警察武器使用的制度性建构与进路设计

高琴心

(广东警官学院警察体育部， 广东广州 510230)

警察武器使用的制度性建构与进路设计

高琴心

(广东警官学院警察体育部， 广东广州 510230)

使用武力是人民警察依法维护社会治安、保障人民生命与国家重大利益所特有的重要法定职权，而其中武器的使用权是此项权利的核心组成部分与执法实践中最具争议的焦点之一。基于法律规制与制度建构的双重视角，从法律属性、法定要件、制度缺失以及现实困境等多重维度对于警察武器的使用进行综合阐释。在此基础上提出警察武器使用在制度层面的立法保护、执法保护与司法保护的理论与制度建构。以期对警察武器使用的理论框架与实践操作层面具有一定借鉴意义。

武器使用; 法律规制; 制度建构

0 引言

在执法活动中的紧急与危险情况下使用武器是世界范围内各武力执法单位所具有的普遍性权利，我国警察同样也不例外。使用武器是法律赋予人民警察的重要权利之一，同时也是警察个体自我防范与打击犯罪的最严厉手段。作为致命性打击手段，警察武器使用的特殊性除了体现在法律规定之中，还具有现实过程的自由裁量性(法律并不能规定且预见所有的可能使用武器的情形)，由此依法规制警察武器的特殊性权利与责任，并建立完善且适应现实执法环境的武器管理、培训与使用制度具有理论向度与现实考量的双重功用。

1 警察武器使用的概念解析

1.1 警察使用武器权的法律属性

1.1.1 国家强制力体现

强制力是国家维护正常统治秩序的重要手段之一，警察作为国家运用强制力手段的重要执法单位，针对危害人民生命安全与国家财产损失的极端行为，法律上应赋予其使用武器的应急性避险权利，与此同时应赋予警察个体在危急过程中的独立判明情况与决定使用或停止使用的自由性裁量权利。

1.1.2 行政强制权范畴

行政性执法权利是警察机构所具有的特有属性之一，警察同样是国家行政的重要主体。在行政执法过程中危险性的存在要求人民警察可以依照相关法律规定合法、合规使用警械甚至武器。基于此，警察使用武器可以视为是预先赋予一定义务的直接性强制措施，是警察行政职权的应急性手段体现[1]。

1.1.3 人权保障的平衡性策略

打击犯罪与保障人权是现代刑事司法活动的基本价值取向。在面对民众人权性利益遭受重大损失与危险的情况下，通过执法手段避免更严重后果与影响的发生，使得执法成本与社会运行成本降至最低。与此同时，在警察使用武器的过程中，前期的警告与展示武器以达到震慑效应等行为也为犯罪嫌疑人提供了自动终止犯罪行为的可选性机会，由此使用武器的法定程序对于被使用的一方也同样是人权保障的平等性策略体现。

1.2 警察使用武器的特征

1.2.1 条件性

《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》(以下简称《人民警察使用警械和武器条例》)是目前中国大陆地区警察使用武器的最具操作性的法律规定，其中第九条明确规定：“人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情况之一，经警告无效的，可以使用武器”，其中列举出十五种可以使用武器的情况。基于该项条款，可以得出警察使用武器的条件性制约：首先是判明情况为暴力犯罪；其次应属于现场紧急情况，而非事后措施；同时依据程序应事先警告(特别危机情况可以不警告)。

1.2.2 危急性

使用武器是警察执法过程中使用武力的特殊性手段，使用武器一定需要在现场情况紧急，使用其他方式已经不能制止，如果不使用武器会即刻造成生命或财产的重大损失的条件下启动，即“非开枪不能制止”。在紧急情况已经解除的情况下严禁使用武器，而无论其之前的危险性如何。当面临能够通过躲避或其他手段避免现实危害的情况时，警察可以选择不使用致命性手段。

1.2.3 适度性

在条件性与应急性的基础上，警察使用武器的过程中还应遵循适当性原则，也可以理解为力度的有限性。警察使用武器是为了制止或避免更大危险的发生，一旦使用武器达到制止的效果，应立刻停止使用，防止造成过度伤害。《人民警察使用警械和武器条例》第四条明确规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则”。

1.3 警察使用武器的法定条件分析

1.3.1 主体条件

使用武器是最高强度的警察武力，并非所有警察都具有使用武器的主体资格，在我国只有经过专业枪械训练与考核合格后，并持有《中华人民共和国公务用枪持枪证》才可以获得使用武器资格。同时依据《公安机关公务用枪管理使用规定》第六条、第七条以及第二十条之规定，公安机关应对持枪人员进行年度审核与考核检验，以确保警察持有武器的资质条件与武器使用技能。

