分散的问题，政策实践的效率不高。所以，构建不同行动主体多元互动的政策实践网络，将政策设计环境、政策执行主体、政策实施过程以及政策后期评估等有机整合起来，构建成员间的协商、交流、妥协和互相学习机制，转换成员的价值和行为[10]，促进不同类型政策的有效衔接、不同行政部门的密切配合，创新扶贫搬迁方式才是实现精准扶贫目标的关键。多元互动的整合型政策实践，是包含行动环境、主体、过程和方式有机统一体，贵州省从1986年开始，就在一些贫困问题突出、生存环境恶劣的地区，开展了易地扶贫搬迁的探索与实践，逐步搭建起了多元互动的整合型政策实践网络，改善了贫困群体的生存空间，取得了较好的社会与生态效益。

(一)“易地扶贫搬迁”的政策实践环境

全面建成小康社会与精准扶贫的战略目标提出以来，贵州省的易地扶贫搬迁工作既面临着宽广的发展机遇和发展空间，也面临着内在的发展矛盾和问题。一方面，国家宏观的政策支持和资金投入，贵州省自身经济的发展，社会力量的帮扶，成为贵州开展易地扶贫搬迁工作的外在保障。2015年6月，习近平总书记在贵州调研期间专门组织召开的集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会上，指出要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，其中就明确提出要通过“易地扶贫搬迁”解决一批贫困群体的生计问题。2015年12月，发展改革委、扶贫办、财政部、国土资源部、人民银行等部门联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，提出用5年时间对“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，力争在“十三五”期间完成1 000万人口搬迁任务，帮助他们与全国人民同步进入全面小康社会。这都成为贵州省系统开展易地扶贫搬迁工作的外部政策环境。

另一方面，贵州省的扶贫开发任务是全国最重的省份，其贫困面积最广、贫困程度最深。按照年人均纯收入2 300元的标准，2011年贵州省仍有1 149万贫困人口，农村贫困人口数量居全国第一。其中，85%以上的贫困人口集中在滇桂黔石漠化区、乌蒙山区、武陵山区等连片特困地区[11]，呈现“大分散、小集中”的点、片共存分布特点，还有众多贫困人口居住在“一方水土养不活一方人”的石山区、深山区、边远山区和高寒山区，迫切需要实施易地移民搬迁。同时，在贵州省50个国家扶贫开发工作重点县中，有36个分布在少数民族县，39个分布在石漠化地区。农村贫困人口向脆弱生态区和民族区域的集中，既需要充足的物质资本和人力资本的支持，也需要协调好扶贫开发与生态环境保护和少数民族区域发展的关系，这也给贵州省的易地扶贫搬迁工作提出了挑战。

(二)“易地扶贫搬迁”的政策实践主体

贵州省易地扶贫搬迁遵循了“政府、市场和社会”协同合作的大扶贫理念，在纵向的各级政府层面，主要按照“省负总责、市州统筹、县为主”的工作体制，省里负责宏观政策的出台与指导，市(州)人民政府负责统筹，县人民政府是工程实施主体。各地建立了易地扶贫搬迁工作领导小组、易地扶贫搬迁实施工程建设指挥部等领导和协调机构，负责易地扶贫搬迁工程的统筹协调和具体指挥。在横向的同级别政府部门层面，涉及的水库和生态移民、发展和改革、教育、公安、民政、财政、人力资源、国土、住建、交通、水利、卫生、电力等政府部门按照“各负其责、统筹管理”的原则，落实与易地扶贫搬迁工程实施的相关工作，实现了部门合作与资源整合，确保了贵州易地扶贫搬迁工程的顺利实施。

除了政府这一政策实践的核心力量之外，贵州省还重视移民搬迁中市场力量和社会力量的帮扶。贵州建立了“扶贫开发投资有限责任公司”投资融资平台，扩大易地扶贫搬迁资源动员规模，吸引更多的市场力量参与到住房安置、产业园区建设之中，为易地扶贫搬迁提供资金支持和就业支持。比如，贵州印江县采取的“政府+企业+银行+贫困农户”模式，政府主导搬迁，房地产开发企业按照要求建设安置房，按照预定协议将相匹配面积的商铺抵押给移民搬迁投资平台，投资平台根据预订协议预付部分建设资金给房开企业，以现有或即将建成的县城商品房存量，集中安置易地扶贫搬迁对象，实现精准扶贫、精准脱贫目的。同时，贵州也重视发挥慈善会等社会组织的功能，吸引社会组织参与到易地扶贫搬迁民众的产业技术培训、教育培训和社会关系调适之中，提升搬迁民众的内生发展动力。

