我国海上执法机构归属问题研究

王　杰，连勇超，张咪妮

(大连海事大学　交通运输管理学院，辽宁　大连　116026)

我国海上执法机构归属问题研究

王杰，连勇超，张咪妮

(大连海事大学交通运输管理学院，辽宁大连116026)

摘要：中共十八大将建设海洋强国提升至国家战略高度，十八届四中全会提出全面推进依法治国，均涉及我国海上执法队伍建设。鉴于我国海上执法机构仍分属多部门，本文从中央层面海上执法机构归属现状出发，借鉴国外有益经验，提出我国海上执法机构归属的方案设计，为我国海洋强国战略和依法治国方略的推进提供咨询参考。

关键词：海上执法；机构归属；海洋强国；海警局；海事局；方案

一、引言

中共十八大和十八届四中全会分别提出海洋强国战略和依法治国方略，从执法能力和依法行政层面，对我国海上执法队伍建设提出了新要求。海上执法事关海洋强国战略的有效推进，加强海上执法队伍建设是依法治国的客观要求。

海上执法又称海上行政执法，系指享有海上行政执法权的行政机关，依照法定职权和程序，对海洋环境、资源、海域使用和海洋权益等海洋事务实施法律的专门活动[1-2]。海上执法机构，即为根据法律授权而享有海上行政执法权的部门[3]。海上执法因执法环境与对象的特殊性而存在诸多特点，一是全面性，涉及海洋渔业、海上交通、海上治安、海上缉私、海洋环保、海上救助等多领域；二是法律依据双重性，兼涉国际法和国内法；三是国际性，事涉多国共有海域的执法和国际合作；四是复杂性和风险性，海洋环境复杂多变，使得海上执法较陆上更为艰巨。海上执法的这些特点，客观上需要一支统一有力的执法队伍作为保障。

二、我国海上执法机构归属概述

任何海上执法机构的成熟与完善均非一蹴而就，而是一个循序渐进的发展过程。理清我国海上执法机构归属变迁，有助于把握并预判我国海上执法机构归属现状及发展态势，实属必要。

(一)我国海上执法机构归属历史沿革

新中国成立以来，我国海上执法机构归属历经变迁，既与彼时的国情相关，又反映出社会的海洋意识变化[4]。总体来说，我国海上执法机构的归属，经历了管理分散到相对集中、职能单一到专业分工的演变过程。

表1　1949-2012年海上执法机构归属情况

资料来源：根据历年《中国海洋年鉴》和《中国海洋发展报告》整理。

建国伊始，我国海上执法机构建设步入萌芽期。严峻的国家海上安全态势，兼之海洋事业百废待兴，此时海上执法工作刚刚起步，仅在国务院水产部和交通部下设立渔政、海事执法机构[5]，简单复制了陆地行业管理的模式，机构设置较为简单，执法内容单一[6]。改革开放以来，我国海上执法机构建设步入快速成长期。海洋产业蓬勃发展，伴生大量环境与资源问题；外贸进出口量猛增，海上走私一度猖獗；海上运输发达，海上交通运输事故频仍，既有执法机构难以应付。有鉴于此，专业性海上执法机构先后成立，并在1998年政府机构改革的基础上，逐渐形成五支海上执法队伍并存的格局，海上执法机构的职能也日渐完善。

(二)我国海上执法机构归属现状

图1　2013年改革前后海上执法机构归属变化

进入21世纪以来，海洋的战略地位日益突出，海洋开发成为各国关注的重点。伴随我国海洋产业的蓬勃发展，海洋管理和维权执法工作日渐凸显，海洋强国和21世纪海上丝绸之路建设更上升为国家战略。由此，五大海上执法机构职能重叠、资源分散、效率不高的弊端日益彰显，海上执法力量整合势在必行。根据2013年出台的《国务院机构改革和职能转变方案》，将原国家海洋局及其中国海监、公安部所属边防海警、农业部所属中国渔政、海关总署海上缉私警察整合，重组国家海洋局，由国土资源部管理；国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。将海监、海警、渔政、海上缉私警察合并于国土资源部下的国家海洋局(中国海警局)，突出保护海洋资源和海洋国土的执法重点。相形之下，交通运输部海事局更侧重海上交通执法，并未纳入此次机构整合。

