浅析内部控制的全面性原则在国有企业的应用情况及对策

刘晓霖

摘要：随着我国经济的飞速发展，企业间的竞争也变得日益激烈，国有企业要想可持续发展，就需要建立起完善的内部控制体系。我国《企业内部控制基本规范》（以下简称“基本规范”）规定，企业建立与实施内部控制应当遵循五项原则，其中首要原则为全面性原则，本文在此就全面性原则在国有企业中的应用情况进行分析，并提出相应对策。

关键词：全面性原则  国有企业  应用情况  对策

一、引言

内部控制体系的有效建立与实施关系到企业经营的成败，实行全员参与、全程控制的内部控制制度已经成为实现企业战略目标的重要手段。目前，我国国有企业基本上都建立起了自己的内部控制制度，区别的是这些内部控制制度是否有效运行并发挥了应有的效果。本文简要介绍了内部控制的全面性原则的含义，分析了全面性原则在国有企业贯彻实施的情况及相关原因，然后提出了相应的对策。

二、内部控制的全面性原则的含义

根据《基本规范》，全面性原则是指内部控制应当贯穿决策、执行和监督的全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项，实现全过程、全员性控制，不存在内部控制空白点。在这里，《基本规范》特别强调了内部控制全面、全员、全过程控制的思想。

三、内部控制的全面性原则在国有企业应用情况

（一）未实现真正的全员参与

从企业内部控制的参与者来说，它应包括公司及其所属单位的董事会、监事会、经理层和全体员工。但在多数国有企业里，情况并不乐观，除财务、内部审计等部门人员及高层管理人员不得不参与内部控制之外，其他部门人员甚至不知道内部控制为何物。出现这种现象的原因大致如下：

1、管理者对内部控制的重要性认识不足

内部控制建设主要依赖于企业管理者对内部控制的认识程度。国有企业管理的行政色彩比较浓，法人治理不完善，“人治”现象比较严重，管理层对企业内部控制的重要性认识不足，怠于就内部控制的重要性进行全公司范围内的宣传、培训，自然难以推动内部控制在企业全面有效的开展。

2、权责不清，执行内部控制的动力不足

一些国有企业的内部控制制度在执行上权责不清，企业自觉执行内部控制的动力不足，加上执行与否并无任何有效的约束机制和奖惩措施，企业上下缺乏主动执行内部控制的热情，妨碍了企业内部控制的有效运行。

3、人员素质参差不齐，缺乏内控人才

国有企业在选人、用人的过程中存在着一定程度的灰色现象， 致使企业员工素质参差不齐，普通员工冗员与高素质人才短缺并存，加之当前多数内部控制培训方式呆板，培训内容脱离实际，致使员工对内部控制制度一知半解，实际操作应用时总会有所偏差。

（二）并非所有的业务和事项都得到了有效控制

从内部控制所覆盖的业务面来说，它应包含公司及其所属单位的各种业务和事项，而不能仅限于少数重点业务事项。现实中，国有企业大都建立起了较为全面的内部控制制度，明确了各业务和事项的审批权限、操作流程等，但是在实施过程中，企业诸多业务的控制效果仍是失效的。

1、内部控制制度脱离企业实际，难以执行

目前我国企业内部控制的建设正处于起步阶段，没有成熟的经验可以借鉴，因此，我国国有企业的内部控制大都是照本宣科建立起来的，一些业务流程并没有紧密结合企业的实际，缺乏系统性，过于繁琐，可操作性不强，业务部门难以执行或因执行成本过高而放弃执行，内控制度的执行因此流于形式。

2、利益驱使下，某些重要业务部门怠于执行内控制度

在国有企业中，由于缺乏有效的激励机制，很多人并不能自觉地维护公司利益，某些重要的业务部门之间甚至结成了利益同盟。内部控制的贯彻执行若会损害利益既得者的利益，他们就会以各种借口不执行内控制度或以消极的态度执行内控制度。

（三）事前决策失效，事中执行流于形式，事后监督缺失

1、管理层凌驾，使得事前决策失效

国有企业的资产经营权由政府授予，领导者也由政府委派，控制权掌握在管理层手里。国有产权所有者缺位，高管人员的行为无人监管，董事会形如虚设， 管理层往往凌驾于企业内部控制系统，致使国有企业内部控制决策机制难以落实到位，形式上的集体决策，实质上仍然是“一人独断”。