(三)“易地扶贫搬迁”的政策实践方式

一是在国家宏观政策的指导下，因地制宜地设置了符合贵州发展特色的政策法规。新阶段，贵州省的易地扶贫搬迁工作主要以《贵州省2016年易地扶贫搬迁工程实施方案的通知》为基础，辅之以《贵州省扶贫生态移民工程规划(2012—2020年)》《贵州省易地扶贫搬迁领导小组工作规则》《贵州省生态扶贫移民就业工作实施方案》等文件，科学编制规划，统筹考虑政策的整合叠加效应，将住房政策、土地政策、就业政策、产业政策、户籍政策以，以及医疗、教育等社会保障政策协调运作，统筹管理，提高了移迁民众的整体素质和自我发展能力。

二是创新了资金筹集管理方式，新时期贵州的易地扶贫搬迁通过增加中央预算内的投资规模、调整地方政府债务结构、加大专项建设基金支持力度、引导农户自筹资金以及由有关金融机构发放长期低息贷款等多渠道进行资金筹集。同时，各地市结合实际，采取政府购买市场服务的形式，确定市场化运作的省级投融资主体作为承贷主体，承接相关项目资本金和贴息贷款，扩充了资金筹集来源。

三是在政策设计和执行过程之中，以贫困群体的实际需求为根本，注重贫困群体积极主动参与到扶贫开发的全过程。贵州省区分了不同贫困地区的实际发展情况，以搬迁对象需求为导向，坚持以就业和搬迁对象增收为核心形成了多样化的安置方式，将贫困自然村寨的整体搬迁、特殊区域人群的整体搬迁与分散安置贫困人口的稳步搬迁有机结合起来，系统评估安置点的承载能力，注重解决就业、就学、就医等贫困群体格外关注的问题。在搬迁过程中，以自愿为原则，注重分析不同扶贫搬迁对象家庭结构和经济能力的差异，重视民众话语权的表达，扩大贫困人口搬迁的选择权益，并通过技术培训与产业发展等方式，提升贫困群体的内生动力。

四是将移民搬迁与精准扶贫有机结合起来，精准确定扶贫搬迁对象，优先考虑生产生活条件特别恶劣，无法通过就地扶贫解决温饱地方的特困农户，对搬迁对象实施差异化补助，促进建档立卡贫困户搬迁；精准选择安置方式，按照有利于城镇化、有利于移民生存发展的原则，以县城、集镇、旅游服务区、中心村、产业园区为主，促进贫困群体的就业和增收；精准推进移民就业保障，基于移民劳动力数据分析和市场需求，开展精准的订单式、针对性培训，促进移民劳务输出和就地就近就业相结合。总之，贵州省的易地扶贫搬迁工作注重搬迁对象的精准性，扶持方式的精准性以及后续保障的精准性，一定程度上解决了多维贫困问题，促进了移民收入的增长，提升了贫困群体的自我发展能力，促进了迁出地的生态保护和生态修复，也加快了贵州城镇化的发展步伐。

四、“易地扶贫搬迁”的资本重置

从资本的视角来看，贫困群体原有的生存与发展环境呈现出资本的稀缺匮乏性和不可塑造性的双重特点。稀缺匮乏性是指贫困群体原居住地的生产效率低下，稀缺的物质资本无法实现减贫发展的需要。不可塑造性是指原有稀缺的资本很难通过外力助推，获得更多的收益，只能通过一种场域转化和资本重新配置的方式，改善贫困群体的生活。贵州省在易地扶贫搬迁过程之中，注重创新移民的安置方式，重新配置贫困群体的各种生计资本，均衡公共服务供给，避免扶贫对象重新陷入贫困的陷阱。

(一)以“非农安置”为主，创新资本获取方式

从政策实践来看，移民的生计方式往往内嵌于搬迁安置模式之中，移民对安置方式的选择一定程度上也是对今后生计发展方式的选择。优越的安置地环境，能使贫困群体获得和使用更多的外部资源，快速积累生计资本，增强家庭生计的适应性，实现收入来源的多样化[12]。贵州省按照有利于城镇化、有利于移民生存发展的原则，将县城、集镇、旅游服务区、中心村、有就业岗位的产业园区作为扶贫安置的主要区域，大力发展迁入地的现代农业、工业和服务业，逐步摆脱了传统仅靠农业生产积累生计资本的单一方式，注重将易地扶贫搬迁工程与推进工业化、城镇化相结合，与发展旅游等特色小城镇相结合，与农村危房改造相结合，与基础设施向下延伸相结合，充分利用移民在迁出区的土地承包权、林权等农业资产，探索拓宽了移民生计来源的资产收益。贫困群体的生计空间得以扩大，土地流转、外出务工、建立专业合作社、就地经营特色产业等新的资本获取方式，使稀缺的自然资源得到重新配置，公共服务的惠及面得以拓宽，实现了生态恢复和移民增收的双赢。

