建立国家公园体制的实质是完善自然保护体制

唐芳林

上世纪80年代开始，自然保护区和国家公园在管理经验上开始相互借鉴，自然保护区开始强调在保护的同时开展生态旅游、多种经营和照顾社区发展，国家公园则把保护自然生态系统作为主要功能，产生了趋同的倾向，甚至有的国家把两者等同起来。尽管如此，自然保护区仍然强调严格保护管理，国家公园则允许人进入，在保护的前提下可以适度开展游憩等活动，兼顾了科学保护和合理利用的关系。

适应我国国民旅行、观光、游憩娱乐等需求，中华人民共和国住房和城乡建设部自1982年开始建立风景名胜区。风景名胜区是规划性质的，本身没有土地权属，并不以保护自然生态系统为主要目的，和国家公园有本质的区别。至于把风景名胜区翻译为N ati onal Park（国家公园），《风景名胜区规划规范》（G B50298-1999）第二章“术语”中定义“风景名胜区，也称风景区，海外的国家公园相当于国家级风景名胜区”，这是对国家公园的误读。实际上，“风景名胜区”比较贴切的英文翻译应当是“Sceni c Area”。与自然保护区相比，风景名胜区主要功能是游憩与娱乐，往往以人造景观和园林风光占优。

国家公园体制是一项改革措施

我国目前形成了由多个政府职能部门辖属的由各类型保护区组成的复杂管理体制。与世界各国的国家公园体制相比，我国的“保护区”体制明显缺少以国家为基点的分级和分类顶层设计、规划建设的法律依据、规范化的有效管理体制、健康运营发展的机制。

我国保护区类型较多，由于建立标准不一，分属不同部门，名称、地域分布、保护力度、投入资金、管理人员、专业程度等差异性非常大，形成目前整体结构不均衡、规则不一的中国保护区现状。交叉重叠严重，碎片化问题突出，影响了生态功能的发挥。国家并未建立由国务院授权的统一的权责机构承担各项有效管理包括人事编制、管理职能、科学研究、法制法规建立、经费提供、规划标准、运营机制等的“国家公园体制”。

我理解，中央提出建立国家公园体制，是以建立国家公园为改革推手，完善我国保护区体系，解决目前的地域分割、部门分治，“多龙治水”的难题。建立国家公园体制是生态文明建设的一项重要内容。既然国家公园只是保护区的其中一种类型，国家公园还不能覆盖所有保护区，那么其他类型的保护区也不应该被忽视，不能仅仅停留在国家公园这个尺度，而应该站在自然保护这个更大的系统上来考虑，梳理现有的保护区，按新的标准界定各类保护区，调整结构，整合功能，保证自然生态系统的完整性，这样才能完整的发挥生态系统的整体功能，推动生态文明建设，否则，局部的改善无法解决整体混乱的问题。

完整的保护区体系，应该是建立由严格自然保护区、国家公园、省、市级自然保护区、水源保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、海洋公园、沙漠公园等组成的保护区体系，从而构建我国的国土生态安全空间。根据熟悉我国保护区现状的人士估计，我国现有的428处国家级自然保护区只有200个左右达到了严格自然保护区的标准，这些严格自然保护区也可以通过合并使得面积不变数量减少，通过国家投入，严格保护管理，确保最重要的生物多样性和生态安全空间得到有效保护。其余的具有国家公园特征的现有国家级自然保护区，可以和其他类型保护区整合，形成地域上相连、生态系统完整的国家公园，有效保护，有限利用，建立与国际接轨、具有中国特色的国家公园体系。

建立国家公园体制的建议

首先需要区分“国家公园”与“国家公园体制”。“国家公园”不是一般意义上的“公园”，也不等同于严格自然保护区，而是一种保护区类型。国家公园体制建设是生态文明改革的重要部分，是一种新的保护体系。开展国家公园体制建设，不能仅是在现有保护体制下建立某个国家公园，而要根据我国国情，结合国际通用的IU CN保护区分类体系，重构我国自然保护区体系，推动完善中国保护区体系的建设。

我国要建立国家公园体制，能够提供的土地和符合条件的未发现（或未划为保护区）的资源已经极少，因此，需要将全国现有的保护区整合，对目前所有的保护区进行疏通理顺、评价分析、科学分类，系统的规划和总体设计，以这次建立国家公园体制为契机，完善我国保护区体系。

