深化改革环境下国有企业审计的新要求

孙颖+张强

在全面深化改革的大环境下，国有企业发展面临较大的挑战，国家审计推动治理体系的建立和完善任重而道远。当前，国家和社会对审计机关企业审计提出了新的要求，迫切需要审计机关对于国有企业审计的目标、内容和策略进行适当的调整。

以往企业审计一般以客观反映企业资产负债损益的真实性、合法性和效益性为主要目标。企业领导人员经济责任审计虽然在审计内容上融合了产业发展、政策执行、重大决策、内部规范、财务管理、廉政建设等多项内容，但在评价方法和评价重点上，仍然以国有企业营业收入、净利润等财务指标为基础，而对体现国资政策具体要求的政策性内容、体现基础保障和引领示范作用的功能性指标不够重视。国资国企的改革要求，需要审计机关加强改革政策执行的审计力度，转变审计战略和思维方式。应当将审计目标从过度注重企业经营考核指标转变为以国企功能性、保障性、政策执行性为导向的多元化系统设计。

一、对混合所有制经济发展的监督

混合所有制的改革，带来重组、上市等经济事项增多，企业审计重点要关注混合所有制改革是否符合企业发展目标，重组过程是否经过民主决策程序，重组所涉及资产是否经过价值评估，是否引进合理的战略投资者等内容。通过审计监督，保证企业改制重组的合理、合法及效益，防止国有资产流失。

1.提高国有资产市场化运作水平。

在有条件的企业集团实现整体上市或核心资产上市的过程中，审计应当在关注国有企业集团整体上市战略发展的同时，对上市公司是否充分利用或合理有效利用资本市场融资做出审计评价。在此方面，国有企业审计需达到的要求和发挥的主要作用包括：（1）监督企业集团注入上市公司资产的结构和性质，以促进其对上下游产业链整合的科学性以及顺应市场的发展和政策方向，提高资本证券化水平;（2）提高国有控股上市公司的可持续发展能力，加强为符合上市公司业务发展需要，培育后续上市资源措施的执行;（3）推动上市公司优化资本结构，增强股权流动性，促进合理运用权益性和债务性融资方式，引导上市公司利用好资本市场改革的契机，把握机遇，积极探索改革新模式。

2.监督股权重组决策程序。

在监督股权重组决策方面，国有企业审计需达到的要求和发挥的主要作用包括：（1）监督股权重组经济决策的合规性，以进一步保证企业股权重组经济决策的依据、过程和内容合规合法;（2）促进股权重组经济决策的民主性，以及决策机构集体研究、民主决策审批程序的执行;（3）促进股权重组经济决策的科学性，推动企业根据自身发展实际，重点并择优选择能够在技术、管理和资源上形成互补、协同和放大效应的战略投资者;（4）保证企业加强关注自身股权重组行为的经济效益和社会效益，以促进其按重组协议合理安置员工和生产经营等，实现可行性研究预期的经济效益，避免造成严重损失浪费或潜在损失等问题。

3.监督企业价值评估合理性。

在企业资产价值评估方面，国有企业审计需达到的要求和发挥的主要作用包括：（1）监督企业资产价值评估的合理性，加强价值评估的程序合法合规性。促进企业的董事、监事、高级管理人员参与改制或受让时，与其他投资者平等公开竞争，以及企业改制重组在证券市场、产权市场等场所公开进行;（2）进一步保证具有资质的专业机构实施财务审计和价值评估，以及企业价值评估结果在公示、备案以及企业改制方案审批单位或律师事务所出具法律意见书等手续的全面性;（3）国有企业审计要从宏观性、综合性、长期性的角度进行监督，分析企业资产价值评估的合理性和溢价水平，防范国有资产流失。

