探索PPP融资模式在市政建设中的应用

黄雪梅

摘要：本文针对PPP融资模式在市政建设中的具体应用，首先概述了PPP融资模式的概念及其在市政建设领域中应用的优势，进而深入探讨分析了PPP融资模式在市政建设领域应用中可能面临的一些问题，并就促进PPP融资模式在市政建设领域的有效利用，提出了几项建议管理措施。

关键词：市政建设  PPP融资模式  应用

市政建设作为我国城市建设的基本内容，具有明显的公共产品属性，市政建设盈利能力较差，主要是产生社会效益，因而这也决定了市政建设的资金投入主要依赖于国家财政资金投入。然而市政建设需要大量的资金投入，近年来随着我国财政压力的不断加大，市政建设的资金缺口问题日益突出，要求在市政建设领域必须拓宽融资渠道，确保市政建设必要的资金保障。为了有效解决这一问题，今年，住建部与财政部两部委联合下发《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，力推在市政公用领域开展政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP），如何有效的将PPP融资模式利用到市政建设领域，成为目前地方政府的重要工作，这对于提升城市市政基础设施的建设水平也具有重要的作用。

一、PPP融资模式概述及在市政建设领域应用的优势分析

PPP融资模式也就是公私合作的项目建设融资模式，对于市政建设领域而言，主要是为了确保市政建设项目的顺利完成，而由政府主管部门、企业或者是私人所结合形成的合作形式，对项目建设共同承担投资风险、管理责任以及效益收入。在市政建设领域，引入PPP的优势主要表现在以下几方面：

（一）PPP融资模式可以缓解政府在市政建设上的财政压力

近年来，受我国经济发展下行的影响，政府财政资金支出压力骤增，地方政府在市政建设方面普遍存在着较高的资产负债率。通过采取PPP融资模式，引入社会资本参与到市政基础设施项目建设中，可以减少政府的资金投入，有效的缓解政府部门所面临的财政压力。

（二）PPP融资模式可以提高财政资金的使用效率

采用PPP融资模式，政府通过特许经营协议，与私营机构合作进行市政基础设施项目的开发建设，由于私营机构在项目建设的投融资、建设施工、运营管理等方面市场经营更为丰富，因而可以有效地降低市政基础设施项目建设的成本投入，进而提高资金的使用效率。

（三）PPP融资模式可以实现市政基础设施项目建设的风险共担

PPP模式下市政建设项目无论是可行性研究、勘察设计、施工建设以及应用维护等环节，都由政府部门与私营部门合作完成，参与各方通过经营协议共同承担市政基础设施项目建设的责任与风险，因而更有利于提高项目建设抗风险能力。

（四）PPP融资模式可以有效改善市政基础设施的运营效

长期以来，在市政建设领域一直采取的政府主导模式，造成了市政基础设施的运营效率不高，服务质量较差，而引入私营部门共同经营，私营部门可以发挥自身的先进技术以及成熟的市场管理理念，有效的提高市政基础建设项目的运营效率。

二、PPP融资模式在市政建设领域具体应用面临的制约问题

（一）政府对PPP融资模式认识不全面

PPP模式在市政建设领域的应用还处于新兴阶段，目前一些地方政府对于PPP模式还缺乏全面的认识，有的只是看中了PPP模式在缓解财政压力以及项目融资方面的作用，而忽视了科学合理的特许经营协议设置，容易出现市政建设项目风险。还有的为了实现存量项目转化，解决融资困境，甚至给予参与的社会资本过高不合理的回报承诺，而将项目建设的风险主要由自己承担，这就难以真正发挥PPP模式在提高运营效率以及风险共担方面的优势作用。

（二）社会资本参与市政项目建设的积极性不高

市政建设项目相对来说生命周期较长，一些社会资本对与地方政府的合作存有顾虑，担心地方政府能不能在较长的履约期内有效履约，特别是一些失败的政企合作案例，更是增加了社会资本对参与市政建设公私合营的担忧。

