我国货币政策的人大问责：基本路径与规则设计

2016-01-23闫海

人大研究 2016年1期

闫海

民主国家不存在任何不受约束的权力，独立性与问责制是同一授权过程中的两个方面，所获得的授权越多，问责须更完善，货币政策问责亦是中央银行法治建设的重点。

货币政策独立性已蔚为世界各国中央银行法制发展的潮流之一。但是，正如弗里德曼的批评，“在一个民主国家中，人们真的可以容忍一个不受任何一种直接的、有效的政治控制的机构集中拥有如此巨大的权力吗？”[1]“他们就可以共同行使权力，足以控制西方世界的基本经济命运，从而实现合理的结果和目标，而不是出现议会民主国家或自由放任的资本主义的不合理的过程……但是，其中隐含的基本原则却显然是彻底的独裁主义与极权主义。”[2]民主国家不存在任何不受约束的权力，独立性与问责制是同一授权过程中的两个方面，所获得的授权越多，问责须更完善，货币政策问责亦是中央银行法治建设的重点。全国人大及常委会是我国的代议机关，因此人大问责是解决货币政策独立性引发“民主赤字”（Democratic Deficit）的重要路径，主要包括人大选罢、人民银行主动报告和人大听证、质询制度。

一、人大对货币政策委员会委员的选罢机制

传统理论认为，选举问责（Electoral Accountability）是政治问责的最重要的甚至是唯一的实现机制。选举第一功能是“权力交接”；第二功能是“利益代表”；第三功能才是“建立一个对人民的基本诉求有回应的政府”“对人民负责”。第三项问责功能从属于权力移转和利益代表两个基本功能[3]。选举问责基于选举人和被选举人之间的权力委托关系，选举人在下次选举时以投票表决为问责手段，激励当选者积极履行委托事务，当其消极行使权力或滥用权力时予以制裁。选举问责须以被选举人法定职责明确为前提。但是，我国货币政策决策体制较为混乱。一方面，依据2003年修正《中国人民银行法》第五条[4]，区分货币政策的重要事项和其他事项，前者为“中国人民银行决定方案——国务院批准——中国人民银行执行”的流程，即中国人民银行决定是决策的起点，国务院享有最终决策权；后者为“中国人民银行决定——中国人民银行执行——国务院备案”的流程，此流程中的“备案”是内部行政备案[5]，此处“备案”基于第二条第二款所确立的国务院对中国人民银行的领导而形成的特别权力关系，是一种事后的层级监督[6]，所以中国人民银行对货币政策的其他事项享有决策权。另一方面，《中国人民银行法》在1995年制定、2003年修正中逡巡于货币政策决策的首长制和集体制，以致第十一条确立中国人民银行实行行长负责制，而第十二条又设立货币政策委员会且2003年修法特别强调“货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用”。笔者认为，应当修改《中国人民银行法》明确货币政策委员会在我国货币政策决策体制中的核心地位，以明确委员承受人大选举问责的约束。但是，选举问责仅是人大问责的选项之一，置之货币政策语境内，鉴于法律上对被选举人资格予以严格限定，以及选举周期的影响，问责效果并不明显。

基于责任（Responsibility）乃是否定性后果承担，可以分为政治责任和法律责任两个方面。萨孟武指出，权力所负的责任可分为：（1）对违反公意的行为负责，此即政治责任；（2）对抵触法律的行为负责，此即法律责任。就政治责任而言，法律上没有任何判断标准，在民主制度下以公意为衡量，公意认为“是”者就是“是”，公意认为“非”者就是“非”，而公意的表示，直接的是公众，间接的是代议机关，所以政治责任是由公众、代议机关判断[7]。笔者认为，责任承担与权力授予是民主机制的一体两面，政治责任在本质上乃是被授予权力的公信力减损而产生的政治压力。申言之，政治责任后果表现为周期性民主选举的投票结果，以及权力行使者在政治压力下的公开道歉乃至引咎辞职[8]等。与政治责任不同，法律责任须法律明文予以规定，而且存在专门的评价机关[9]。“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任（Individual Responsibility）。在一自由的社会中，不存在任何由一群体的成员共同承担的集体责任（Collective Responsibility），除非他们通过商议而决定各自或分别承担责任。”[10]追究货币政策委员会委员的法律责任须启动人大的罢免机制。