具体而言，贵州省易地扶贫搬迁的中心村安置，主要依托交通便利的农民新村，引导群众依托既有承包地从事生产经营，就近集中安置。把建设小康房与加强文化广场、活动中心、公共厕所、便民超市、农村淘宝店、电子金融网点等配套共服务设施建设有机结合起来，同时推进畜牧、蔬菜、茶叶等特色优势产业基地建设，发挥移民安置点的自然景观、民俗风情等资源禀赋，培育“一村一景”等旅游精品，帮助移民充分就业。易地扶贫搬迁的城镇安置，主要以交通发达、商贸活跃的县城为依托，建设或者采购适量的保障房与商品房，配套建设一个门面或摊位，通过发展服务业，引导移民尽快适应城镇化的生存方式。产业园区安置则依托工业园区、农业园区，根据园区用工需求确定搬迁安置规模，推动园区的技术创新体系建设，推进产学研相结合，拓宽贫困群体的资本来源。

(二)重视贫困群体的全程参与，提升资本的自我生成能力

贫困的核心特点是缺乏性，表面上看，贫困群体缺乏的是物质资源、经济收入以及其他影响其生存和发展的直接手段。而从内源式发展角度来看，贫困群体实质上缺乏的是获得各种社会资源的能力，以及促进其可持续发展的物质和社会空间。易地扶贫搬迁政策实践，就是要在新的场域之中，对移民的生计资本进行重新配置，在配置过程中培育贫困群体的自我发展能力，拓宽他们的生存空间。

贵州省在易地扶贫搬迁中，尤其重视培育贫困群体的自我发展意识，赋予贫困群体自主选择和项目实践的权利，通过建立扶贫搬迁项目小组，召开协商沟通会议的方式，引导贫困群体自主参与到搬迁项目的设计、执行以及监督评估的全过程之中，引导贫困群体自主地利用和建设社区资源。在新的生存环境中，还不断加强贫困群体的教育培训和产业发展培训，提升贫困群体的现代化意识与市场操作意识，利用“互联网+产业发展”等新型商业模式，把外部先进的发展理念和贫困群体自身的本土智慧结合起来，再生产出贫困群体及迁入社区所需要的核心发展价值观，实现现代发展方式与传统发展经验的有机结合。

(三)搭建移民的社会融入网络，重新配置移民的社会资本

林南从社会结构与社会行动整合的视角出发，在坚持社会资本有利于社会行动这一基本特征的基础上，把社会资本定义为行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网络中的资源[13]。这个定义揭示了社会资本的特征，首先，它代表的是个人在社会关系中现实或潜在的资源，是一种嵌入在社会结构中的资源；其次，这些资源的获取和使用取决于行动者的主观能动性，只有当个体意识到资源的存在，并意识到他们拥有或能够获取资源时，他们才能将资源资本化[14]。易地扶贫搬迁效能的提升，需要行政力量的强力推动，更需要依靠社会资本的力量，需要各行动主体之间的网络式互动、规范的管理制度及沟通信任平台的搭建。

移民从生存条件恶劣地区搬迁到生存发展条件较好的安置地后，在生产生活中需要经历一个社会适应与社会融入的过程。贵州易地扶贫搬迁移民以向城镇和园区集中的非农安置为主，不同村落的移民群众集中安置于城镇周边地区，移民之间、移民与当地人之间存在着相互适应和社会融合的问题。贵州省在易地扶贫搬迁过程之中，既注重建立健全生态移民的补偿机制与产业发展机制，调解移民的心理情绪，也注重培育迁入地社区内部的社区自治组织，通过搭建自组织网络的方式，从社会参与、社会信任和社会交往三个维度，设计利益协调机制，建构贫困群体本地化的社会资本，引导贫困村民自我管理本社区的公共事务。本地化社会资本的建立，增强了贫困村民的自主组织和自我发展能力，整合了迁入地社区的内部治理资源和外部输入资源，不同主体在沟通协作之中以集体性智慧应对自然、市场与社会风险，进而提高扶贫效率。