2、激励机制不完善，挫伤了员工执行内部控制的积极性

激励不足是目前国有企业中存在的最大问题。随着改革的不断深入，国企原有的福利待遇随着国家经济体制的改革而消失了，国有企业在工资、薪金等货币性物质激励方面较私营企业产生了很大差距，加上分配机制的不合理，大大挫伤了员工的积极性，对于企业新制度的参与执行，自然兴致不高。

3、国有企业的内在文化弱化了内部控制的有效执行

长期以来，国有企业形成了重人情、多变通的管理文化，使主要依靠制度、程序、记录和标准化的内部控制难以充分发挥作用。官本位思想的根深蒂固，错综复杂的人情关系，都使得国有企业的内部控制的执行流于形式。

4、内部监督不力

内部审计部门作为企业内部的日常监督部门，应站在第三者的立场上客观公正地对企业的经济活动进行再监督，它的地位应该是独立的。但是，多数国有企业的内部审计部门隶属于企业管理层，在形式上缺乏应有的独立性， 审计过程中还可能受到管理者的干预， 因此，内部审计部门很难客观评价企业自身的内部控制是否有效，也很难充分发挥其应有的监督作用。

四、国有企业贯彻实施全面性原则应采取的措施：

（一）建立现代企业制度，完善法人治理结构

建立现代企业制度是国企改革的方向， “产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”是建立现代企业制度的总要求。在产权清晰的基础上，通过完善法人治理结构，使所有者与管理者之间形成责权利相统一的内在机制，既能使所有者的利益不受侵蚀，又能充分调动管理者的积极性。如此，国有企业拥有了自主经营权，成为了独立的市场主体，管理者由一个官员变成一个真正的企业家，才会积极带动企业全体员工贯彻实施内控制度，而良好的内控制度反过来又可保障法人治理结构中的权利制衡机制的有效运行。

（二）结合企业实际情况制定内部控制体系。

国有企业应建立起与实际情况相符合的内部控制体系，内部控制体系中的业务流程环节不宜过多，不宜复杂繁琐，这样才便于员工执行，且有利于企业提高生产经营效率。同时，企业还应结合自身的具体管理情况，确定科学的控制点，以取得内部控制的成本与效率的最佳结合点。

（三）完善激励机制，提高员工素质

长期以来，国有企业的激励机制方式单一，对于激励制度的理解还停留在纯粹的物质激励层面，没有兼顾到员工精神层面的各种需求，激励机制不合理，严重挫伤了员工的积极性。因此，企业要充分调动员工的积极性，不仅要强化物质激励，还需要关注职工的精神需要和情感需求，同时建立起科学合理的绩效考核体系。只有如此，才能留住高素质的人才，并激励普通员工积极学习，提高自身素质，更积极、准确的执行企业内部控制制度。

（四）重视发挥内部审计监督职能

内部审计对企业整个内部控制过程的有效性实施日常监督，内部审计部门能否保持客观独立性在很大程度上代表了企业内部控制运行的有效与否。内部控制建设在我国起步时间不长，我国国有企业的内部审计人员普遍缺乏执行内部控制审计所必需的经验，尤其缺乏内部审计应有的独立性和客观性。因此，我国国有企业应当成立审计委员会，并切实保证审计委员会的独立性，企业的内部审计工作应当向审计委员会汇报，而不是向管理层汇报，这样才能使内部审计工作保持客观性。同时，企业还应加强内部控制培训，培养内部控制审计人才，充分发挥企业内部审计的监督作用。

五、结束语

作为国有企业，它不仅作为市场主体存在，还具有政治特色。我国国有企业除了要实现基本的盈利目标外还必须承担增加就业、稳定社会等社会责任，“机构臃肿”、“人浮于事”的现象几乎成为了国企特色，在这种体制下寄希望于国有企业在短期内改变这一格局，完全遵照《基本规范》的要求全面实施内部控制制度，无异于强人所难。因此，我国国有企业对内部控制的实施适宜采用循序渐进的方式，逐步完善法人治理结构和激励机制，制定合理的奖惩规则，加强内部控制宣传力度，强化内部监督，最终贯彻“全员参与、全面覆盖、全程控制”的内部控制全面性原则，才是符合我国当前制度环境的合理选择。

参考文献：

[1]国有企业内部控制课题组：《国有企业内部控制框架》[M].机械工业出版社2009年版

[2]教育部高等学校博士点专项科研基金（自然科学类）项目（编号：20090121110034）阶段性研究成果：《企业内部控制监管研究：理论、现实与启示》

[3]王喜灿.国有企业典型内部控制失效案例分析—兼论大型国有企业的高风险业务控制[J].财会学习， 2007年第4期