人大罢免追究的是法律责任而不是政治责任，按追责依据，可以分为客观归责和主观归责。货币政策的客观归责是依据货币政策行使效果判定委员的法律责任。基于委托代理理论，瓦什主张对货币政策行使设定最优合约以形成激励和约束机制。政府为委托人，中央银行家为代理人，双方就通胀目标、路径签订合约，合约载明双方根据历史经验、现实情况和未来预期而确定的通货膨胀率，同时货币调控决策权被赋予中央银行家，由其代理履行。若是实际通货膨胀率低于合约设定的目标通货膨胀率，中央银行家将获得奖励；反之，中央银行家需要承担扣减薪水或解除职务等合约责任[11]。“尽管这种奖罚方式从某种意义上讲都是最好的，但实际应用仍然甚少。”[12]实践中，只有新西兰规定类似机制，依据《新西兰储备银行法》第九条，新西兰储备银行行长和财政大臣协商制定政策目标协议，协议设定具体的通货膨胀率目标区，财政大臣依据协议，对新西兰储备银行行长任期内货币政策的效果予以评估。若是严重地偏离通货膨胀率目标，依据《新西兰储备银行法》第四十九条，财政大臣可以建议总督罢免新西兰储备银行行长。但是，此种问责从未发生过，并非新西兰储备银行行长总能履行协定，而是协议中大量例外条款被适用而免责。换言之，货币政策决策较为复杂，“人们只能判断在某个时期内哪个政策更有用一些，哪个政策在哪方面更好一些，甚至不能断定那些正在盛行的政策其效应在下一次使用的时候到底能持续多久。因此，多数政府不得不用‘试错法’来补充理论上的严重不足”[13]，加之货币政策行使的事实效果具有时滞性，绩效难以评价判断[14]。质言之，对货币政策的客观归责无异于将之“推到了先知先觉、无所不能的高度，并假定其具有充分理性和完全的认知及行为能力”[15]。此外，各国中央银行立法为确保货币政策的独立性一般规定权力行使者的任职保障规范，例如《欧洲中央银行体系和欧洲中央银行规约》（Statute of the European System of Central Banks and of the European Central Bank）第十四条第二款规定，“成员国中央银行行长只有出现不称职或严重失职时才能被免职”，又如《俄罗斯联邦中央银行法》第十四条第七款规定，“俄罗斯银行行长只有在下列情况下才能被解除职务：任期届满、被国家医疗委员会确认其不能履行职责、个人提出辞职申请、发生了法庭判决应受刑事处罚的行为、违背了与调节俄罗斯银行活动有关的联邦法律。”

鉴于此，笔者建议，可以将货币政策委员会委员罢免权主体授予人大常委会，并且限定须符合依据主观归责设计的法定罢免理由。货币政策委员会委员产生的委托代理问题（Principal-agent Problem）与公司法上董事颇为相似，“责任问题其实质与雇佣专家从事营利性工作遭遇的问题并无差别。考虑到这些专家掌握了大量的知识和技能，因此委托人不得不授予他们广泛的裁量权，除非存在限制，否则这些专家会利用裁量权来谋取他们自己的而非那些委托人的私人利益”[16]。货币政策委员会委员的法律义务、责任的设计可以参考关于董事义务、责任的公司法规范。一般而言，董事应当承担信义义务（Fiduciary Duty），信义义务包括忠实义务（Duty of Loyalty）和注意义务（Duty of Care）两个方面：（1）忠实义务是对义务人品德的要求，要求不得利用自己职业、角色谋取个人私利[17]，利益冲突（Conflicts of Interest）禁限构成忠实义务的核心。（2）注意义务是对义务人能力的要求，要求义务人须保持善意为公司谋取最大利益，采取合理谨慎的注意水平，勤勉尽职完成工作。美国以业务判断规则（Business Judgment Rule）[18]作为义务人是否满足注意义务的衡量标准。美国法律研究院的《公司治理原则》指出，“高级主管或董事在作出一项商业判断时符合下述条件的，即履行了本节中规定的诚信义务：（1）与该商业判断的有关事项没有利益关系；（2）所知悉的有关商业判断的事项的范围是高级主管或董事在当时情况下合理相信是恰当的；（3）理性地相信该商业判断是为公司最佳利益作出的。”[19]《货币政策委员会条例》第十七条规定，“货币政策委员会委员应当恪尽职守，不得滥用职权、徇私舞弊”，已体现对货币政策委员信义义务的要求。笔者建议，法律应当根据忠实义务、注意义务的要求设定更为具体规则，例如《货币政策委员会条例》第十八条第二款，“货币政策委员会委员违反规定泄露国家秘密、商业秘密的，撤销货币政策委员会委员的职务，并依法追究法律责任”，只有货币政策委员会委员违反具体明确的法定义务，始当由全国人大常委会依据法定程序予以罢免。