4.防范企业员工持股经营风险。

在员工持股经营方面，国有企业审计需达到的要求和发挥的主要作用包括：（1）推动员工持股企业的国有出资方建立管理人员激励制度、授权审批制度、重大事项报告制度等内控制度;（2）监督企业国有经济的控制力，以保证企业科学界定员工持股比例，优化持股方案;（3）监督员工持股推行方式的合法合理性，促进持有人会议选出代表或机构、员工持股计划的日常管理、员工持股的动态调整和退出等;（4）保证企业员工持股股权来源的合法合规性;（5）监督员工持股企业与国有企业经营的业务、关联交易等，最大限度地避免国资流失和侵占国有权益的情况。

二、对公司法人治理结构调整的监督

在全面深化改革的大环境下，国有企业要在遵循中国特色现代企业制度基本要求的前提下，在借鉴国际通行做法和结合中国自身经验的基础上，以权责清晰、各负其责、协调运转、有效制衡为目标，积极开展分类设置企业法人治理机构的新探索，以适应国有企业市场化、专业化、国际化发展的新要求。国有企业审计要加强监督企业权责，使企业进一步确立法定代表人地位。促进企业董事会建设，并切实加大外部董事委派力度，强化董事会专门委员会功能，加大董事会选聘经营层力度;落实监事会在企业治理中的监督职能，完善监事会管理办法，明确监事会工作职权，规范监事会工作程序。

1.加强组织机构的合法性和合理性。

组织机构是国有企业存在和运行的制度体现与保障，也是国企实现有效治理的基础。其设置是否完善及各组织机构之间的关系是否协调和有效率，直接关系着企业法人治理的效果。在此方面，国有企业审计需达到的要求和发挥的主要作用包括：（1）监督组织机构设置的合法合规性，保证新公司法等法律法规的贯彻执行，使组织机构设置符合深化国资改革促进企业发展的要求，按照现代企业法人制度和公司法人治理结构的要求，完善法定代表人和股东会、董事会、监事会等机构的组织设置和人员配备，进行充分有效的管理授权和权利保障，构建内外结合、管理有序、运行有效的独立董事和独立监事制度;（2）加强企业内控设计的有效性，促进企业的关键控制点达到控制目标，建立明确的责、权、利相互挂钩的制度，以及严格的授权批准制度等。

2.监督权力配置和运行的规范性。

组织机构的设置为保证国有企业的正常运行提供了制度框架，权力配置要得当，才能起到相互制衡的目的。在此方面，国有企业审计需达到的要求和发挥的主要作用包括：（1）监督权力配置的规范性。加强企业对于股东会、董事会、经理层之间的合理分权。防范内部人控制问题以及经营者有机会拥有巨大的自由权力或对公司的各项决策有绝对的发言权，以免造成投资效率不高甚至巨额亏损等情况的发生;（2）加强内控执行的有效性，促进内控制度有效保证企业经营管理合法合规、资金安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业发展;（3）推进企业内部审计工作的开展。强化内部审计在推动完善本企业内部管理方面的作用。

3.促进企业激励约束机制的完善。

激励约束机制是以目标责任制为前提，以绩效考核制度为手段，以激励约束制度为核心的一整套激励约束管理制度。完善的法人治理结构离不开健全有效的激励和约束机制，在此方面，国有企业审计需达到的要求和发挥的主要作用包括：（1）促进健全激励机制。要使经营管理人员行为不偏离股东利益最大化目标，合理有效的激励机制不可或缺。促进企业制订有效的经营管理人员报酬设计方案，建立合理的报酬结构。推进企业管理人员的任期管理和目标考核，形成企业负责人与企业职工之间合理的工资收入分配关系，促进社会公平正义，规范收入分配秩序;（2）促进建立有效的约束机制。约束机制健全，经营管理人员就不能够利用与股东之间信息的不对称性和企业经营活动的不确定性进行舞弊。监督董事会、审计委员会、监事会、内部审计、纪检监察等监督机构职能定位、监督层次的清晰性，成员具备的专业素质和专业技术分析能力，推进企业设置保障其独立性和有效履行职责的程序性机制，发挥其应有的监督作用。