1.3.2 客体条件

警察使用武器的客体条件包含两方面内容：首先是警察可以使用武器的法定情形，《人民警察使用警械和武器条例》第九条中明确规定了十五种法定情形，包括爆炸、防火、凶杀、劫持人质等等。其次是警察禁止使用武器的法定情形，《人民警察使用警械和武器条例》第十条同样进行了明确界定，包括犯罪嫌疑人为怀孕妇女或儿童，犯罪现场处于人群密集地点等。

1.3.3 主观条件

警察使用武器的主观要件通常指警察在使用武器过程中在客观法律规定的基础上进行的主观性判断，如使用武器的具体时机、方式、种类以及停止使用的情况等[2]。而我国警察武器使用的各项法律条文中对于主观性判断的规定几乎处于空白状态，由此造成了在复杂多变且难以预测的实战情况下，警察对武器使用的自由裁量权缺乏深刻理解，从而导致危害后果的发生。

1.3.4 客观条件

警察使用武器的客观要件主要包括在使用过程中客观环境对于警察判明情况的影响性因素，如现场环境处于人群密集场所，使用武器可能伤及无辜的情况；或者现场环境高层建筑密集，鸣枪示警可能造成意外后果发生的情况等等，都是警察在使用武器过程中需要特别关注的客观性要件。

2 我国警察武器使用的制度性缺陷

近年来，我国警察在使用武器执法过程中表现出的不当性问题层出不穷，引发社会广泛关注与学界的激烈讨论，以下我们从制度性建设的视角对其进行综合性分析。

2.1 现行使用武器法律制度的缺陷

2.1.1 法律的滞后性

《人民警察使用警械与武器条例》是我国目前对于警察使用武器的最详尽规定，然而从1996年颁布实施以来未有修改，在社会发展与治安环境快速变化的当下社会，我们很难要求此项条例对于二十年后的各种应急情况进行预判与规定。且二十年前所规定的各种情况，在当今执法环境下是否适用也存在一定争议。由此，警察使用武器的相关法律的更新已经成为立法层面与管理者亟待解决的问题之一。

2.1.2 法律的模糊性

目前有关警察使用武器的法律仍存在一定的模糊性表达。如《人民警察使用警械与武器条例》第十条第二项规定：“犯罪分子处于群众聚集的场所或者存放大量易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所的，但是不使用武器予以制止，将发生更为严重危害后果的除外”。此处如何判断“更为严重的后果”成为了执法实践中的难题。又如《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第三十三条第一项：警察在处理治安案件、群众上访事件、疏导道路交通和查处交通违法等非刑事执法活动时，不得使用武器。然而在执法实践中如果群体性事件升级后，民警是否可以使用武器呢？具体情况又怎样界定等问题存在一定的模糊性。

2.1.3 法律的操作性缺失

《人民警察使用警械与武器条例》第九条明确规定了警察可以使用武器的十五种情形，然而法律使用枚举方式对于警察可以使用武器的具体制法情形进行规定，使得警察个体在真实的环境中难以操作。如果警察遇到的危急情况未在十五项中列出，那是否可以使用武器呢？即便警察遇到的情况属于十五项之中，而具体情况又与条文规定不符时，又怎样操作呢?第九条第十五项：法律、行政法规规定可以使用武器的其他情形。此项作为兜底条款，并未明确可以使用武器的情形与参照的法律，对于个体警察而言缺乏具体操作性。

2.2 现行武器管理与配置制度的缺陷

2.2.1 武器管理制度

目前我国的枪支管理制度以集中管理为主，甚至有些警察派出机构在使用时需临时审批与提取，由此使得使用武器的效率降低，部分民警因时间紧迫而不携带枪支进行执法，同时增加了警察执法过程中的风险型因素。与此同时，个别警种或地区对于一线执法民警并没有强制佩戴武器要求，如交警、派出所民警等，在警察突遇危急情况时丧失了自我保护的有力工具。在硬件管理方面，枪支老化、数量有限，枪库条件简陋导致疏于枪支维护与保养等问题而引发的武器使用过程中的性能故障同样时有发生。

2.2.2 武器使用技能

世界不同国家与地区的警察执法单位对于警察枪械的常规化训练都具有明确要求与指标性评价，以中国香港警务处为例，每名着装警察每年射击训练不少于三百发子弹，且考核合格后方可以在本岗位继续留任，如岗位需要使用不同型号与种类的枪支，还应经过严格训练并考取该种类与型号枪支的持枪证方可上岗。而中国大陆地区对于警察个体的枪械训练却远未达到基本要求，有些民警甚至在几年至数年的时间都没有进行枪械训练，且公安机关内部枪械考核几乎处于空白状态，由此警察个体的枪械能力普遍处于中低水平，能力良莠不齐导致在战术行动中的配合更无从谈起。

