社会公共服务平台建设研究——以81890、96345社会服务平台为例

林巧

（中共舟山市委党校，浙江舟山316000）

社会公共服务平台建设研究
——以81890、96345社会服务平台为例

林巧

（中共舟山市委党校，浙江舟山316000）

近几年来，政府部门为回应职能转变和民众需求创设的81890、96345等社会服务平台，为公共服务的制度选择创造了更大空间，在社会基层治理中发挥了积极作用。但存在身份困境、行政化依附、独立性不足、边界不清等问题，应当通过明确社会公共服务平台的角色定位，正视功能的有限性，划清政府治理边界，培育壮大新型社会组织模式，来加以规制和引导。

社会服务平台；公共服务；政府边界

一、引言

自90年代开始，为回应社会管理的高度多样化和民众需求的丰富化，同时能快捷地处理一些跨区域、跨部门行政管理矛盾，政府在社会公共事务中的角色开始发生了式微的变化，最典型的是在现有行政体制不变的情况下，创设了三大平台的基层社会治理模式：即110应急指挥平台，借助公安110指挥平台的整体功能，整合120、119等紧急类平台，实现三台合一，主要处理各类应急联动和紧急类事件；12345市长热线或政务热线平台，主要职能是处置民众对政府部门非紧急类政务求助或投诉事件；81890或96345等便民类社会服务平台，由民政部门负责组建，主要受理辖区居民的各类民生服务类救助和诉求。

2003年，舟山市委组织部在定海区昌国街道设立全市第一条81890服务热线，此后，这一形式在全市推广。作为公共服务的实践活动和制度创新，81890、96345这些社会服务平台为公共服务的制度选择创造了更大的空间，使各种生产要素与服务消费发生集群式、交互式的对接，在特定服务领域产生聚合运动并引致巨大的服务流。其日常工作形态是代表政府，行使社会公共服务和管理职能，为民众提供各类政务信息服务、公共信息服务和便民服务。可以说，从政府体内衍生出来的81890、96345这些民生服务平台，以一个全新的服务提供者的身份，组织公共经济生活安排，成为一个公共经济参与系统的核心角色，在公共服务中较好地扮演了服务提供、价值倡导、资源整合、沟通平台的角色，是服务型政府建设中构成的一个鲜活而有个性化的时代背景图像，成为政府社会公共管理的代理人。但与此同时，这些平台在运作中也逐渐暴露出一些问题：公共服务平台是否具备提供公共服务的合法性身份？极强的行政依附性是否与公共服务的意蕴追求和最终目标相背离？以加盟企业签订的免除自身和政府法律责任的协议，是否符合公共服务的形式？这些问题都需要进一步研究和明确。

二、社会公共服务平台的现实意义

公共服务平台，本质上是政府向社会提供服务产品的载体，以信息平台为支撑，以加盟企业和服务者为依托，集合热线求助、网上求助、短信求助为一体，依托中心工作人员、加盟企业和志愿者服务团队，为居民提供生活服务、咨询、事务等公共服务。这些社会服务平台的出世，实质上是对政府、社会、市场等主体在社区服务供给中分别应该具有的作用方式和力量机构的重新配置。它脱胎于政府，但又集成了政府作为社区服务提供者的本色，成为政府在社区服务领域的委托代理人，承担起社区服务提供者的角色，是对基层社会治理的一种创新。可以说，以81890、96345为龙头的社区服务体系的结构性变革，使街道层面的服务平台演变成一个或若干个区域性的公共行政事务服务中心，这种变化与社会管理体制的变革趋势也是一致的。这一改革不仅方便了居民，也节约了公共资源，是社会建设过程中对政府购买、社会参与、市场运行三维模式的一种探索。

81890、96345等社会公共服务平台作为一种公共物品，为全体社会成员共同受益，其应用和推行，具有十分必要的意义。主要体现在：

（一）社会转型与经济社会发展产生的大量社会服务需求，需要信息平台来整合

马斯洛认为，人有多方面的正当性需求，包括生理需求、安全需求、社会需求（交往、情感需求）、角色需求、制度需求和自我实现等。政府公共服务需要满足的是，基本需求与正当性需求而非欲望，即消极公民权中的“免于不幸的权利（恩赐）”和积极公民权中“正当需要”（应当有）。公共服务需要符合三个条件：（1）注重公共性，合法性。（2）强调社会性，增进社会交往、交流。（3）跟随社会发展趋势。基本需求强调的是“雪中送炭”，而正当需求强调的是公共性、社会性和发展性。需要达到两个满足点：一是市场满足，即便民利民的商业需求。二是社会满足，即自主、自治与合作的需求，包括社会组织的公益服务、志愿互助服务等。这些需求管道需要通过一个平台加以整合，避免各自为政孤军作战。

