依法治国方略的来龙去脉

◆ 毛　胜

依法治国方略的来龙去脉

◆ 毛胜

编者按

本刊从第一期起推出“法治湖南”系列专栏，回顾湖南人在依法治国道路上不懈追求的匆匆足迹，再现湖南人的法治思维、法治理念、法治意识、法治修为，揭示湖南人的法治精神，展望全面依法治国的美好前景。

2014年10月23日，中共十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这次会议，是中共历史上第一次专门研究法治建设的中央全会；这个《决定》，是中共历史上第一个关于加强法治建设的专门决定。这两个具有重大意义的“第一个”，吹响了依法治国的新号角，树立了建设法治中国的新里程碑。

1954年3月，以毛泽东（前排左八）、刘少奇（前排左九）、周恩来（前排左六）等为主要成员的宪法起草委员会合影

发端：社会主义法制建设的恢复和推进

对于中国人来说，“法治”这个名词并不陌生。早在春秋时期，以管仲为代表的早期法家，就主张“援法而治”，提出了“威不两错，政不二门，以法治国，则举措而已”的理念。然而，直到二千多年后，经历了资产阶级法制建设的失败，中国人民选择了社会主义的国家与法制，才终于为法治开辟了光明的道路。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《共同纲领》，彻底摧毁了国民党政府的旧法统，为新中国的法制建设清除了障碍。新中国成立头8年，全国人大、政务院和地方政府制定了包括“五四宪法”在内的法律、法规千余件，初步奠定了社会主义法制的基础。毛泽东不仅亲自主持了第一部宪法的制定，而且深刻地指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”他还说：“宪法是一个国家的根本法，从党的主席到一般老百姓都要按照它做，将来我不当国家主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。”

令人痛心疾首的是，在“文革”中，社会主义法制遭到严重践踏。1978年12月，在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇建设中国特色社会主义的宣言书中，邓小平坚定地指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

在实现伟大历史转折的十一届三中全会上，中国共产党郑重地向全党全国人民提出“健全社会主义法制”的伟大任务，要求“使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”，并确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设的十六字方针，为社会主义法制建

设开启了崭新征程。据此，刚刚成立的全国人大常委会法制委员会，立即着手《选举法》《地方组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑法》《刑事诉讼法》和《中外合资经营企业法》等的修改和起草，创造了4个月制定7部法律的立法佳话。

行胜于言。1979年的大规模立法，是新时期法制建设开端的显著标志。在此之后，中国共产党凝聚全社会的力量，推动社会主义法制建设快速发展。一系列法制建设事件的接踵而至，无不在改革开放史上留下了浓墨重彩的一笔。

1979年9月9日，一份名为《中共中央关于坚决保证〈刑法〉〈刑事诉讼法〉切实实施的指示》的文件颁布，这就是著名的“64号文件”。该文件直接针对的是保证《刑法》《刑事诉讼法》的切实实施，但它的内容却远远超出了这个范围，是对全党全民进行法制教育，准备厉行法治的一个纲领性文件。这份文件被认为是中国社会主义法制建设步入新阶段的重要标志。也正是在这份党的文献中，第一次使用了“社会主义法治”一词。时任最高人民法院院长江华曾这样评价“64号文件”：“我认为这个文件是建国以来，甚至是建党以来，关于政法工作的第一个、最重要的、最深刻的、最好的文件，是我国社会主义法治建设新阶段的重要标志。”

1980年11月20日，最高人民法院特别法庭对林彪、江青两个反革命集团的主犯进行公开审判，给“文化大革命”“无法无天”的时代画上了句号。而且，中央要求中央书记处研究室代表中央撰文，阐明这次审判对于社会主义民主与法制建设的重要意义。这就是发表于1980年11月22日、署名为人民日报特约评论员的《社会主义民主与法制的里程碑——评审判林彪、江青反革命集团》的文章。文章指出，审判贯彻了司法工作的独立原则、民主原则、实事求是原则、革命人道主义原则以及法律面前人人平等原则，“是我国民主和法制发展道路上一个引人注目的里程碑。它充分体现以法治国的精神，坚决维护法律的崇高权威，认真贯彻社会主义民主和法制的各项基本原则，在国内外引起了强烈反响，具有除旧布新的重大意义”。这是在党的重要文献中第一次用“以法治国”这一概念。