2.3 法律认知层面的缺失

2.3.1 警务人员层面

由于缺乏系统的枪械培训，警察对于武器使用方面的法律熟悉程度降低(排除立法不完善等因素)，对于何时可以使用何种武器或警械、使用的具体程序以及何种情况下禁止使用或停止使用的情形缺乏清晰的概念，由此致使训练与实战脱节，从而导致警察在执法实践中面对纷繁复杂的具体现场环境时难于判断并做出及时、有效的行动反应。

2.3.2 执法对象层面

基于我国大陆地区的法制普及进程的缓慢发展，警务工作执法对象对于相关法律缺乏了解，执法对象对于警察在何时、何种情况下可以使用何种警械或武器并没有明确的概念，个别执法对象甚至对于自身行为所带来的违法后果毫无顾忌，由此导致严重后果的发生。

2.3.3 民众与社会媒体层面

当今社会网络媒体与自媒体的快速发展使得信息的传播速度不断加快，一些媒体为了吸引关注度而不惜放大甚至背离报道的原本事实，对于警察使用武器类新闻进行不当加工，在并未完全了解事实真相的情况下进行推测甚至猜测性报道，引导不良的舆论导向，对于警察使用武器造成巨大压力。

3 警察武器使用的制度建构与进路设计

3.1 警察使用武器的立法规制

3.1.1 立法统一性

目前我国警察使用武器分别由法律——《人民警察法》，行政法规——《人民警察使用警械武器条例》以及部分部门规章——《公安机关公务用枪管理使用规定》《公务用枪配备办法》等三个层面构成[3]。各法条之间总体上具有一定的统一性，但在具体操作与执行层面缺乏一致性。警察使用武器是警察执法过程中最严厉的执法程序，涉及保障生命与重大财产安全，由此需要在立法层面进行顶层设计与系统梳理，形成统一的警察使用武器的法律规定，对于不同执法部门警察使用武器具有统一性指导，且在使用武器的判定与事后认定中具有权威解释的唯一性。

3.1.2 法律操作性

警察使用武器的相关法律对于人民警察执法安全与保障生命与重大财产损失具有重要意义，因此法律的可操作性是其必须遵循的原则之一。目前《人民警察使用警械与武器条例》第九条规定了可以使用武器的十五种情形，此类使用列举方式的立法技术对于警察个体在具体实战环境中缺乏操作性与指导性。法律无法涵盖所有的执法环境与可能的危急情况，而警察很难将不同具体环境的条件与法条相结合。由此原则性条款以及警察自由行裁量的保护性立法是未来警察使用武器相关法律的发展方向。

3.1.3 法律的完善与更新

《人民警察法》《人民警察使用警械武器条例》以及《监狱法》中关于警察使用武器的条款已经颁布超过二十余年，在社会快速发展与变革的今天，其中一些条款应当与时俱进并作适当调整，以应对新形势下的警察执法需要。如近年来多发的群体性事件，暴力型恐怖主义事件等应给予一定的关注。在此基础上为了避免法律的滞后性，应定期依据执法环境中遇到的武器使用问题进行一定的司法解释或出台相应的补充性文件，为警察使用武器提供详实指导[4]。

3.2 警察使用武器权的执法性机制建构

3.2.1 武器使用的程序建构

鉴于目前警察使用武器法律的缺乏操作性与不统一性，公安部与2010年出台了《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》，该规程的出台对于警察在执法过程中有效使用枪支具有重要的程序性指导意义。

其中第三十一条规定公安民警应当按照下列程序使用武器：

(一)判明现场情况；

(二)表明警察身份，出枪示警；情况紧急时，可以在出枪的同时表明身份；

(三)命令在场无关人员躲避；

(四)命令犯罪行为人停止实施暴力犯罪行为，或者鸣枪警告；

(五)犯罪行为人在公安民警口头警告或者鸣枪警告后继续实施暴力行为的，可以对其使用武器；来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的，可以直接使用武器；

(六)犯罪行为人停止实施犯罪，服从公安民警命令，或者失去继续实施犯罪能力的，应当立即停止射击，并持枪戒备；

(七)在未确定危险消除前，应当继续保持持枪戒备；

(八)确认危险消除后，应当关闭枪支保险，收回枪支。

3.2.2 使用枪支技能训练的制度建构

枪械技能的训练是警察执法过程中使用武器的基石保障。首先，借鉴美国洛杉矶警察局(NYPD)以及香港警务处的先进经验，建议国内执法机构对于警察使用武器应采取持证上岗机制。对于不同种类枪支应接受专业性培训并经过考核合格后颁发武器使用执照。其次，对于全体民警，特别是一线执法警务人员应定期进行枪械训练，包括武器使用的法律法规、使用原则、使用程序以及实战技能等。第三，应定期对于持证上岗警务人员进行武器使用的专项考核，依据考核成绩决定其是否可以继续使用其所持有的武器，对于不合格者暂停使用武器或建议转岗。第四，警察武器使用的训练课程应根据警察执法中的重点反馈进行及时更新，更加强调实用性与有效性，利用角色扮演、仿真对抗等多类型手段切实提升警员的武器使用实战能力。