三、对国有资本经营预算制度完善的监督

国有企业审计对于国有资本经营预算的监督应注重宏观审计目标，在把握总体、揭示微观问题的基础上，确保国家重大决策的贯彻执行，推进国有经济布局和产业结构的战略性调整，促进完善国有资本经营预算管理制度和提高国有经济整体效益，从而真正发挥审计的“免疫系统”功能作用。

1.推进国有资本经营收益上缴制度的完善。

推进制定合理的资本经营收益上缴比例和上缴机制。国资经营收入预算是指国家按年度和规定比例向企业收取国有资本收益的收缴计划。依法取得国有资本收益，是国家作为国有资本投资者应当享有的权利，也是建立国有资本经营预算的基础。在此方面，国有企业审计需达到的要求和发挥的主要作用包括：（1）推动完善经营预算全覆盖的体制机制，促进国资分类监管模式下对不同类型国有企业经营收益收缴比例确定的科学性和合理性，以及国有股权转让行为与国资战略布局的匹配性，股权转让收益收缴的规范性和完整性;（2）推动完善国有资本经营收益收缴机制和路径，以及针对国有资本运营公司建立差异化的收益收缴方式，国资收益收缴渠道的规范性和通畅性;（3）监督国有资本经营预算收入收缴的及时性，促进企业内部的层级股利分配机制的建立。

2.监督国有资本经营预算支出结构的调整。

支出预算是指国家根据国有资本经营预算收入规模和国民经济发展需要制订的支出计划，包括资本性支出、费用性支出和其他支出。三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，国有资本经营预算支出要更多用于保障和改善民生。从2014年中央国有资本经营预算看，支出重点共包括九个方面。除调入公共财政预算用于社保等民生支出外，还包括困难企业职工补助支出、国有股减持收入补充社保基金等支出。此外，国有经济结构调整、产业升级与发展等支出也十分重要，主要用于重点支持以优化产业结构和资本布局为主攻方向的重大结构性调整，涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域产业升级与发展，以及关系到国家战略、国家安全的领域。

在此方面，国有企业审计需达到的要求和发挥的主要作用包括：（1）监督支出预算编制的科学性、合理性，促进预算支出的方向符合国家产业发展规划和经济战略布局调整等宏观调控方向;（2）促进预算支出执行的规范性，以及国资管理部门对于专项扶持资金执行评审、报批和资金拨付流程的合规性;（3）监督国资经营预算支出的经济效益和社会效益，国有资本投入的保值增值和获利回报情况，以及国有资本投入在促进产业结构调整升级、推动企业兼并重组、带动技术创新和节能减排、社会保障等方面所发挥的资本引导作用。

3.促进国有资本经营收益投向的合理化。

合理的国资经营收益投向意义重大。国有资本所创造的收益，应该为全民所用。在国资国企改革进程中，国家审计要监督并促进保障国有资本经营收益更多地投向社会保障和民生福利方面，进一步提高政府基本公共服务水平。

4.进一步推动国有资本经营预算相关程序的完善。

促进预算监督的有效性，以及国资经营预算管理制度之间的匹配性和一致性。推进建立完善的资金使用层级报告制度及预算调整报批制度;促进预算主管部门、预算单位对预算执行情况和受款单位的资金使用情况进行有效监督，以及受款企业建立严格的预算资金使用内控管理机制和预算支出评价制度等。

此外，审计监督要适应全面深化改革的大环境，发挥前瞻性作用，服务党和政府中心工作，需进一步调整审计方向，创新审计理念，由“微观审计”向“宏观审计”转变，审计工作组织与管理由“分散”向“集中”转变;由注重微观（即企业个体）向微观与宏观并重转变，由注重个体风险向注重系统性风险转变。国资国企改革政策执行的效果可由成本和收益来衡量。政策执行的绩效，即对政策执行收益的效能分析、对政策执行成本的经济分析，以及成本和收益之间的效率分析。国资国企改革政策执行的内容多样，需要审计人员在成本收益分析的基础上对国企政策执行和建构提出建议。通过审计建议，影响政策走向，做好政府的智囊和国有资金的“守护神”。

（作者单位：审计署审计科研所）