1982年9月，党的十二大通过的新党章规定：“中国共产党领导人民发展社会主义民主，健全社会主义法制，巩固人民民主专政。”“党的领导主要是政治、思想和组织的领导……党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这样，党就以党的“根本大法”对党遵守法律作出了严格规定。

1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的宪法即“八二宪法”，为我国现行宪法。“八二宪法”继承了“五四宪法”的基本原则，并根据新时期社会主义建设的需要，进行了许多重要改革。例如，“八二宪法”规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“八二宪法”通过次日，《人民日报》发表社论《新时期治国安邦的总章程》指出：“要以法治国，最重要的就是要制定一部反映全国人民的共同意志和根本利益，既考虑当前的现实，又考虑到发展前景的长期稳定的宪法。”

总体来说，十一届三中全会后，中国共产党作出了将党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心、实行改革开放的战略决策上来，并围绕这一重大转变致力于社会主义法制的恢复、重建和发展，开创了中国法治建设的新时期。在这一时期，现行宪法和规范政治、经济、社会生活的重要法律法规相继颁布实施，社会主义法制体系开始形成，法律的地位和权威得到确立，各政法机关逐步建立健全，这为我国经济社会发展提供了有力保障，也为依法治国方略的形成奠定了坚实基础。

1954年，毛泽东亲自修改宪法草案

形成：“依法治国”的提出与全面阐述

如果说改革开放前10年是新时

期法制建设的开端，其主要工作是恢复和重建社会主义法制，那么，进入20世纪90年代，可以说是新时期法制建设的突破期，其主要工作是适应社会主义市场经济建设的要求，进一步建立健全社会主义法制。究其原因，在于社会主义市场经济同时也必须是法治经济。

1993年3月13日，在八届全国人大一次会议、八届全国政协一次会议党员负责人会议上，江泽民明确指出：“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须要有法律作保障。法制是市场经济运行的依托。没有健全的社会主义法制，就没有社会主义市场经济的健康发展。经济的发展离不开法制，只有法制完备，社会和经济秩序井然，才能使经济发展快、效益好，在激烈的国际竞争中站得住脚。”

根据党中央关于市场经济条件下加强法制建设的要求，司法部向党中央提出了为中央领导同志举办法制讲座的报告，并很快得到批准。1994年12月9日，中央第一次法制讲座在中南海举行，主讲人是华东政法学院教授、只有39岁的曹建明，主讲的题目是《国际商贸法律制度与关贸总协定》。江泽民主持讲座并发表重要讲话，强调：“我们正在建立社会主义市场经济体制，必须学会运用法律来规范和引导市场经济的运行，充分发挥市场机制对经济发展的积极作用，把市场运行纳入规范和法制的轨道，保证社会主义市场经济体制健康发展。

1995年1月20日，中央又举办了第二次法制讲座，主讲人是中国社会科学院研究员王家福，题目是《社会主义市场经济法律制度建设问题》。讲座结束时，江泽民进一步指出：“我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党领导人民制定的宪法和法律是人民意志的体现，是党的主张的体现。执行宪法和法律，是对人民意志的尊重，是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障。党既要领导宪法和法律的制定，又要自觉地在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，对实现全党和全国人民意志的统一，对维护法律的尊严和中央的权威关系十分重大。”

1996年2月8日，中央举行第三次法制讲座，主讲人还是王家福，题目是《关于依法治国、建设社会主义法制国家的理论和实践问题》。江泽民在总结讲话中，首次对依法治国进行了全面的阐述，指出：“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”他还强调指出：“依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。”一个多月后，经八届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，正式将“依法治国，建设社会主义法制国家”纳入其中。

在一年零两个月的时间里，中央领导同志三次听取法律专家的讲座，足见党中央对法制建设的高度重视。此后，接连举办的中央法制讲座，成为这一时期社会主义法制建设快速迈进的一个缩影。

确立：“依法治国，建设社会主义法治国家”

理论的探索，实践的发展，使中国共产党对“法治”的理解趋向系统而深刻。一个新的重大战略思想，已经水到渠成，呼之欲出。

1997年9月，在党的十五大报告中，江泽民在科学总结了我国社会主义民主和法制建设经验教训的基础上，郑重地将“依法治国”确立为治国基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标，并提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务。这三方面内容的提出，标志着我国成功实现了治国理政模式的根本转变，具有里程碑意义。从此，“依法治国”、“建设社会主义法治国家”成为中国特色社会主义建设无比璀璨的关键词句。

