济南市加快养老服务业发展的政策推进机制研究

吴学军（中共济南市委党校，济南 250100）

济南市加快养老服务业发展的政策推进机制研究

吴学军
（中共济南市委党校，济南 250100）

面对巨大的养老需求，济南市亟需加快发展养老服务业。济南市初步构建了一系列扶持政策，形成了“政府主导、社会参与、市场运作”的养老服务业发展机制。但是，目前济南市养老服务业发展过程中存在的问题，严重制约了其进一步发展的步伐。因此，济南市应加快构建养老服务业发展的政策推进机制，包括努力营造好养老服务业发展的环境，积极拓展民间资本投入养老产业渠道，加强养老服务业的专业化标准化建设，完善养老服务业的支撑体系，继续加大政府扶持力度，强化对养老服务业发展的规范化管理等等。

济南市；养老服务业；发展；推进机制

2014年济南市60岁以上老年人口数116万，约占全市总人口的18.6％，到2020年，这一比例将达到25％，人口老龄化程度明显高于全国水平。面对在老龄化基础上形成的巨大养老需求，亟需加快发展养老服务业。2013年济南市在全省率先出台了《济南市人民政府关于加快养老服务业的意见》，初步构建了一系列扶持政策，形成了“政府主导、社会参与、市场运作”的养老服务业发展机制。但是，目前济南市养老服务业发展过程中存在的问题，严重制约了其进一步发展的步伐，使其在保障和改善民生、扩大内需以及推动经济转型升级方面的作用没有充分发挥出来，亟待建立包括提供制度保障、财政资助、标准化建设、示范推动、监督管理等等一系列推进机制。

1　济南市养老服务业发展现状

根据《山东省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》和《济南市人民政府关于加快养老服务业的意见》，济南市在县（市）区层面建设失智失能养护院或社会福利中心，在街道及乡镇层面建设老年人综合服务设施，在城市社区层面普遍建设老年人日间照料中心，在农村60％以上社区或人口较多的村建设农村幸福院，同时鼓励社会力量投资兴办养老机构。

1.1居家养老全面推开

自2010年起，济南市集中力量打造“情暖夕阳居家养老”服务品牌，对独居、空巢、低保、重病等高龄困难老年人群体实行政府购买服务制度，使享受各类养老服务的老年人数量超过了3000人。市内五区进一步利用好社会中介组织，引进阳光大姐、大家园等专业服务组织，为居家养老提供标准化、规范化和信息化服务，使居家养老服务水平得到了提升。有些县（市）区根据当地实际创新居家养老工作形式，如历下区近年来加大了财政投入，扩大了服务范围，延长对部分老年人服务的时间；市中区则发挥养老服务试点的政策优势，着力增加政府购买养老服务对象的项目，注重发展社区公益性民间组织的作用，拓展专业社工服务和志愿者服务，形成了居家养老服务的多元化格局。

居家养老坚持政府主导与社会兴办相结合，走市场化、专业化之路，创造“平等使用生产要素、公平参与市场竞争、依法受到法律保护”的环境，引导市场主体按照市场规律不断提升服务档次、服务功能和管理水平，先面向特困老年群体再逐步扩大服务范围，加强对“空巢”老年人的管理服务，严格管理、服务、申报程序。其特点是明确了居家养老服务的对象，即居住在济南市所有街道办事处、具有常驻户籍的老年人。需要满足下列条件：年满70周岁，省（市）级以上劳模、重点优抚对象且子女无力承担赡养义务的老年人、享受低保待遇的“三无”孤老、月收入低于上年度最低工资标准的独居或仅与残疾子女生活的老年人；年满70周岁，日常生活需要介助或介护的独生子女家庭的困难老年人；年满60周岁，日常生活需要介助（半护理）或介护（全护理）的困难“二无”（无子女、无劳动能力）老年人；家庭有特殊困难的，经县（市）区级民政部门委托的评估机构认可，可适当放宽条件。符合上述条件的老年人每月由政府购买20个小时的送时服务。有经济来源并需要居家养老服务的老年人，可以根据自己的实际需要购买服务。

济南市社区居家养老的特点是：立足社区、面向老人、专业服务，以需求为导向设立服务项目。在服务内容上进行科学归类、细分，根据不同的需求将服务内容分为家政服务、精神慰藉、生活照料三大类，包括做饭、洗衣、打扫卫生、洗澡、送餐、陪送看病、巡诊、康复锻炼、陪老人聊天、法律援助、电话接访等。社区居家养老服务的主要形式是日托和上门服务。在组织管理形式上，各县（市）区成立了居家养老服务管理办公室，各街道建立了居家养老服务中心，社区成立了居家养老服务站，并相应配备专职工作人员，设立专门的养老服务窗口。