三、我国海上执法机构归属存在的问题

考察两大海上执法机构归属现状，既有海警局和海事局的机构归属不一和职能交叉问题，又有海警局整合中的归属关系复杂和综合执法欠缺问题，亟待解决。

(一)两大海上执法机构归属不一致问题

目前，中国海警局与交通运输部海事局的机构归属不一，直接导致海上执法资源分散，部分职能交叉重叠，降低了执法效率。

首先是海上执法资源分散。人员数量上，海事局约1.7万人，海警局为1.6万余人；执法经费上，海事局拥有港口建设费、船舶港务费等固定经费来源，海警局则依靠财政拨款；执法设备上，海事局拥有大型船艇3艘、飞机21架，海警局则拥有同类船艇16艘、飞机17架；执法设施上，两大机构都自建专用公务码头、通讯和保障系统。概言之，海上执法资源分散于海警局和海事局，极易造成重复建设和资源浪费，削弱了海上执法力度。

其次是部分执法职能交叉重叠。例如，海事局有防止船舶海洋污染之职，海警局有保护海洋环境之责，发生船舶污染事故时，两大机构都有执法权，极易出现争相执法或规避执法情形，2011年渤海湾19-3油田漏油事故和2012年渤海湾冰冻灾害时均现此端倪。

(二)中国海警局归属整合的问题

中国海警局虽已挂牌成立并统一人员服装和船舶舷号，但整合过程中仍存在归属关系复杂、执法依据欠缺等问题，整合效果尚未彰显。

首先是归属关系复杂。其一，国家海洋局和中国海警局的归属关系尚未明晰。根据《国务院机构改革和职能转变方案》，中国海警局与国家海洋局应是一个机构两块牌子，但在国务院印发《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》中，中国海警局仅是国家海洋局内设海警司，其地位与作用难以匹配。其二，海洋行政管理和执法的关系尚未理顺。海警局仅是执法部门，海洋行政管理权仍归属多个涉海部门，如何处理两者关系，尚需认真筹谋。以渔业执法为例，《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》提出，农业部拟订渔业政策、规划和标准，国家海洋局(中国海警局)只是参与拟订并开展渔业执法检查，如何协调好“上游”管理和“下游”执法，保证海上执法有的放矢，显得尤为必要。

其次是缺乏法律赋予的综合执法权限。我国海上执法机构整合过程中，部分涉海领域法律不健全问题日益突出，尤其作为海上综合执法主要依据的《海洋基本法》付之阙如，是导致中国海警局归属关系复杂的重要根源。纵览世界海洋强国的海上执法体制变革，均法律先行，依法操作。以日本为例，在1948年海上保安厅成立前夕，国会即通过《海上保安厅法》，规定其职责、人员管理以及强制措施使用方式等。相形之下，我国则在海洋管理和执法体制改革以后，再筹划修订相关法律，直接导致中国海警局的部分执法职能无法可依。

四、国外海上执法机构归属的经验借鉴

世界大多数沿海国家均建有海上执法队伍[7]，不少国家执法机构归属亦在长期实践中不断优化[8]。分析各国海上执法机构归属，有助于把握其发展趋势，洋为中用，为我国海上执法机构归属调整提供经验借鉴。

据统计，全球共有153个沿海国家，分析其海上执法机构归属，按集中程度分为三类：一是集中归属，即一个政府部门统一管理一个海上执法机构；二是半集中归属，即大部分海上执法机构归一个政府部门管理，少部分执法机构归其它政府部门管理；三是分散归属，即多个海上执法机构分由多个政府部门管理。据此，统计各国海上执法机构如下表所示。

表2　世界各国海上执法机构分类统计

资料来源：根据边子光编著《各国海域执法制度》整理。

由上可见，各国海上执法机构多为集中归属，仅有少数国家是半集中或分散归属。再从中选择日韩美德英澳俄七国进行专门分析，其多为全球或区域海洋大国，部分国家系我国海上近邻。七国海上执法机构归属如下表所示。