建立国家公园体制须首先将中国各类保护区按照统一分类体系进行梳理、归类，使之形成一个完整的、统一的体系。在研究与借鉴国外国家公园体制的基础上，结合我国的具体国情，建立具有中国特色、与国际接轨的国家公园体制。具体体现以下几个方面：

统一协调、专业管理。采用“综合监督+专业管理”的管理模式，将国家公园的监督部门与自然资源的主管部门分离，明确国家公园的主管部门及监督部门。此模式即为党的十八届三中全会提出的“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”精神之所在。我国现行的综合部门和专业部门结合的管理体制，充分考虑了行业和专业特点，有其合理性。国家公园具有资源属性，必须由资源管理部门实施专业的科学管理。非专业部门的介入或者由一个部门一把抓，管理所有专业，都会增加新的混乱。国家公园体制的建设，需结合现有的自然资源管理部门对各类资源的管理情况，考虑管理的可行性。由国务院委托综合部门对全国保护区的建设进行监督和检查。资源管理部门主管各自范围内的保护区建设，也包括国家公园的建设管理。

央地结合、统一管理。 世界上各国国家公园的管理模式因国情不同而存在差异。国家公园的管理方式总体上可归纳为：中央集权型（如美国、挪威等）、地方自治型（如德国、澳大利亚等）和综合管理型（如日本、加拿大等）三大类型。根据我国中央和地方两级分权、两级管理的事权划分，国家公园也可以由中央授权委托省级人民政府进行管理。国家公园由中央政府进行系统的管理，采用直属管理和授权省级政府管理的模式。属于或者可收归中央政府管理的土地上的国家公园，如国有林区、垦区、海洋、河湖沼泽湿地、原野区，以及跨省级行政区域的国家公园，可由国家直接垂直管理。其他的国家公园，可以在国家立法监督和业务指导下，委托省级人民政府实行管理。endprint

健全体系，法律保障。需要建立和健全自然保护法律体系，可以在现行法律体系之下制定《国家公园管理条例》，条件成熟以后制定《国家公园法》或者制定《保护区法》，在其中专门明确国家公园的内容。修订相关法律，形成和《森林法》《野生动物保护法》《湿地保护条例》《自然保护区管理条例》《天然林保护条例》等配套的完整的自然保护法律体系。制定地方法规，制定省级条例，每一个国家公园均需制定国家公园管理条例，实现“一园一法”。

管经分离，特许经营。国家公园必要的保护管理设施，由国家投资建设，国家公园的运行费用，由中央财政拨款予以保障。门票或特许项目收入，以及接受的捐赠，实行收支两条线，用于资源保护建设及自然宣传教育支出。国家公园资源用于适度利用的部分，可以由国家公园管理局代表国家采取“管经分离、特许经营”的模式，应用PPP模式（Publ i c-Pri vatePartnershi p），在有效监管下，由企业投入经营，资源可以评估入股、分红，所得收入用于保护管理和支持社区发展。

人事直管，合作经营。国家公园的管理机构作为行政机构由国家公园主管部门设立，人员由国家录用，作为公务员管理，主要人员人事按权限由国家公园主管部门任免。他们是代表国家管理国家公园的管理者，是国有自然资产的“物业管理”，是“管家”或看守者、科研人员、服务员、解说员，体现公共利益的公务员，不以国家公园资源作为生产要素营利，不直接参与国家公园门票或纪念品经营活动，管理者自身的收益只能来自岗位工资。建立包括社区、科研机构、非政府组织、景区管理和旅游等相关部门、志愿者组织等参与的伙伴关系。

建立国家公园体制不是简单的建立几个国家公园，也不是简单的在原有自然保护区上挂上国家公园的牌子来开展旅游。建立国家公园体制实质上是以此为改革推手，建立和完善我国的自然保护区体制。

我们赖以生存的自然环境和资源既是从父辈那里继承来的，又是从子孙后代那里借用来的。可持续发展要求需要既满足当代人的需求，而又不损害后代人满足其需求的能力。要求人们与自然和谐共处，能够认识到自己对自然、对社会和子孙后代应负的责任。因此，借建立国家公园体制的契机，各级政府、各个部门、组织及公民个人，应当齐心协力，努力创造，建设美好的中国保护区体系，为生态文明和美丽中国、为实现中华民族伟大复兴的中国梦不断创造更好的生态条件。endprint