1.2社区养老形成网络

在济南市提出的发展养老服务业的主要任务中，特别注重统筹规划和加强社区服务设施建设。要求“各级在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按照区域规模要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。”1

为增强社区养老服务的居家支持和日间照料功能，着力增加养老服务设施、构建信息网络平台。在增加养老服务设施方面，把城市社区作为重点，积极新建或改建社区老年人日间照料中心，截至2014年底，全市共建设227处，床位2132张，填补了济南市“空巢”老年人日间照料的空白。在农村，积极开展农村幸福院建设，目前已建成338处，床位6753张。在构建养老服务信息网络方面，借鉴外地居家养老远程看护模式，成立了“贴心一键通”助老服务中心，建立了市级养老服务信息平台，为全市老年人尤其是空巢老年人提供专业化、精细化、标准化和全方位的服务。目前已在市中、历城、章丘建成县级养老服务信息平台，在天桥、长清、商河建成市级养老服务信息平台分中心，入网用户达12.6万人，提供各类日常生活服务50万余人次。

社区的日托服务，由社区居委会提供老年人休闲娱乐场所，老人除了可以在这里休闲、娱乐和健身等各种活动外，还可以统一安排午餐；对于残疾老人，安排社区服务人员和义工提供上门服务。另一种社区服务模式是志愿者组织与社区居委会联合，其运作模式是政府拨付 2000元的每张床位费启动资金，由志愿者或养老服务专业社工承担服务，同时每位老年人需要承担少量的费用，随时可以享受到良好的养老服务。

1.3机构养老快速发展

截止到2014年底，济南市共有163家养老机构，其中老年公寓85家，敬老院78家，共有3.2万张社会养老床位，全市每1000名老年人拥有27.5张。其中，社会力量兴办老年公寓78家，占老年公寓总数的92％。济南市民营养老机构在数量上和分布上形成了一定的规模，约8000张床位。在地域分布上，各区县分布不平衡，市中区的民营养老机构的数量和床位相对较多，所辖各县和济南郊区由于受经济发展水平的影响，数量相对较少。

为了规范济南市民营养老机构的运营，济南市老龄委和民政局高度重视对其监管，针对正在运营的、建成后准备运营的、建设中的不同情况对其分类管理，在定期调研和检查的基础上，对民营养老机构进行全程监督和定期评估，对民营养老机构的申请及主要负责人等应实行资质认证，对其场地、设备条件和人员配备、服务质量和信誉等方面进行综合评估，评估结果向社会公布，根据评估结果按照星级标准或升或降进行定位。同时，注重引导宣扬民营养老机构为福利事业做出贡献，对在养老服务工作中表现突出的工作人员给予表彰，增强民营养老机构的社会认同度及其对自身价值的肯定。

1.4养老地产刚刚起步

由于前期济南市有关养老服务业的文件尚未出台，养老地产规划条件、用地类型、税费优惠等扶持政策尚未明确，运营模式也正在摸索研究。目前，济南市养老地产项目仅有山东神州天怡、合众人寿等几家公司，他们开始探索并引领济南市养老地产业的发展，但是这些项目多离市区较远，从数量到配套都无法满足今后社会的需求。

一是居家养老与机构养老有机结合--天怡养生园项目。该项目由山东神州天怡旅业发展有限公司投资建设，位于济南植物园南邻，占地面积580亩，规划建筑面积11.1万m2。该项目将居家养老与机构养老较好的结合在一起，把养生、养老、休闲、度假、运动、保健等生活要素紧密地关联在一起，是创新养老服务模式的有益尝试，被山东省老龄委、养老事业发展基金会列为山东省“养老示范项目”。项目建成后机构养老解决300床位，居家养老解决800户。

二是保险产品与实物养老社区挂钩--合众人寿济南长清健康项目。该项目拟在长清区五峰山街道办事处石窝村，占地面积约1300亩，建成后可提供3万张养老床位。采用保险产品与实物养老社区挂钩的运营方式，入住条件是保单+实物的模式。该养老社区借鉴美国 CCRC（持续健康退休社区）模式，在同一个养老社区内，提供包括独立生活、协助生活（含失忆护理）和专业护士护理（含康复护理）的一体化服务。其优势是当老年人的健康状况和自理能力发生变化时，依然可以在较为熟悉的环境中享受到各类服务。