表3　主要国家海上执法机构归属一览

资料来源：根据边子光编著《各国海域执法制度》整理。

上述七国分属于三种情形：美日韩为集中归属，海上执法机构统归国土部门管理；德英澳为半集中归属，主要海上执法机构归于国土或运输部门管理，余下归其它部门管理；俄罗斯为分散归属，多个执法机构分别归属运输部、安全总署、农业部等。

首先是集中归属，美日韩三国海上执法机构归属部门一致而侧重不同[9]。一方面，三国海上执法机构统归国土相关部门管理，把海洋看作国土资源的天然部分，从国土管控角度统一海上执法机构归属。另一方面，三国海上执法机构虽同属国土相关部门，但侧重点有所差别，日本归属国土交通省，侧重海上交通监管[10]；美国归于国土安全部，侧重国土安全保障；韩国归属国土海洋部，侧重海洋资源保护[11]。值得注意的是，日美两国海上执法机构归属都经历了由运输相关部门转归国土相关部门，前者随着运输省与国土厅等合并为国土交通省而转型，后者于“9·11”事件从运输部转归国土安全部。

其次是半集中归属，德英澳三国同属于此，但各自仍存在差异，即德国海上执法机构多归国土防卫部门管理，英澳两国多归运输相关部门管理。究其原因，德国位于欧洲中部，邻国众多，重视国境安全，海上执法机构多归内政部管理；英国作为老牌航运国家(澳大利亚长期为其殖民地)，海上执法机构多集中于运输部。另外，三国海上执法归属呈分散态势，但明显渐趋集中，即都经历了海上执法职能由单一到综合，尤其新出现的职能大多被归并到同一海上执法部门。

再次是分散归属，俄罗斯海上执法机构由诸部门分散管理[9]，各负其责，资源分散，需要大量协调工作。值得一提的是，俄罗斯海上治安机构隶属总统管辖[12]，独立行使职权，决策和行动效率较高，体现出权威性、独立性和高效性。

总之，上述七国海上执法机构的归属明显趋于集中，在此过程中既有共性又有差异。一是海上执法机构多归国土部门管理，但侧重领域不同；二是多国机构归属转型过程类似，即由运输部门转归国土部门，未出现由其他部门转归运输部门情形；三是多国机构归属日渐从半集中向集中转变，但集中归属部门不尽相同。

五、我国海上执法机构归属方案设计与选取

如前所述，世界各国的海上执法机构多为集中归属且各有侧重。作为海洋大国，我国的海上执法机构归属尚未集中，海上执法重心仍不明确，故针对海上执法机构的归属提出设计方案。

(一)海上执法机构归属方案设计的基本思路

目前我国中央层面的海上执法队伍已精简为国土资源部中国海警局和交通运输部海事局，海上执法机构归属方案设计亦应从两个机构并存的现实入手，考虑我国具体国情，借鉴世界海洋大国的成功经验，进行多方案比选，保证方案的科学性、适用性和可操作性。鉴此，按照中央层面的横向整合路径，提出四种方案：一是海事局并入中国海警局，归属国土资源部管理；二是中国海警局并入海事局，归属交通运输部管理；三是中国海警局和海事局整合，由国务院直接领导；四是维持海上执法机构归属的两部门管理现状。

(二)海上执法机构归属方案设计

1.方案1：将交通运输部海事局并入中国海警局，划归国土资源部统一管理。具体方案见图2所示。

该方案优点在于：第一，海上执法机构归属从半集中到集中转变，实现由一个政府部门统一协调指挥一个海上执法机构，能够有效解决海上执法资源分散问题，提高执法效率；第二，将海上执法机构划归国土资源部管理，类似于美日韩海上执法机构归属，突出我国海上执法机构的海洋资源保护和海洋国土安全维护职责，有力应对我国与周边国家的海域或岛屿争端等问题；第三，涉及渔业协定、划界争端等国际协调协商事项，由国土资源部的海上执法机构代替其他政府强力部门出面，可以体现外交的“柔性”，有利于矛盾的及时化解。该方案的缺点是：中国海警局连续进行两次整合，机构磨合困难，内部稳定性较差；涉及新的专业执法领域，短期内或恐出现执法效率低等问题。