二、人大对中国人民银行的听证和质询

代议机构听证具有以下功能：（1）不同的利益集团或潜在利益团体与代议机关之间进行信息交流，是代议机关听取各方意见、获取事实和真相的渠道 [20]；（2）对公民教育、宣传和说服的方法；（3）具有半仪式化的象征意义，是不同利益冲突的调解并消除隐患的安全阀门[21]。美国国会最先建立和实施听证制度，听证制度亦最为完备 [22]。美国国会听证包括：（1）咨询类听证，又包括立法类听证和监督类听证，前者是法案成为法律的重要环节和策略[23]，后者则是为检查政府工作情况而设立的；（2）调查类听证，是由特别调查委员会组织的听证；（3）审查类听证，例如预算审查听证、人事审查听证等。美国国会可以传唤政府官员、社会人士出席听证，1987年美国立法规定，被传唤证人故意不到听证会或拒绝回答问题，即犯轻罪，可判处最高1000美元罚款，或者100美元罚款并处1～12个月监禁[24]。证人往往被要求宣誓保证作证属实，代表可以在听证会上对证人提出质询，亦可以在听证会以外对行政官员提出书面或口头质询。被质询方以如实回答问题为原则，以不予答复为例外，此种例外包括因保密而不予答复、因国家政策而不予答复、因答复成本过高而不予答复[25]。质询被威廉姆斯勋爵认为，“也许是我国民主的最有威力的工具”[26]。我国宪法第六十二条第二项、第六十七条第六项分别规定全国人大及其常委会有权监督宪法实施；第三条第三款、第六十七条第六项分别规定全国人大及其常委会有权监督国务院工作；第七十一条规定全国人大及其常委会的特定问题调查制度[27]。依据宪法相关规定，2006年监督法专章规定“询问和质询”“特定问题调查”，建立了我国人大的听证和质询制度。

各国普遍规定中央银行应当参加代议机关组织听证、接受质询，例如美联储理事会主席不仅需要每半年向国会提交货币政策报告，《美国联邦储备法》还要求其参加众议院银行和金融服务委员会、参议院银行、住房和城市事务委员会会议进行的听证会；《韩国银行法》规定，国会或国会委员会都可以要求韩国银行行长出席与呈交的报告有关会议并回答问题；《日本银行法》第五十四条第三款规定，日本银行总裁或政策委员会主席或他们指定代理人，必须出席国会或国会委员会进行的会议，说明日本银行业务及财产状况。又如，英格兰银行货币政策委员会成员，定期接受议会财政特别委员会的公开质询，当实际通货膨胀偏离目标超过l% 以上时，英格兰银行行长代表货币政策委员会提交公函解释原因，以及阐明正在采取的货币调控工具及其实现通货膨胀目标的时间；假若3个月后通货膨胀仍偏离目标，英格兰银行行长须再次提交公开报告[28]。《中国人民银行》缺乏相关规定，但是2001年《中国人民银行办公厅关于对全国人大财经委有关金融工作的建议的复函》（银办函〔2001〕128号）对全国人大财经委全体会议《会议纪要》（2001年第3、4、5期）提出的问题予以回复，相关问题涉及：（1）关于建议人民银行在每个季度给全国人大财经委的汇报材料中，应介绍国有商业银行等金融机构不良资产情况及解决办法的问题；（2）关于“银行大量外汇存款存在境外被国外银行使用，另一方面国家又用很高的代价去吸引外资”的问题；（3）关于“2000年我国实现贸易顺差241亿美元，银行结售汇顺差180亿美元，但外汇储备只增加109亿美元。有人估计，我国每年的资本外流达300亿美元”的问题；（4）关于“人民银行管理体制改革后，增加了层次、增加了成本、降低了效率，目前监管不到位与人民银行体制不顺有关”的问题；（5）关于“农村信用社收归央行管理的弊端很多，下一步怎么改要慎重，关键要解决50%以上的农村信用社资不抵债和金融风险”的问题。此即为我国一次不太规范的货币调控权代议问责实践。笔者建议，进一步健全相关规定，全国人大应当积极行使监督权，启动对政策的人大问责。