三是滚动式开发模式的探索--西城养老社区。该项目占地约380亩，总建筑面积约35万平方米。项目的突出特点是运用“滚动式开发运营”破解养老地产资金“回笼周期长、运营难”的困局，其定位是构建复合型、综合性、高保障水平的养老社区，入住对象主要是中高收入老年人。主要包括集中式供养和居家式供养两种模式，其中集中供养类似养老公寓，房间相对较小，主要面向孤寡老人；居家式供养采用“只租不售”的经营管理模式，有会员制和租赁制两种收费方式，会员制要求入住时先缴纳一定的会员费，租赁制一般要求期限较长（30年或50年），这两种不同的方式老年人所享受的养老服务项目和水平有所差别。

2　济南市养老服务业发展环境和政策

2.1建立支持民间资本投资养老服务业的政策

“十二五”期间，济南市运用省级财政专项补助资金，对符合条件的非营利性养老服务机构，按照核定床位分别给予每张床位6500元、5500元和4500元的一次性建设补助；对改造用房和租赁用房且租用期五年以上并达到相关条件的，按照核定床位数分别给予每张床位3000元、2500元和2000元的一次性改造补助。对符合有关部门规定资质条件并且已运营、具备一定规模的民办非营利性和公建民营养老服务机构，按实际入住人数和床位占有率连续三年给予运营补助。济南市民政局2010 年发布《济南市养老机构星级评定标准》，统一了《养老机构入住协议书》 《养老机构入住人员登记表》 《养老机构入住花名册》，统一了以数字化技术上报信息制度。济南市人力资源和社会保障局会同市老龄委及民政局出台的《关于开展养老服务业职业培训和鉴定工作的通知》要求，“各养老服务机构要积极组织从业人员参加职业培训和职业资格鉴定，保证其从业人员持证上岗。从今年开始，各养老服务机构从业人员持证上岗率达不到85％以上的，不得享受民政局、老龄办等部门的有关优惠政策，不得享受省、市财政‘以奖代补'扶持政策。”2以上出台的各种优惠政策，这不仅给济南市民营养老机构的发展带来了十分重要的帮助和支持，而且还促进了济南市民营养老机构的健康发展。

2.2初步构建政府购买社会组织服务模式

2012年7月，济南市政府发布《济南市支持公益服务类社会组织参与社会服务项目手册》，初步构建了“政府规划服务领域、公益服务类社会组织提出项目、公开评审项目设计、政府资助项目实施”的政府购买社会组织服务模式。“手册”的发布与实施，不仅催生了大量的公益服务类社会组织，而且极大地支持了社会组织参与社会养老服务项目。2014年7月，济南市举办首届社会组织公益创投活动，通过对社会组织的资金扶持，拓宽了公益服务类社会组织在参与社会管理中的服务职能，充分调动了他们的积极性，激发了他们的活力，推动了社会治理创新。如市中区投资1千万元成立了济南市首家社会组织创新园，将培育中小企业的“孵化器”模式，运用到社会组织培育全过程，通过引导规范运作、加强培训指导、做好需求调研等方式，不断增强社会组织的管理服务效能。截至2014年底，园区孵化的26家机构已确立了公益项目，其中济南德福养老服务社开展的老年服务活动项目，已在11个社区设立工作站。

2.3新出台养老服务业发展相关政策规定

一是济南市政府发布实施《关于加快发展养老服务业的意见》，为“十二五”期间到2020年济南市养老服务业工作的发展推进提出了具体的发展目标；二是全市11部门联合出台了《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》，为养老服务业的健康发展提供了更清晰的政策依据。三是济南市政府办公厅出台了《关于加快发展社会养老服务业重点任务分工的通知》，明确了政府各部门的具体分工。四是市民政局、财政局、国土局等17部门出台了《关于支持农村幸福院建设的实施意见》。五是市民政局和市财政局联合出台了《济南市发展养老服务业市级专项资金补助项目实施方案》，对济南市各类养老项目市级资金补助标准和审核标准作出具体规定，并把城市社区老年人日间照料中心和农村幸福院的资助资金审批权限下放到各县（市）区，减少了审批程序。