在十五大报告中，江泽民响亮地提出“建设社会主义法治国家”纲领。细心的人不难发现，1996年3月八届人大四次会议主要文件用的还是“法制国家”。其实，“法制”与“法治”是理论界争论的焦点。而今，经过审慎周密的思考，将此前“社会主义法制国家”的提法变为“社会主义法治国家”。“制”和“治”看起来只是一字之差，其实是一次伟大的观念变革。两者的不同之处在于，法制是制度，法治是理念。法治作为理念进一步提出我们除了经济制度的改革，还要有政治制度的改革，以及政治制度的不断完善，表明中国不仅要加强法律制度建设，而且要从治国方式上根本抛弃“人治”的传统。

为了实现“依法治国，建设社会主义法治国家”，江泽民在十五大报告中还提出了社会主义法制建设的重大任务，指出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”1999年3月，九届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》，把依法治国的基本方略和奋斗目标同邓小平理论的指导思想地位、国家现阶段基本经济制度和分配制度

以及非公有制经济的重要作用等庄严地写进了宪法。这就是在现行宪法总纲的第五条增加一款，作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这是中国首次以国家根本大法的形式公开向世界表明，中国将建设社会主义法治国家。在我们这个有着漫长封建历史传统的国家，彻底否定人治，确立依法治国基本方略，是一个历史性的跨越，是中国共产党的划时代宣示。

1999年11月，国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，要求各级政府和政府各部门的领导人带头依法行政。

如果说在党章上规定党必须遵守宪法和法律，还属于党内法规的要求，那么中国共产党提出依法治国基本方略，并主导其入宪，实际上就是对自己提出了依法执政的任务。

一国的法治，总是由一国的国情和社会制度决定并与其相适应。依法治国的基本方略得到确立，建设社会主义法治国家成为我国法治建设的目标和方向，依法行政作为依法治国的主要环节受到高度重视，标志着中国人民在中国共产党的领导下走上了社会主义法治道路。

发展：“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”

进入21世纪，中国的法治建设继续向前推进。2000年10月，十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确指出：“发展社会主义民主政治，依法治国，建设社会主义法治国家，是社会主义现代化的重要目标。”这就将建设社会主义法治国家统一于建设社会主义现代化国家的宏伟目标之内，具有重大的理论和实践意义。

2002年11月，党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，其主要内容之一就是：“社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业。”十六大还明确提出“三统一”的法治原则，即“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”；三者之间，“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。这就确立了中国特色社会主义依法治国方略的根本原则。

2004年9月，在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上，胡锦涛进一步强调：“更好地把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践，统一于社会主义现代化建设的全过程，推动人民代表大会制度的与时俱进，使社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国的基本方略得到全面落实，人民的政治、经济、文化权益得到切实保障。”也就在这个月，党的十六届四中全会提出“科学执政、民主执政、依法执政”的理念，把依法执政作为中国共产党执政的基本方式之一，表明中国共产党依法治国的理念在实践中进一步深化和发展。

在依法治国基本方略的指引下，按照十五大提出的要求，我国在2010年基本形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。这个历史任务的完成，是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，标志着国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依。

2012年11月，党的十八大强调，要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。要求全面推进依法治国，并确立了依法治国的新任务和目标：到2020年全面建成小康社会时，实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。

党的十八大以来，习近平在不同场合反复强调依法治国的重要性，提出了“建设法治中国”的治国目标，并将其定位为实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。2012年12月4日，习近平出席首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会时，明确提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重大论断。

经过充分准备，党的十八届四中全会系统总结了依法治国的历史经验，深入研究了全面推进依法治国的重大问题，并围绕“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”这个总目标，对全面推进依法治国作出了总体部署和全面规划，提出了一系列新论断、新观点、新举措，明确了建设法治中国的航标和路线图。其中，从“法律体系”向“法治体系”的迈进，尽管只有一字之差，但精神实质有重要变化，标志着党治国理政理念的重大飞跃和治国理政方式的重大转型。

实践永无止境，创新永无止境。在新的历史起点上，党的十八届四中全会的召开，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的制定，彰显了党中央推进依法治国的坚定决心，展现了建设法治中国的光明前景。