三、中国人民银行向人大常委会的主动报告

“作为对自身拥有的、几乎不受约束的授权的一种平衡机制，中央银行要对立法机构和民众翔实地解释目前在做什么以及为什么这样做。”[29]“如果说，在中央银行的悄然变革过程中，有类似巴士底狱革命事件的话，那么，有许多学者和一些中央银行家发起的对传统信念——中央银行应当是神秘和非透明的——攻击当之无愧。”[30]1999年《货币和金融政策透明度良好做法准则：原则宣言》包括八项准则，其中第四项准则为“中央银行的问责和诚信保证”，第4.1条明确要求，“中央银行官员应随时准备向指定的公共当局报告执行货币政策的情况，解释中央银行的政策目标，说明实现其政策目标的实绩，并就经济及金融体系现状交换看法”。2000年国际货币基金组织《货币与金融政策透明度良好做法准则辅助文件》[31]对此进一步解释，4.1中的“指定的公共当局”通常是指经过选民投票选举的议会或议会各委员会等国家机关。

行政机关主动向代议机关报告工作是不同政体国家普遍采用的问责方式，蒋劲松指出，“熔权制下英国的执政机关（首相和大臣）有义务经常地向议会报告工作。分权制下，美国的执政机关（严格意义上仅指总统，宽泛而言还包括副总统和部长）也都有义务经常性地向国会报告工作，但是总统和副总统一般不接受国会两院各委员会的听证会调查。监督-仲裁-保障制下，法国总统没有向议会报告工作的义务，但是总理和部长必须经常性地向议会报告自己的工作。”[32]质言之，向代议机关报告工作被认为是行政机关对代议机关应尽的一项基本义务，此即符合行政机关与公民及其代议机关的宪法关系，乃是责任政府运转所必须的。我国宪法规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”蔡定剑指出，“对它负责”至少包括以下几层意思：（1）行政机关每年定期向人民代表大会报告工作；（2）经常就某方面、某部门的工作向全国人大常委会汇报或向人民代表大会有关专门委员会汇报；（3）人民代表大会及其常委会对于不负责的国家机关组成人员可以罢免和撤职[33]。其中前两者属于我国的行政机关向代议机关报告制度。我国宪法规定国务院向全国人大报告工作的制度[34]，具体行政部门及中国人民银行等具有独立性行政机关向全国人大及常委会主动报告尚无宪法依据。

各国中央银行的主动报告制度因宪制安排和中央银行独立程度不同，形成不同的制度设计。依据1978年《充分就业与平衡增长法》规定，美联储理事会主席每年2月向国会提交美联储关于本财政年度货币政策报告，每年7月向国会提供当年的修正报告和下个财政年度的预测报告。2000年《联邦储备法》修改，要求美联储提交的货币政策报告应结合就业、失业、生产、投资、收入、劳动生产率、汇率、国际贸易与收支和价格等阐述货币政策操作、经济发展及未来前景。依据《韩国银行法》规定，韩国银行每年的3月和10月向国会报送《货币与信贷政策报告》。依据《日本银行法》第五十四条第一、二款规定，日本银行大约每6个月应向国会提交一次政策委员会的货币金融调控和业务状况报告，以及努力向国会解释此项报告。依据《新西兰储备银行法》第十五条规定，新西兰储备银行每6个月向财政部长提交货币政策声明（Monetary Policy Statement），货币政策声明由新西兰储备银行行长签署，载明为实现物价稳定目标需要采取的政策手段及其理由，未来5年新西兰储备银行拟制定、实施货币政策，以及对过去6个月货币政策实施情况的检讨与评价，货币政策声明须提交国会，接受议员的讨论与评价。除此之外，依据《欧洲共同体条约》第113.3条规定，欧洲中央银行官员须定期向欧洲议会报告工作。欧洲中央银行行长及执行理事会成员可以被邀请或主动请求到欧洲议会有关委员会报告。欧洲中央银行行长还必须向欧洲部长理事会和欧洲议会呈交欧洲中央银行活动的年度报告，后者根据此项报告进行讨论。成员国中央银行行长可能被要求向本国议会解释欧元体系所推行的货币政策。