2.4健全完善基本养老服务保障制度

一是认真落实《济南市民政局、济南市财政局关于加强城镇“三无”人员福利保障工作的通知》，对分散供养的城镇“三无”人员，按照不低于当地城市居民最低生活保障标准的150％实行供养。目前共保障465人。二是出台了《关于为全市80周岁以上低保老年人发放高龄津贴的通知》，为80-89岁低保老年人每人每月加发100元高龄津贴，90岁以上每人每月200元，目前全市享受该津贴的老年人约6500人。三是出台了《关于建立生活长期不能自理经济困难老年人护理补贴制度的通知》，为享受城乡低保、散居城市“三无”、农村“五保”且长期不能自理的老年人每人每月发放60元的失能老年人护理补贴，目前全市享受该补贴的老年人2946人。

2.5不断加大养老服务资金投入

自2012年以来济南市养老服务体系建设资金投入逐年增加，2014年济南市继续加大投入力度，其中预算内安排2482.2万元，福彩公益金安排6230万元，共计8712.2万元，较2013年增长约36％。为引导促进社会力量兴办养老机构，山东省和济南市都给予养老机构创办和运营主体床位补助和运营补助，“对符合条件的、征地立项的新建养老服务设施，按新增每张床位4000元的标准给予一次性建设补助；对租赁用房改（扩）建养老服务设施，按新增每张床位3000元的标准给予一次性建设补助；对依托医疗机构（改）扩建的，按新增每张床位1000元的标准给予一次性建设补助。”“对符合条件的养老机构，按上年度实际入住的自理老年人、半自理老年人、完全不能自理老年人数量，每人每年分别给予360元、600元、720元的运营补助。”3城市社区老年人日间照料中心按照省政府资助标准，在享受省级补贴（三类分别补贴25万元、20万元、15万元）的基础上，市级按照1：1比例配套相应补贴资金；建筑面积达到市级标准，每处补贴7—10万元，并根据实际运营情况，每年给予3万元运营补助，同时要求县（市）区财政配套相应资金。市财政对符合条件的农村幸福院每个给予3万元的建设补助和3万元的开办补助，同时给予每年1万元的运营补助，并要求县（市）区财政配套相应运营补助。2014年全市养老服务项目申请省市资金7702万元，对养老服务业的发展起到了积极推动作用。

3　济南市养老服务业发展中存在的问题分析

3.1养老服务产业发展规划指导不到位

济南市养老服务业发展还处于起步阶段，虽然已经制定了社会养老服务体系建设“十二五”规划，但社会化养老服务体系还不够完善。在济南的老年消费市场中，除老年教育发展较为完善外，在服装、保健品、旅游、理财、保险和生活用品方面真正适合老年人的产品并不很多。总体上看，济南老年健康服务、金融服务、休闲旅游服务、文化娱乐等产业还没有真正发展起来，养老服务消费市场还没有形成规模。从根本上讲就是没有全市养老服务产业发展规划，养老产业处于自然发展、无章可循、无序发展的状态。

3.2养老服务设施建设滞后

中央、省、市政府文件对统筹规划发展城市养老服务设施都有明确要求。济南市民政局、发改委等11部门出台的《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》中明确提出，要“加强社区养老服务设施建设，要求在制定城市总体规划、标准性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。”4但目前缺乏明确项目定点布局规划。同时，对老城区新建、改扩建养老服务设施，新建城区和新建居住（小）区配套建设养老服务设施缺乏具体的实施方案和细则。虽然政府积极引导、鼓励社会力量参与养老服务业，社会组织和个人参与热情也很高，这些年也有不少国内外投资商、社会力量来济咨询养老项目和政策，但项目立项、落地建设的仅有5家。2013年省国土资源厅、省民政厅分配给济南市370亩的养老服务用地指标，最后落地的不到100亩，其他用地由市国土局统一调配使用。造成这种局面的主要原因是没有市级社会福利服务设施专项规划，养老机构建设单位在项目选址上难以符合土地利用规划、城市总体规划，导致项目难以落地。可以说，制定社会福利服务设施专项规划迫在眉睫。