（二）政府公共服务理念的转型，需要综合性服务平台来治理

19世纪上半叶以前，政府扮演守夜人角色，进入后半叶期，政府开始适度介入，救济和保障生存的保障制度开始推行。20世纪30年代至70年代，以美国为首的西方国家推行凯恩斯主义，政府全面介入，进入福利国家建设时期。20世纪70年代开始后期，新公共管理学脱颖而出，政府是掌舵人而非划桨人理论大行其道。到21世纪，以登哈特为代表的新公共服务理论开始流行，即政府提供服务而非掌舵。在我国，20世纪80年代兴起的政府治理变革，以优化公共服务和公共物品的提供为目标导向，打破了传统的公共物品和公共服务提供范式，出现了政府与社会组织的合作以及市场力量在公共服务生产中的参与。便民社会服务平台，可以对来自千家万户、个体或群体、零碎的信息加以整合，并通过综合性信息化服务平台，实现资源的集成与共享，实现需方与供方在社会服务领域的低成本，高效率和无缝衔接,其作用和意义是非常巨大的。

（三）信息社会、智慧城市、智能社区的发展，需要以信息平台来体现

现代性发展的必然结果是“脱域”的产生，即不在场，时空与分离，但脱离的社会，依然离不开社会管理与公共服务。信息、网络社会的崛起导致个体化与民众自由意识崛起，这一切都需要新的承载方式，进行共同性对接。如现在主流人群参与志愿者服务，已经开始呈现网络动员的能力，各种CBD中的白领，通过网上认领微心愿、微公益，志愿献血或者共同参与职业类型的志愿服务等。

可以说，81890、12345等社会服务平台是对社会公共服务的成功实践，是公共服务组织创新与制度创新的一个典型案例。

三、社会公共服务平台的现实困境

社会公共服务建设是政府主导的、社会各方广泛参与的活动。按照有限政府、服务型政府的理念，政府在社会公共服务建设中既要发挥主导作用，又要考虑社会的特点，遵循其规律，扮演诸多角色，并通过这些角色外显自己的责任和义务，积极进行运行机制的选择。

莱斯特·M．萨拉蒙的第三政府理论认为，社会组织和政府在功能上互补，鉴于政府在提供公共产品和服务上的不足，在公共服务的传输上必须仰赖社会组织，社会组织应该更多的扮演公共服务提供者的角色。[1]可见，社会组织在公共服务中的角色定位，可以归纳为：服务提供、价值倡导、资源整合。

但反观81890、96345等社会服务平台，其机构虽然脱胎于政府，但性质仍然是政府口子的事业单位，并非是具有独立行为能力的社会组织。在其内部，依然是政府官僚科层制的结构，在组织体制、结构和项目运作上均接受政府的指令。其职能，可以说是涵盖了社会生活的方方面面，既提供公共物品，也组织公共经济活动安排，实现了对社会公共服务的无缝覆盖。如同该服务平台的服务口号“便民利民，有求必应”一样。现代政府的最终责任是保证公民公平地获得高质量的基本公共服务，但是，在有效的制度安排下，政府的好意却经常会情不自禁地外溢为一种滥情式的保姆模式，即大包大揽、无所不能、无事不管，政府体制内的社会公共服务平台亦然。笔者以为，其存在的缺陷和问题主要有：

（一）身份困境：合法性缺失

合法性是某一主体被认可、被接受、被自愿服从的基础。社会服务管理平台的合法性可分为社会合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性，这四种合法性构成了一个以法律合法性为核心的合法性结构。其中，法律合法性、政治合法性、行政合法性三者具有强相关性，社会合法性则受这三种合法性影响，又可不依赖于其而独立存在，代表该主体因具有某种程度的合理性和正当性而被认可、接受和支持。随着公共服务的生产由单一主体模式走向多元主体竞合模式，政府在公共服务中的角色定位也随之转变：即政府主要是提供者而非生产者；或者说，政府更应该是制度规则的制定者，执行的监管者，而非直接的执行者。也就是说，社会公共服务作为一种产品，应该要由独立的社会组织来承担，而不能依然是政府体系的一员来既当裁决员又当运动员。