方案1的突出特点是集中统一性强，规范性和适用性好。首先，该方案由一个部门管理一个海上执法机构，实现了归属上的集中统一；其次，归属的集中统一有助于海上执法法律体系的形成与完善，且从各国集中归属的转型趋势来看，由运输部门划归国土部门管理，规范性较好；再次，目前我国正面临着海洋开发能力增强而海上态势严峻的问题，海上执法重视对海洋国土的管控，能为我国海洋开发利用提供长期保障，符合海洋强国战略的要求，有较好的适用性。

2.方案2：将中国海警局并入交通运输部海事局，划归交通运输部统一管理。具体方案见图3所示。

该方案主要基于以下考虑：一是交通运输部海事局历史悠久，力量雄厚，海上执法经验丰富，归并后能迅速实现海上执法资源的有效利用；二是海上运输是我国海洋经济的重要一翼，以海上交通监管为重点，开展海上执法，做到纲举目张，能动性强；三是部分国家主要海上执法机构仍归属运输部门，有例可循。

图2　海事局合并到海警局归属国土资源部管理

图3　海警局合并到海事局归属交通运输部管理

方案2的特点是操作具有一定难度且适用性不强。首先，相比于交通运输部海事局的单一领域执法，中国海警局的海上执法领域广且业务门类多，该方案的实施需要在权责划分、机构精简和人员安排上做大量工作，操作难度较大；其次，美日韩等国早已将海上执法队伍纳入准军事化序列，而海事局的海上执法队伍缺乏准军事色彩，海上执法力量难以与海军协同，不利于我国海上执法硬实力的提升和长期目标的实现。

3.方案3：将中国海警局和交通运输部海事局合并成新部门，提升至正部级，直接划归国务院管理。具体方案见图4所示。

图4　海警局与海事局合并归属国务院管理

将中国海警局和交通运输部海事局合并成新部门，直接划归国务院管理，一方面缩小了管理结构的纵向深度，既可提高决策效率和快速反应能力，又能压缩经费开支；另一方面，这种结构类似于俄罗斯海上治安执法的二级机构归属模式，有利于彰显我国海上执法力量的重要性、权威性和独立性。

方案3的特点是集中统一性强而适用性差。将海上执法机构统一后划归国务院直接领导，可以实现中央层面的海上执法高度统一，但是鉴于我国涉海管理机构仍分属交通、农业、国土等多部门，该方案下的海上执法部门又与之平级，海上执法与涉海管理或难以有效协调；同时，该方案与我国行政体制改革的精简机构方向相悖，不具有适用性。

4.方案4：维持中国海警局隶属国土资源部、海事局隶属交通运输部的现状。具体方案见图5所示。

图5　海警局隶属国土资源部/海事局隶属交通运输部

继续维持我国海上执法机构的归属现状。一方面，两大机构的海上执法资源差距不大，均能有效承担海上执法任务；另一方面，两支队伍的执法重点分别是海洋权益维护和海上交通监督，构成我国海上执法的两个重要领域，通过协调合作，能够基本满足各自的海上执法需要。

方案4的特点是操作难度小而集中统一性差。该方案不需要进行归属调整，无操作难度；但维持现状将导致我国海上执法机构处于不统一状态，海上执法资源分散和职能交叉问题依然得不到解决，难以满足海洋强国战略的要求。

(三)方案选取

为推进我国海上执法机构的归属调整，需对上述方案进行综合考量，从集中统一性、规范性、适用性、运作效率和操作难度等方面，对4个方案进行评估。其中规范性兼顾国际惯例和我国法治政府建设要求，适用性兼顾我国国情及海洋发展战略需要。具体比较见下表4所示。