五、结论与反思

本文在梳理相关扶贫搬迁理论的基础之上，以贵州省的易地扶贫搬迁为例，搭建了“政策—资本”的分析框架，分析了在一个行政力量为主导的扶贫体系中，贫困群体生计资本的存量与政策设计、政策执行和政策评估之间的关系。同时，以现实案例为基础，总结了易地扶贫搬迁政策作为一种符号资本，是如何改变贫困群体原有的经济、社会与文化资本的，贫困群体不同的生计资本又是如何通过具体的安置方式实现重新聚合与理念创新的。事实上，“易地扶贫搬迁”不仅仅是简单的经济问题，还是一个政治和社会问题，涉及移民的社会适应、社会影响和政策调整等各个方面[15]。贵州通过对实施差异化的补助和扶持，采取多元的安置方式，助力有搬迁意愿的建档立卡贫困农户能够“搬得出、稳得住、能致富”。从目前的实施效果来看，这一政策实践调动和配置了移民群体的各种生计资本，取得了良好的扶贫效果。

从长远来看，贵州省的易地扶贫搬迁实践依然面临几个突出的问题需要解决。一是如何保证搬迁对象的精准性，进一步提高政策设计的瞄准性问题。尽管贵州在易地扶贫搬迁中实施了搬迁对象差异化补助标准和针对无生活来源、无劳动能力和无法定抚养义务人的“三无人员”的特殊优惠政策，但对那些处于绝对贫困状态、储蓄和社会支持网络不足的贫困农户而言，依然很难承担易地搬迁的机会成本。所以，未来要采取更加科学规范的搬迁方式，扶贫对象搬迁补助标准的测算既要考虑建房成本，也需要更多地从贫困农户角度出发测算出推动贫困人口愿意搬、能够搬的补助标准，避免“搬富不搬穷”等政策排斥现象的发生，满足不同类型搬迁对象的生计发展需求，促进扶贫搬迁对象的精准安置。

二是如何增强扶贫主体的互动合作，加强易地扶贫资源的对接效率问题。贵州的易地扶贫搬迁实践虽重视搭建不同政府部门之间的合作网络，力求促进不同部门扶贫资源的整合利用。但在政策实践过程之中，各种资源的统筹调配依然存在“碎片化”现象，无法为贫困群体提供充足的扶贫搬迁资金与高质量的公共服务。政府与市场力量、社会力量的合作也仅停留在初始阶段，缺少纵向的深度合作，无法撬动更多的扶贫资源，降低了扶贫资源的传递与对接效率。未来，需要在易地扶贫搬迁的政策设计与执行之中，明晰不同主体的责任义务，积极构建资源整合平台，将政府的政策支持、资金投入，市场的资源配置、产业支持以及社会的理念倡导和资源链接功能有效结合起来，提升资源的传递与对接效率。

三是如何促进移民的社会融入感，提升贫困群体的内生动力问题。贫困群体在搬迁之后，因原有生计资本“遭到”破坏而新的生计方式未建立，其贫困脆弱性比较高，社会融入感不强，面临着多种生计风险。所以，在未来的易地扶贫搬迁的政策实践中，应该注重增强搬迁民众的主动参与意识，继续维系多元的生计资本配置策略，动员社会力量参与到搬迁民众的社会情感调适之中，建立搬迁民众社会融入长效机制，丰富生计资本存量，才能降低贫困群体的脆弱性，提高易地扶贫搬迁的整体效能。

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Policy Practice and Recapitalization: Experience Expression of Anti-poverty by Relocation of Guizhou Province

Ye Qing Su Hai

“Anti-poverty by relocation” is one of the effective modes of targeted approach to alleviating poverty. The relative experience of Guizhou Province shows building multiple interactive integrated policy practice network, innovating the resettlement mode and adjusting the livelihood of the resettled people can change the original economic, social and cultural capital of the poor group, and achieve rejoin of them in the new living space at the same time. However, this poverty alleviation mode is still being challenged by range of issues involving how to further improve the targeting of the policy design, enhance interactive cooperation among the subjects of poverty reduction, strengthen the resources docking efficiency and sense of social inclusion of the resettled people, and advocate the endogenous dynamics of the poor.

Anti-poverty by relocation； Policy； Capital

2016-04-08

本文是中国国际扶贫中心、贵州省扶贫办《脱贫攻坚省级样板研究》项目成果。

叶 青，贵州财经大学贵州省经济系统仿真重点实验室讲师，邮编：550025； 苏 海，山东女子学院社会与法学院讲师。