（二）行政化依附：独立性不足

从学理上分析，社会服务平台看似是从政府裂变出来的新的组织机构，但实际上其依然带有浓厚的官方色彩。纵观国内的社会服务平台，基本上都是由政府发起和行政推动的。如在全国颇有影响，引领社会服务平台改革之先的宁波81890求助服务中心，其机构性质明确为宁波市海曙区委、区政府建立的公共信息服务平台，属于事业性质，隶属海曙区政府，平台运行经费由区财政全额拨款，中心主任、副主任由区政府任命。由此可见，目前在社会公共管理中担任主攻手的各个服务平台，其身份并非是具有自我造血、自我管理、自我调节的社会自治组织，其“政府员工”的身份自始至终“忠贞如一”，这种身份属性和制度体系决定了其提供公共服务的范围和界限，由此影响了其内生性的自我成长能力。不仅与公共服务的意蕴追求和最终目标相背离，并且不符合“小政府大社会”的国家、社会关系的推进和构建。

（三）加盟企业引发公共服务形式之争：政府的边界

在原“强国家的单位结构模式”的惯性作用下，81890、96345等社会服务平台同时承担着社会管理、社会控制和公共服务职能，政府在管理中仍处于主导地位。其日常运作中最主要的模式就是通过招募符合条件的家政企业，以政府名义和其签订服务合同，成为旗下的加盟企业。加盟后，根据民众需求，由那些企业或个体工商户向有需求的居民提供相应的家政服务。如送水送气、快递配送、家电维修、清洗等。每个服务平台每天派单件视城市规模大小，在几百或几千件左右，夏天等高峰季节，这个数字则更大。加盟企业在接到平台的指令后，即根据相关信息上门服务，并收取略低于市场价的费用。如一台空调加氟，一般价格在80—100元左右。在服务结束后，那些服务平台的工作人员会进行市场回访，对上门服务的加盟企业进行服务评估，测评群众满意度。这些服务平台一般都规定，凡是在辖区的各类服务企业包括个体工商户，经工商部门或相关政府部门合法登记后的企事业单位、社团组织均可向公共信息服务平台申请加盟。

在双方签订的加盟协议书中，作为政府委托代理人的服务平台，以协议的形式，完全免除了自己的法律和行政责任。在企业为居民提供服务的过程中，一旦产生纠纷，作为中介方的政府及其委托代理人，是否需要承担法律责任？协议中“不需要承担任何法律责任包括民事连带责任”的条款是否合法？由此引申出来的一个问题是，政府为企业和居民提供中介服务平台，属于何种法律关系？政府以中介身份为企业提供商业赢利平台的做法有无越位？笔者认为，81890、12345等社会服务平台作为政府委托代理人，其既作为规划方，又作为生产方，更兼具供应商，对社会公共服务实行大包大揽，特别是把企业的商业行为纳入服务平台，这一做法存在行政越位和法律越位，其对法律责任的自我规避、自我免责属于一种打法律的擦边球现象，或者说是游走灰色地带，应当加以适当的规制和引导。

四、社会公共服务平台完善之举

笔者认为，政府作为公共经济和公共服务的规划方，应该注重于规划的制定和宏观调控，如公共政策的咨询、公共服务平台的搭建、公共设施的规划和建设，公共服务的导向等。并积极厘清和社会组织的界限分工。该社会组织承担的事宜，政府不能越位。公共社会服务平台的建设可以由政府作为主方，但具体运作应还权于社会，让社会组织的自我属性去调整、规范并成长。具体可归纳为以下几点：

（一）明确社会公共服务平台的角色定位，还原其社会组织的属性

美国著名政治家亨廷顿认为，政治发达社会与不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率，社团缺乏、组织发展层次低下是政治混乱而动荡的社会的特点。[2]社会组织的发展不是对政府的威胁，而是政治发展的重要标志。在政府职能从全能型向服务型变革的转型期，从政府内部裂变出来的81890或12345服务平台，既不是笼统简单一提供公共物品，也不是政府角色的替代，而应该是以一个全新的服务提供者，作为公共服务参与体系的核心力量对公共服务进行组织安排。这些服务平台与政府工作工作秩序完全脱轨，内生化为一个有效发挥自主组织能力，并不断将其成果外化到整个社会的新型的网络化服务组织。政府仅作为公共服务的规划方，除了提供融资功能外，对社会服务平台的具体运作和服务安排方式不能干预，同时在若干情况下，还应接受81890或96345的分工安排。