3.3缺乏良性的市场运行机制和行业管理机制

主要是事业与产业、政府与市场的关系处理的不够到位，制约了产业做大、做实、做强。主要表现在三个方面：一是公办和民办养老机构之间竞争缺乏公平性。公办养老机构基本实行政府财政托底，没有后顾之忧，而民办养老机构基本上都是靠自有资金投入，自负盈亏，又无优惠信贷政策，资金压力较大，导致民营养老机构与公办养老机构很难竞争。二是民间资金注入缺乏积极性。民营养老服务机构虽然也是公益事业，但最终还是以盈利为目的，养老服务机构投入成本高，回报周期长，影响了社会投资主体投入的积极性。三是市场运行机制缺乏规范性。养老服务机构没有统一的行业服务评定标准，对养老机构的服务水平没有准确定位，缺乏相应的行业管理机制。

3.4医养结合养老模式难以实现

省政府文件明确提出，养护型和医护型床位要占到社会养老床位总量的30％以上。目前，济南市共有医养结合的老年公寓10家，床位1433张，基本上都是依托现有医院设施设立。在养老机构内部设置医疗机构比较困难，省级文件规定，床位在500张以上的养老机构才能内设医保定点。经市养老服务行业协会协调努力，舒心港湾和富翔老年公寓经卫生部门批准设立了内部门诊，经人社部门批准加入了医保定点单位，目前，医养结合的养老床位数也只占到16％。

3.5养老服务队伍建设严重滞后

济南市养老服务从业人员以农村进城务工人员、城市“4050”人员、下岗失业人员为主，其中半数人员只有初中以下文化程度，缺乏专业护理知识，难以承担科学护理老人的任务，且人员流动性大，养老服务队伍建设难度大。造成这种现象的原因：一是养老护理人员社会地位低，没有社会认同感；二是工资待遇低，月平均工资大约在2000元左右，如再买各种保险，增大了老年公寓的运营成本，相比其他行业和劳动付出，缺乏吸引力；三是劳动强度较大，既要照顾老人吃饭、洗澡、活动等基本生活，又要对一些卧床不能自理的老人护理，劳动强度更大；四是专业人才匮乏，养老机构普遍缺乏管理、医护、康复、健身、心理等专业人才，缺乏职称评定等激励政策，向上流动空间窄，导致个人发展空间狭窄，很难吸引留住专业院校毕业的年轻人投身其中。养老机构服务人员很少经过养老服务方面的专业培训，使一些依靠机构养老需要特别护理的老人不能满足需求。

3.6养老服务机构管理理念落后

济南市养老服务机构管理理念和服务理念落后于现代企业的管理理念。有些养老服务机构的管理人员理念滞后，把对老年人的服务理解为让他们吃饱穿暖，只要满足这个最基本保障，就可以达到最终的管理目的。大部分的管理人员忽略对老年群体的需求调研，意识不到老年人的多元化需求，不能够让老年人体会到“家”的感觉。陈旧的管理理念让管理人员只看到眼前利益，不能以长远的发展眼光来看待养老服务需求市场。

4　构建济南市养老服务业发展的推进机制

第一，统筹规划引领养老产业布局。应进一步强化专业规划，运用数据设计模型，从整体上合理规划养老服务机构布局。着眼于促进城乡结合部和近郊区养老服务机构发展，转移城区机构养老压力，保持偏远区县现有机构规模，调整机构布局不合理的局面。整合全市养老服务业资源，鼓励养老服务机构兼并重组，促进优质养老品牌机构上市。各县（区）政府要把发展养老服务业纳入辖区经济社会发展的总体规划。同时，“进一步加大政府投入支持养老服务体系建设。要确保将政府用于社会福利事业的彩票公益金50％以上用于养老服务业。”5加大政府财政投入力度，确定各级财政收入投入比例，列入财政预算计划，建立养老服务业发展基金。

第二，运用市场化手段整合养老资源。支持发展各类养老机构，引导和支持社会力量以多种形式，兴建、扩建或在原有其他设施基础上改建适宜老年人集中居住、生活、护理的养老机构。拓展养老服务内容，完善养老服务功能，将分散的居家养老服务资源整合成组织化、实体化的为老服务链条，实现对老年人的衣、食、住、行、交通、医疗、社交、购物等方面的数字化服务。

第三，建立多元化的政策支持体系。一是拓展社会融资渠道，适当放宽贷款条件，增加养老服务企业项目信贷投入，尽量降低担保条件，提供高效便捷的金融服务。对于发展前景好、规模大、效益好的养老服务项目，引导金融机构给予其必要的贷款贴息补助。二是采取税收优惠、减免费用和税收抵扣等措施，对养老服务业给予帮扶、支持和鼓励。