表4　诸方案总体比较一览

由上可见，方案1的综合效果最好。一是集中统一性强且执法效率高，海上执法队伍集中统一管理，凝聚执法力量，集中执法资源，实现高效执法；二是规范性好，海上执法机构统一归属国土资源部管理，既与国际惯例相符，又有利于综合性海洋法规体系建设，强化依法执法，符合我国法治政府建设的要求；三是适用性强，重视对海洋国土的管控，提高海洋开发与利用水平，适应海洋强国战略需要；四是操作难度适中，中国海警局由各海上执法队伍整合而来，初步具备整合经验，能够较好地解决机构整合过程中的人员编制、部门利益和职责划分等问题，减轻改革难度。综之，下一步我国海上执法机构的归属调整应考虑将交通运输部海事局并入中国海警局，由国土资源部统一管理。

六、推进我国海上执法机构归属调整的若干建议

通过海上执法机构归属调整，解决我国海上执法机构职能重复、资源分散等问题，需要强化配套措施予以保障，在此提出以下几点建议。

(一)站在国家战略高度开展机构归属调整的顶层设计

海上执法队伍建设事关国家安全和海洋经济发展。一支强有力的海上执法队伍既能有效对外维权，又可对我国海域使用全方位监管，保障我国海洋经济的可持续发展。故此，应从国家安全和社会经济发展的战略高度出发，统一思想，以国家整体利益为先，打破行业管理的本位主义，弱化部门利益，对我国海上执法机构的归属调整进行顶层设计。

(二)立足于我国基本国情进行机构归属调整

我国周边海洋环境复杂，海洋权益屡遭侵犯，加之国内海洋经济快速发展，亟待推进海上执法机构的归属调整。纵观国外海上执法队伍状况，集中统一执法占世界各国的2/3，综合执法经验积淀深厚。我国海上综合执法机构出现较晚，应在把握基本国情的基础上，借鉴国外海上执法队伍建设的成功经验，洋为中用，有的放矢开展海上执法机构归属调整。

(三)以精简高效作为机构归属调整的出发点

精简高效要求海上执法机构规模适度合理，机构设置和人员编制少而精，以实现高效目的[13]。鉴于我国目前海事局与海警局并立，执法资源浪费，执法效率不高，为此应根据实际需要确定新的海上执法机构、层次和编制规模，凡重叠冗余机构、层次和人员，一律合并或裁撤；同时，应釆用科学管理手段，增加先进的海上执法装备投放，降低海上执法的人力投入，以提高执法效率。

(四)机构归属调整应适当考虑部门利益

海上执法机构归属的调整直接涉及到部门利益，处理不当，极易导致机构整合难度放大，进而影响整合效果。为此，进行海上执法机构归属调整，应在摸清数据信息、了解各方实际利益诉求的前提下，寻找各方利益的均衡点，以减少机构归属调整中的不必要阻力；由国务院出台相应的归并实施程序和规则，明确人员岗位配置和岗位职责，实现人员的平稳流动。

(五)机构归属调整应做到权责明确

权责明确要求海上执法机构职责和法律赋予的权限对等，否则极易产生多头管理问题。为此应尽快制定《海洋基本法》等综合性海洋法律法规[14]，针对海上执法机构地位、执法内容、执法程序等做出明确规定，为海上执法机构归属调整及其权责范围界定提供必要的法律保障。

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(本文责编：辛城)

Research on the Affiliation of China Maritime Law Enforcement Agencies

WANG Jie，LIAN Yong-chao，ZHANG Mi-ni

(TransportationManagementCollege，DalianMaritimeUniversity，Dalian116026，China)

Abstract：The 18th CPC National Congress raised the task of building China into a maritime power to the height of the national strategy. And the 4th Plenum of the 18th CPC Central Committee proposed to advance the rule of law comprehensively. Both of the two meetings relate to the construction of China maritime law enforcement team directly. Given China maritime law enforcement agencies affiliate to several departments，foreign experiences are drawn on to design the plans for determining affiliation of China maritime law enforcement agencies. On the basis of the current situation of its affiliation in the central level，the solutions are to provide a reference for maritime power strategy and the rule of law strategy.

Key words:maritime law enforcement；agency affiliation；maritime power strategy;China Coast Guard；Maritime Safety Administration；solutions

收稿日期：2015-05-28修回日期：2015-08-20

中图分类号：D920.0

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)09-0008-07

作者简介：王杰(1962-)，男，辽宁大连人，大连海事大学交通运输管理学院教授、博士生导师，工学博士。