（二）正视社会服务平台公共服务功能的有限性

在尚未表达的社会隐性需求、基层社会互助性服务的组织与协调需要以项目化形式实施的服务、常态化的固定服务需求等方面，这类服务的空间应让位更多的其他主体作为集体消费单位、服务提供者共同参与组织服务生产。81890、96345只是社会庞大的服务分工体系中的一部分，需要更多的主体作为服务提供者、集体消费单位的角色组织服务生产，从而形成公共服务多中心供给秩序，提供社会整体服务能力。

（三）划清政府治理边界

在制度上适当放松管制，相信并培育社会服务平台自我管理能力，通过确立规则、树立典范、建立纠纷解决机制等方式培育和引导其自我管理自我成长。81890、96345等社会服务平台的内部运作模式应有别于政府科层结构，与服务网络系统各个主体建立扁平式的关系。服务区域也不受与政府层阶相对应的地域边界和职能的限定。如此才能厘清这些组织与加盟商家或企业的关系，其法律关系也更为顺畅，最终使81890、96345等社会公共服务平台以其先进的公共服务供给方式以及现代通信技术，真正打破公共服务供给中物理空间的限制，产生地域上的超边际效应。这也是有限政府最大的自我约束和规制。

（四）培育壮大新型社会组织模式

81890、96345服务平台是一种社会组织，但不能简单划一地把它等同于一般的社会组织，它应该是社会组织的加强版。有学者曾经认为81890服务平台是既独立于政府组织、市场组织、社会组织，但又与他们在服务供给中紧密相关的一个制度空间和服务生产系统的核心，称其为复合型组织或枢纽性组织，其运作的空间、资源整合的力度以及公信力等方面都是单个的社会组织所无法比拟的。81890、96345服务平台既不是对政府组织、市场组织、社会组织的简单替代，也不是对这三类资源的粗放整合，而应该是由规划者、提供者、生产者、需求方有机组成的公共服务供给的新的社会组织形式、最终形成一种公共服务供给横向到边、纵向到底的一个洼地集聚效应。

公共服务和私人服务的最大区别是，在生产者和消费者之间有一个提供者（也称公共服务的规划者），这个第三方主体主要承担收集服务对象需求信息，作出需求供给规划、寻找服务资源、安排服务生产、调节服务生产者与服务对象的关系，最终把原本分散的、一对一的服务组合成一幅整体化的图景。81890、96345社会服务平台就是这样一个第三方主体。进入21世纪，公共服务的发展有着不同于以往的特性，其最大的区别在于不是物质生产或者人类生活本身发生了质的变化，而是更多的私人服务通过集体消费单位进行大中小规模不等的规划或重新规划，从而成为一种制度选择被纳入公共服务的产业体系，使更多的市场经济生产者也变成公共服务的生产者和参与者。因此，最理想化的状态，也就是本文试图想构建的一个模式是：对现有的81890、96345社会服务平台进行重新的定位，信息化网络服务平台由代表消费群体的政府搭建，使之成为连通民众需求与服务企业供给、消除信息不对称的技术工具；平台运作是一个独立的高于单个社会组织的综合社会组织部门，政府不应干预其日常的运作，由其自身按照公共服务内在的运行规律和运作回路进行操作，回归公共服务提供者、生产者和消费者的常规关系，实现对社会服务群体性、多元性、零碎性、跨边界的有效回应。

[1]L M Salamom.Rethinking Public Management:Third-Party Government and Changing Forms of Government Action[J].Public Policy，1981，29(3)：255-275.

[2][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等，译.上海：上海世纪出版集团，2008.

On the Construction of Social Public Service Platform——Taking the 81890 and 96345 social service platforms as an example

LIN Qiao
(The Party School of CPC,Zhoushan Municipal Committee,Zhoushan 316000,China)

In recent years,in order to respond to both the change of their functions and needs of the people,government departments have created the 81890 and 96345 social service platforms and other social services,supplying larger space for the system selection of public services and playing a positive role in the governance of grass-roots society.But there exist such problems as the identity dilemma of attachment,lack of independence and unclear boundary,and so on,which should be clearly regulated and guided not merely by the role definition of social public service platforms,the finite of envisage function and the clear boundary of government management,but by fostering and expanding new social organization pattern as well.

social service platforms;public service;government boundary

D630

A

1008-8318（2016）06-0036-05

2016-07-18

林巧（1983-）,女,浙江舟山人，讲师。