1995年，全国人大审议《中国人民银行法》（草案），有些代表提出，“中国人民银行的工作很重要，应当向全国人大或者全国人大常委会报告工作，并接受其监督。”1995年《中国人民银行法》第六条规定，“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融监督管理情况的工作报告。”2003年《中国人民银行法》修改，金融监管职能剥离，第六条因此调整为，“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。”此项规定是我国代议机关与行政机关关系的例外设计，与之类似的只有以下四种。（1）2006年修正《审计法》第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，以及应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。（2）2007年《突发事件应对法》第十六条规定，县级以上人民政府在突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。（3）2008年《企业国有资产法》第六十三条规定，各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告。（4）2010年《社会保险法》第七十六条规定，各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告。其中，（2）（3）（4）都明确规定为不定期的专项工作报告，而且（1）为定期报告，这些均以“国务院”等各级人民政府的名义提交，质言之，《中国人民银行法》第六条凸显货币调控权的特别法律地位。但令人遗憾的是，《中国人民银行法》第六条始终停留于纸面，缺乏实践予以激活。实践中，中国人民银行每季度（往往是货币政策委员会例会的前后）向全国人大财经委汇报工作，以及中国人民银行行长周小川在2008年10月26日受国务院委托，在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上报告2007年12月中央经济工作会议以来加强金融宏观调控的有关情况[35]，这些做法都不完全符合《中国人民银行法》第六条的要求。笔者建议，修改《中国人民银行法》第六条，健全中国人民银行向全国人大常委会主动报告制度：（1）中国人民银行应当每6个月向全国人大常委会做货币政策情况和金融业运行情况的工作报告，报告内容应当反映过去6个月工作总结、未来6个月工作规划以及未来1～2年的工作预测。（2）中国人民银行就货币调控权行使的重大事项、突发事项向全国人大常委会做事后工作报告。（3）中国人民银行不仅需要提交书面报告，还应口头汇报，接受全国人大常委会审议。

参考文献：

[1][2]【美】米尔顿·弗里德曼：《弗里德曼文萃》，高榕、范恒山译，北京经济学院出版社1991年版，第517、559页。

[3]Rubin，Edward.The Myth of Non-Bureaucratic Accountabi

-lity and the Anti-Administrative Impulse.Michael W.Dowdle，ed.

Public Accountability， Designs， Dilemmas and Experiences. Camb

-ridge， UK： Cambridge University Press.2006：52～82.

[4]1995年《中国人民银行法》第五条规定，“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。”

[5]“备案”在我国法律体系中使用不太规范，依据相关主体不同可类型化为：（1）人大常委会的立法备案；（2）外部行政的备案，即相对人向行政机关就特定事项的备案；（3）内部行政的备案，即下级行政机关向上级行政机关就特定事项的备案。

[6]朱最新、刘云甫：《行政备案制度研究》，知识产权出版社2012年版，第105～113页。

[7]萨孟武：《政治学（第二版）》，三民书局股份有限公司2008年版，第163～164页。

[8]笔者认为，引咎辞职为政治责任后果的承担。2005年《公务员法》第八十二条第三款规定“引咎辞职”，尽管第四款同时提出“责令辞职”，以示区别，但仍造成法律责任、政治责任的混淆。此立法例被2006修正《义务教育法》第九条第二款、2009年《食品安全法》第九十五条第二款、2014年修正《环境保护法》第六十八条所沿袭。2010年修正《行政监察法》第二十三条第六项规定，“需要给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理的”，所谓“给予引咎辞职”的表述足以说明“引咎辞职”法制化的荒谬之处。

[9]张贤明：《政治责任与法律责任的比较分析》，载《政治学研究》2000年第1期，第13～21页。

[10]【英】弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理（上册）》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第99页。

[11]Carl E .Walsh.Optimal Contracts for Central Bankers.

The American Economic Review， 1995， 1（l）： 150～167.

[12]【英】威廉·A·艾伦：《货币政策中的透明度及责任制》，于海译，载《广东金融》1998年第7期，第6～8页。

[13]刘俊民：《宏观经济政策转型与演变——发达国家与新兴市场国家和地区的实践》，陕西人民出版社2001年版，第1页。

[14]阳建勋：《风险社会中法律责任制度改变：以经济法为中心》，厦门大学出版社2014年版，第167页。

[15]史际春、肖竹：《论分权、法治的宏观调控》，载《中国法学》2006年第4期，第158～168页。

[16]【英】安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第114页。

[17]邓峰：《普通公司法》，中国人民大学出版社2009年，第451页。

[18]Business Judgment Rule一般译为商业判断规则或经营判断规则。但是，此项规则和组织不仅仅是公司联系在一起，以及Business亦是涵义规范的概念，不一定和商业、经营相关，译为业务判断规则更为准确。参见邓峰：《普通公司法》，中国人民大学出版社2009年版，第519页。

[19]美国法律研究院：《公司治理原则：分析与建议（上卷）》，楼建波、陈炜恒、朱征夫、李骐译，法律出版社2006年版，第160页。