4.2积极拓展民间资本投入养老产业渠道

第一，要进一步降低社会资本进入门槛，规范程序、简化手续、公开信息，为社会资本提供便捷服务。要建立社会化风险分担机制，消除民间资本投资养老机构的担忧，探索公建民营、购买服务、委托管理、合资合作等等多种民间资本参与方式。

第二，推动税费优惠政策落实到位。养老机构实现与居民用电、用水、用气、用热同价。社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老机构自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税；对养老机构提供的育养服务免征营业税；对非营利性养老机构的收入免征企业所得税；社会力量对养老机构等公益事业进行捐赠的，个人所得税前准予全额扣除，企业在年度利润总额12％的部分准予在所得税前扣除。

第三，落实好土地和医疗政策。“按照国家对经营性用地，依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策，严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件，搞房地产开发。”6对于政府投资建设，不以盈利为目的，具有公益性质的居家养老服务网点，可按作价、出资的方式办理用地手续，禁止改变用途和性质。鼓励在养老机构内设置医院、门诊等医疗机构。养老机构内设医疗机构审查合格后，要纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。

4.3加强养老服务业的专业化标准化建设

二化螟的越冬虫源主要来自稻草，因此稻草处理是防治二化螟的关键。将前一年的稻草处理掉，或在这个时期对剩余稻草进行白僵菌封垛处理，这样可以消灭大部分越冬虫源，减轻当年病害的发生。

第一，着力培养从事养老服务工作的专业人才。大力发展养老服务教育事业，政府、高校和养老机构等应该联手，结合现代养老服务行业的需求特点和发展趋势及新型岗位需要，实行多方位、多途径、开展产学合作，探索建立一套工学结合紧密、以提升养老服务岗位职业核心能力为中心的人才培养模式。政府要采取措施，鼓励高等院校开设养老管理与服务相关专业，鼓励社会资本举办养老服务类职业院校，为养老服务业输送有专业知识、懂专业技术、会专业管理的人才。

第二，加强老年服务从业者的培训力度。制定好岗位专业标准和操作规范，抓好在职人员岗位技能培训、专业知识培训和职业道德教育，逐步提高养老服务队伍的专业化水平。适应养老服务业的需要，对现有养老服务从业人员进行家政、心理营养、保健等方面的培训，改善其知识结构，增强其专业技能，提高其从事养老服务的能力。推动职业院校与养老服务相关职业技能鉴定机构深入合作，实行专业相关课程的考试考核与职业技能鉴定统筹进行，推动职业院校学生在取得毕业证书的同时，按照2006年7月国家出台的《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《社会工作者职业水平考试实施办法》要求，使其获得相关职业资格证书。

第三，建立社会工作者制度。推进志愿者服务机制形成，积极组织壮大各种类型的志愿者服务队伍。建议由济南市老龄委牵头组织制定《老年人服务志愿者章程》《老年人服务志愿者守则》等规范性文件，把为老年人志愿服务的各项工作都纳入制度化的框架内，推进志愿者服务活动的规范、有序和可持续发展。鼓励市民参与志愿服务，形成任何人都可以做志愿者、志愿者可以来自不同的社会阶层的意识。可以借鉴外地经验，积极推广“志愿服务时间银行”“互助服务”“服务转换”等有效形式，吸引更多的社区居民参与到社区志愿者队伍中来。通过建立多元化和个性化的激励机制，使老年志愿者的多样化个性化的需求能够得到不同程度的满足，充分激发老年志愿者参与老年服务的主动性、积极性和创造性。

4.4不断完善养老服务业的支撑体系

第一，把提升社区养老服务功能融入到社区建设中去。随着家庭小型化和家庭照料功能的弱化，强化家庭基础地位必须充分发挥社区的依托作用，为家庭提供有效的支持。通过不断完善社区养老服务功能，扩大和健全老年人社区服务体系，以社区日托和上门服务为主要形式，为有不同需求的老年人提供专业化的、持续性的和个别化的照顾服务。倡导多种形式的老年人互助服务，积极组织社区老年人开展相互帮扶与慰藉，积极探索邻里互助式养老，依托热心老年人家庭，兴办邻里养老互助点。将“医养结合”模式作为养老服务体系建设的重点，积极鼓励有条件的医疗单位在社区创办医疗康复相结合的养老机构，实现养老机构和医疗资源有效结合，为失能、半失能老年人提供生活照料、紧急救援等、康复医疗、护理、医疗保障、精神安慰等等服务。