（三）PPP融资模式在市政建设领域的应用缺少健全的政策体系支持

政策管理体系不够健全，也是造成PPP模式在市政建设领域无法快速推进的重要原因，特别是政府与私营部门在收益补偿机制、市政基础设施的产品与服务价格、各自职能分工、项目运作管理权益以及风险承担责任等方面，可参考借鉴的经验相对较少，造成了PPP模式应用推进缓慢。

三、加快推进PPP模式在市政建设领域应用的具体措施

（一）政府应该全面认识PPP融资模式，并强化自身责任意识

首先政府应该全面的认识PPP模式的实质，对PPP模式在化解政府债务压力、缓解地方政府的投融资缺口方面的作用，要有准确的认识，避免存在单纯解决资金压力而在市政建设领域引进PPP模式的误解。其次，在PPP模式的具体应用中，地方政府应该严格落实自身的履约责任，特别是对市政建设领域的财政支出责任数额及年度预算安排等对外界进行公开，打消社会资本参与市政建设的顾虑。第三，在市政建设领域社会资本的选择上，应该坚持公开透明、公共利益优先的原则，在PPP采购阶段重点确保公众知情权，避免出现各种暗箱操作和寻租空间，同时将有关合作信息及时向外界公布，以提高政府的公信力和主动权。

（二）强化PPP模式在市政建设领域应用的基础工作

为了推进PPP模式在市政建设领域的快速推进，政府应该作为主导，完善相应的基础工作。首先，应该健全必要的制度机制建设，尤其是健全市政建设领域的费价机制、运营补贴、合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核等相应的配套机制，重点确保政府与合作企业之间可以真正的实现风险共担、权益融合以及有限追索。其次，应该进一步的拓宽市政公用产品的融资方式及渠道，在市政项目全生命周期内，逐步的加大力度引入社会资本参与到投资运营环节。第三，应该不断地创新投融资模式，特别是彻底改变传统的以土地使用权等抵押担保、借地方投融资平台发债等就旧模式，逐步的加大特许经营等方式在市政建设领域的应用推进。

（三）加强对PPP合作项目风险的应对管理

在市政建设领域引入PPP融资模式，最大的特点就是促使公共服务投融资、运营和管理的传统风险配置发生了改变。在风险管理方面，应该严格落实好风险共担的原则，避免地方政府为了达成合作意向对合作企业进行风险兜底承诺。在具体的风险应对管理方面，可以根据不同的风险内容制定具体的风险分担管理措施。对于政策风险等，由于主要可能是由政府导致的，因此可以由做为主要承担部门。对于通货膨胀、利率、外汇、税收等经济风险，则应该严格坚持由双方共同承担，确保实现风险与控制力对称，与收益对称，与参与程度对称，督促政府以及合作企业各自职责的充分履行。

（四）提高PPP融资模式下参与主体的的项目管理能力

为了确保PPP模式下市政建设项目的顺利推进，应该不断提高参与主体各自的项目管理能力。特别是做为地方政府，由于在PPP模式的具体应用中缺少相应的经验，更应该提高自身素质，强化项目管理能力，重点是在PPP模式应用过程中的咨询机构采购、项目设计方案质量把关、与社会资本磋商谈判、合同签署、行政监管、绩效评价、后期移交等环节，提高管理的专业化水平。此外，政府主管部门应该注重中介咨询机构的专业能力在PPP模式中的具体应用，特别是对于涉及到行业、财务、法律、金融、环境等专业性非常强的业务环节，加强与外部的合作，尤其是在PPP项目方案优化等方面发挥作用，并帮助提高政府在与社会资本谈判磋商中的专业能力。

四、结束语

PPP融资模式在市政建设领域的应用，是我国市政建设投融资体制改革的重要内容，对于推动市政建设工作的有效快速开展也具有非常重要的作用。在PPP融资模式的具体运作过程中，必须结合不同区域的实际情况，制定相应的完善策略与运行机制，进而充分发挥PPP模式的优势，推动市政建设的开展。

参考文献：

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