3.3 警察使用武器权的司法制度建构

3.3.1 司法审查的程序性建构

警察武器使用的司法审查程序是分权制衡与司法公正性和独立性的重要体现，作为事后审查措施，严格的司法通常担负着执法监督与人权救济的重要职责。

(1)内部审查机制

严格的内部审查与报告机制是警察使用武器的首层保护性程序，在警察使用武器后应进行规范的现场保护与调查制度，同时形成书面报告，在此基础上对于涉事警员个体还应建立强制会见与心理疏导等干预机制，为后续司法程序的启动配置良好的条件。

(2)外部审查制度

人民检察院作为公安机关执法的监督机构，应建立警察武器使用司法审查的特别性程序，包括武器使用的合法性、使用标准、造成危害的利弊权衡等多项指标的综合性程序。针对具体事件，还应结合现场情况、自然环境(如光线、能见度等)、当事人行为以及警察所处具体环境做出评估报告，并形成最终结论。在最终结论形成之前，应严格控制案件细节向外界的传播，避免造成舆论不良导向。

(3)第三方鉴定制度

建立警察使用武器的第三方鉴定制度同样是司法公正性与独立性必然要求。人民检察院在对于警察武器使用的司法审查过程中，如有必要应委托独立于其管辖范围的第三方鉴定结构进行包括弹道痕迹、法医等专业领域的鉴定。如当事方提出异议，可由当事方、警方以及检方共同协商对于鉴定机构的选择达成一致。

3.3.2 司法审查规则

(1)正当性规则

正当性即合法性要求，是指司法审查应首先考察警察使用武器的合法性，在现有武器使用的法律框架体系内对于警察个体使用武器的情况进行审查，包括警察个体持有枪支的资质条件，当事人行为是否可以引起警察使用武器的客观性条件，现场事态紧急程度以及可能引起附带损害(如伤及无辜、造成火灾等)环境性条件等等。

(2)程序性规则

程序性规则审查是指警察在使用武器过程中是否严格遵循相关法律与武器操作程序。如是否表明警察身份、有无出枪示警、有无命令在场无关人员躲避、射击后是否出枪控制、及时呼叫支援与医疗救助以及有无保护现场等等。

(3)比例规则(最小限度原则)

比例规则又称为最小限度原则，是指在警察使用武器的过程中应以控制嫌疑人为目的，尽可能使用最低级别的杀伤力。在司法审查过程中应结合现场具体情况，如当事人的暴力程度、现场紧急情况、激发子弹数量、当事人中枪部位等多项指标对于警察是否依照比例规则使用武器做出判断[5]。

(4)裁量性规则

法律条文在面对千差万别的具体执法环境与错综复杂社会治安状况时无法至真至善且包罗万象，由此警察使用武器在法律条款的框架内应赋予警察个体在现场的自由裁量权，即依据法律原则同时结合具体情况自行选择是否使用武器、使用何种武器、何种情况下应停止使用武器等等。

4 结语

警察使用武器作为国家强制力的重要表现，其严格的规制必须建立在完善的制度性建构之上。利用法律、规章、制度在包括武器配备、武器使用、事后审查以及实战化培训等多维度建构完善且适应我国当前警察执法环境的制度性程序，是对于警察武器使用这一终极性强制力的有效规制以及民众权利的根本保障。在更加强调人权保障的现代社会中，良好制度的建构在有效提升警察执法能力的同时，更应实现警察权力与民众权益的双向保护。

[1] 孙萍. 论人民警察使用武器权的法律规制与保障[J].公安研究，2011(3).

[2] 李华忠. 中国警察使用武器的法定要件及规则[J].政法学刊，2012(1).

[3] 陈乾. 当前反恐局势下警察公务用枪法律规制完善至探讨[J].黑龙江政法管理干部学院学报，2015(3).

[4] 黄新宇. 关于警察使用武器的思考[J].中国人民公安大学学报(自然科学版)，2015(2).

[5] Marc Weller. The oxford handbook of the use of force in international law[M]. Oxford University Press,2015.

(责任编辑 陈小明)

高琴心(1987—)，女，广州人，硕士，讲师。研究方向为枪械技能、警察训练。

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