第二，引导发展社会组织从事养老服务业。养老服务存在着巨大的需求，尤其是在居家养老和社区养老方面，因此，鼓励社会组织参与是养老服务业发展的重要途径。这也需要建立社会力量的准入机制，吸引更多社会组织从事养老服务业，并不断提高养老服务的质量和效率。应大力发展三类老年公益组织，一类是各类老年服务的社会组织，另一类是基金会，还有为老服务的社会企业。在社会组织方面，既要鼓励老年人建立自身的服务组织，类似美国的老年协会，让老年人通过组织的形式开展自我服务，还要发展专业的志愿服务组织，使为老服务，达到体制化、专业化。在养老服务领域积极支持社会企业的发展，使公益与商业机制实现有机结合，直接造福于老年服务事业。养老服务业的社会管理，要借鉴经济组织管理的经验，确立行业化特别是联盟化的组织结构，促成养老服务类的各类组织建立行业指导和服务体系，从而保证行业的健康和有序发展。

4.5继续加大政府扶持力度

第一，保障可持续的财政投入。“可设立专项扶持资金。充分利用支持服务业发展的各类财政资金，探索采取建立产业基金、PPP等模式，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。通过中央基建投资等现有资金渠道，对社会急需、项目发展前景好的养老项目予以适当扶持。”7对于举办民办非营利性养老机构者没有捐赠，以租赁形式给予组织使用的固定资产、以及以借款方式投入组织运营的流动资金，允许其收取不高于市场公允水平的租金和利息。在具体操作上，可以根据济南市养老服务业发展规划，把握人口老龄化的发展趋势和需求重点，有针对性地对养老服务的设施和项目进行专项资助。比如，加大对居家养老、设施新建和改造、爱心护理等等工程和项目进行专项资助。

第二，继续加大政府补贴力度。结合济南市养老需求和实际情况，合理制定民办养老机构资金补助政策，不断提高对养老服务机构设置、设施建设、实际收住老人的运营成本等方面给予的资助水平，逐步把政府资金投入的重心从开办、建设和运营养老服务机构转到解决老年服务需求上来。“在制定经济困难的高龄、失能等老年人补贴政策时，要科学测算，合理确定补贴标准，既要考虑这部分老年人的养老服务需求，又要做好新出台的补贴政策与其他老年人社会保障政策的衔接。”8

第三，推行政府购买服务。政府购买服务的运作机制是政府扶持、非营利组织运作、社会参与。政府扶持，就是政府健全购买服务的组织领导体系，明确责任部门，并将政府购买服务经费列入财政预算；非营利组织运作，就是政府委托非营利组织依托社区实施服务，主要包括审定服务对象、确定服务内容、培训服务人员，开展监督检查；社会参与，是指整合社会资源，如组织义工上门服务，动员社会力量购买服务，以弥补政府赎买服务的不足等。将政府补贴以“代币券”的方式发放给特困老人，老人可以根据生活需要到所在社区老年服务中心购买服务，社区老年服务中心根据老人的需求培训服务人员，上门为老人服务。

4.6强化对养老服务业发展的规范化管理

第一，建立养老服务标准化体系。提高养老服务行业管理和服务水平，就必须加强标准化建设，制定和完善机构养老服务规范、服务资质、服务质量、服务设施等标准，这是推进养老服务业健康发展的基础性工作。加快信息化建设，依托现代技术手段，建立统一的养老服务信息系统，完善监督和信息共享平台，建设社区自助和互助服务信息化网络。

第二，建立健全养老服务指标体系。指标体系应当包括：行政审批与监管、政策法规、地方标准和专业技术支持系统四大部分，逐步使政府养老服务行业管理指标量化。通过建立严格、规范的管理指标体系，确保养老服务质量，确保老年人、政府、机构等相关利益方的基本利益，以完善政府对养老服务市场的宏观调控，规范养老服务市场，提高行业管理的整体水平和服务水平。

第三，加强对养老服务产业和市场主体的监管。严格按照《养老护理员国家职业标准》《社会福利机构管理暂行办法》等法规的要求，重点加强对机构的规模、经营项目、功能、管理、服务标准、规章制度、用工人员上岗资格及健康证明、服务协议、有关文件规定的优惠政策兑现情况等方面进行全方位监督检查，制定严格的考核标准，对考核过程中发现的问题，及时要求养老服务主体纠正处理，促使其规范服务行为和合法经营，提高其服务质量。对养老服务机构的审批和年检工作实行政务公开，向社会通报开办情况，接受公众监督，有违反国家法律、法规规定的，视情节轻重，追究相关人员行政、法律责任。

第四，支持建立非政府性质的行业协会。养老机构行业协会是自愿成立的行业性管理组织，它的职责包括制定行业规范、规定服务范围和服务标准，完善行业管理办法，建立养老服务投诉渠道，并对民办养老机构进行中端管理、监督等。监管部门可以通过养老机构行业协会迅速的了解民办养老事业的发展状况、出现的问题与困难，行业协会可以向监管部门反映各组织的要求并争取相应的合法权益。

注释：

1济南市人民政府关于加快发展养老服务业的意见（济政发〔2013〕16号）：http：//www.jnsmw.gov.cn/html/2014/ zdcy_0925/18865.html。

2刘晓群.我市给养老服务从业者定规矩［N］.济南日报，2011-8-31（A03）.

3济南市民政局、财政局.济南市发展养老服务业市级专项资金补助项目实施方案［EB/OL］.http：//www.jnmz.gov.cn/portal/82.news.detail？news_id=3004

4济南市人民政府关于加快发展养老服务业的意见（济政发〔2013〕16号）.http：//www.jnsmw.gov.cn/html/2014/ zdcy_0925/18865.html

5关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知（发改办社会［2015］992号）.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201504/ t20150427_689472.html.

6国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国发〔2013〕35号）.http：//politics.people.com.cn/n/2013/0913/ c1001-22911779.html.

7关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见（民发〔2015〕33号）.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/ shflhshsw/201502/20150200777798.shtml.

8财政部、民政部.全国老龄办关于建立健全经济困难的高龄失能等老年人补贴制度的通知［EB/OL］.http：//fss.mca.gov.cn/ article/lnrfl/zcfg/201410/20141000717271.shtml.

［1］吴敏 等.济南市机构养老服务的定性研究：老年护理人员现状［J］.中国卫生事业管理，2010，（11）：729-730.

［2］胡爱敏.老龄化背景下居家养老服务的“快乐老家”模式探析：基于济南市社区居家养老服务的调研［J］.社会福利，2013，（1）：34-35.

［3］于戈，刘晓梅.论我国养老服务业发展研究［J］.甘肃社会科学，2015，（5）：236-239.

［4］王冠.民办养老机构的规范化管理--以济南市民办养老机构为例［J］.中共济南市委党校学报，2011，（1）：82-85.

［5］张自力.社会资本参与养老服务业发展的建议［J］.长白学刊，2013，（4）：135-137.

［6］韩化莉.济南市：建立居家养老服务长效机制［J］.社会福利，2010，（7）：27-28.

［7］耿永志.养老服务业发展研究：目标、差距及影响因素［J］.湖南社会科学，2013，（3）：113-116.

［8］济南市人民政府关于加快发展养老服务业的意见（济政发［2013］16号）.

［9］孙飞雪.浅议社会化居家养老模式中的政府定位［J］.现代妇女（下旬） ，2011，（4）：57-59.

［10］陈毅华.为养老服务业发展创造适宜的内外部环境 ［N］.中国社会报，2012-11-02（5）.

［11］中共中央党校省部班调研组.加快建立健全我国养老服务体系［J］.中国党政干部论坛，2011，（3）：16-19.

（责任编辑：龙蓉）

Jinan to Accelerate the Development of Pension Services Policies Promoting Mechanism Research

WU Xuejun
（Jinan Party Institute 0f CPC，Jinan 250100）

Face huge endowment demand，Jinan needs to speed up the development of pension services.Jinan preliminary build a series of supporting policies，formed the "government-led，social participation and market operation" endowment service industry development mechanism.But the current problems existing in the process of pension service industry development of Jinan，the pace of the restricted its further development.Jinan，therefore，should speed up the building endowment service industry development policy of promoting mechanism，including efforts to create a good pension service industry development environment，actively expand endowment industry folk capital investment channels，strengthening the construction of pension services professional standardization，perfecting the supporting system of pension services，continue to strengthen government support，strengthening the management of the standardization of the development of pension services，etc.

Jinan； Pension services； Development； Promoting mechanism

D669；F719

A

10.3969/j.issn.1003-8256.2015.06.012

2015年度济南市哲学社会科学规划重点项目（项目编号：JNSK15B25）

吴学军（1969-），男，山东寿光人，中共济南市委党校经济学部主任、教授，研究方向为新制度经济学及其应用。