负面清单制度与治理的公平正义

2016-01-19陈家付

社会科学研究 2015年6期

陈家付

〔摘要〕负面清单制度提供了一种全新的治理理念，也开启了政府、市场、社会协同治理的新模式。负面清单制度包含着公平治理的思维方式，有利于推动市场和社会治理的公平正义，能够促使政府从“命令型”的传统管理转向“公平型”的现代治理。负面清单制度能够带动一系列制度的形成和完善，从而为保障治理的公平正义开辟新的制度建设路径。

〔关键词〕负面清单；治理；公平正义

〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）06-0055-07

“清单制度”是治理现代化的一个重要关注点，也是全面深化行政改革的一个焦点。近年来，我们提出了权力清单、责任清单、正面清单、负面清单等一系列概念，表明在治理方面，我们正在迈向规范化、精细化。负面清单也称作“否定清单”，是以清单的方式列明企业禁入的领域和产业，是在国际投资管理领域常用的一种制度模式。在我国，负面清单制度首先被运用于上海自贸区，引起了强烈反响。政界、社会、学界都高度关注。党的十八届三中全会强调：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”〔1〕这是党的会议首次明确提出和使用负面清单制度。李克强总理在2015年两会上所作的政府工作报告中也强调：“制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。”〔2〕实际上，负面清单制度在一些国家已经不再仅仅被运用于投资管理领域，而是被运用于国家治理的诸多领域。“德国的处方管理、瑞士的金融管理、澳大利亚的环境保护管理以至于印度的税收管理，都使用了‘负面清单的管理模式。”〔3〕作为一种新的治理理念和治理模式，负面清单制度必然会对治理产生深远影响，对推进治理的公平正义具有重大意义。

一、负面清单制度是一种新的治理理念和模式

负面清单和正面清单是相对应的两种治理思路。正面清单主要是列明开放的领域、行业和事项；而负面清单则列明禁止的领域、行业和事项。前者的特征是列明的领域才被许可；后者的特征是禁止之外的领域原则上都被许可。负面清单作为一种管理技术或技能，首先被广泛运用于国际投资管理领域，通过明确列出限制和禁止的事项和行为，对外资准入划定界限，实施管理。由于其有效性，这一模式逐步地被运用于治理其他领域，为实现治理现代化打开了新的思路。正如有的学者所说：“‘负面清单不只是一种先进的外资准入管理制度，更代表着一种‘法不禁止即自由的全新思维模式，是进一步转变政府职能和激发市场活力的催化剂，同时对推进我国治理体系和治理能力的现代化具有指导意义。”〔4〕也有学者把负面清单制度作为“转变经济和社会治理模式的积极探索，也是新时期治国理政方法的重大转变。”〔5〕随着负面清单制度的尝试和实施，必然会引起治理理念和治理方式的极大变革，给治理现代化注入新的动力，促使形成新的治理理念和治理模式。

负面清单制度提供了一种全新的治理理念。负面清单制度不仅是作为一种新的治理技术而对传统治理方式形成挑战，更是一种对传统治理理念的重大创新。负面清单制度很早就在国际贸易中被采用。现在公认的、运用负面清单的代表，是1994年达成的《北美自由贸易协定》。而在这之前，作为一种订立任何协议的谈判路径和技术，负面清单已经存在了数个世纪。参见《负面清单简史》，《中国总会计师》，2014年第2期。我国引入负面清单制度首先是在上海自贸区。上海自贸区设立以后，短期内先后颁布了2013年和2014年两个版本的负面清单。上海自贸区作为更加积极主动实施对外开放的试验区，引入和实施负面清单制度，目的在于适应国际上的一些通行规则，以法治思维和法治方式对外资实施管理。负面清单制度的实施，减少了政府的审批和行政干预，使市场在资源配置中的决定性作用得到了更好发挥。更重要的是，负面清单制度的实施，使政府的治理开始从原来习惯性的告知市场“可以做什么”转向现在只告知市场“禁止做什么”，而“禁止”之外的都可以做。这是一种治理理念和思路的重大转变。在原来的正面清单模式下，政府依据《外商投资产业指导目录》列出的鼓励、限制和禁止类行业及领域，集中了过多的行政审批权，对市场管得过死，对微观经济活动干预过多。负面清单制度完全改变了这种习惯，使政府治理开始从“集权”理念转向“放权”思维。“负面清单的‘放权思维包括两个向度：第一，限制政府权力，即对公权坚持‘法无授权即禁止；第二，赋予公民等社会主体权利，即对私权利奉行‘法不禁止即可为。”〔6〕可见，负面清单制度在深刻改变治理实践和治理方式的同时，必然会带来治理思维、治理理念的重大创新，推动新的治理理念的形成。

负面清单制度开启了政府、市场、社会协同治理的新模式。协同治理或共治是现代治理的重要理念和方式，是治理现代化的重要内容。协同治理或共治的优势在于能够实现政府、市场、社会乃至公民个人等各类主体之间的良性互动，优势互补，以达到治理的协调、优化，实现善治，促进社会良性发展。显然，这必然要求改变传统意义上以政府为中心的一元治理模式。在传统的治理模式中，政府权力过于集中，对市场和社会的管理过多、过严，限制了市场和社会的活力。负面清单制度旨在放松管制，赋予市场和社会以更多的自由空间和自治权力，营造政府、市场和社会相互协调的共治局面，促使治理由传统的“行政治理”真正转向现代的“社会治理”。有学者在评价上海自贸区负面清单模式时指出：“负面清单将清单的公布权限定在市政府，也就是说，除了市政府以外，其他任何主体都不能在自贸区的准入资格上设置门槛，这就使得政府系统在自贸区的管理中，在诸多领域里不再行使行政权力，不再进行行政化的治理，而由进入自贸区的市场主体以自己的运行准则调整自己的行为，这样的调节体现的是一种社会治理。”〔7〕可见，负面清单制度的意义在于，它有利于打破传统治理的路径依赖，促进新的治理模式的生成。一方面，负面清单制度的实施，能够促进政府转变治理思维，通过制定面向市场或社会的负面清单，给相关活动主体划出“禁区”，而“禁区”之外则完全放开，政府须遵循“法无授权即禁止”的用权理念，不得随意干预市场和社会。另一方面，由于负面清单制度遵循“非禁即可”的原则，给市场和社会留出了能够自主、自治的自由空间，改变了原来集权、单向、固化的治理生态，促使形成政府、市场、社会有效协调的治理新模式。

负面清单制度形成了对政府权力的反向规制模式。推进治理的现代化、公平化，首要的是转变政府职能，规范公权力的运行。可以说，政府职能转变一直是我国行政体制改革的核心问题，也一直是没有得到很好解决的问题。政府职能转变的关键是规范权力、简政放权，不仅包括向下级政府下放更多的权力，更重要的是向市场和社会下放更多的权力。当前，以清单的方式规范权力、简政放权，是行政体制改革的一个重要方向。权力清单制度和负面清单制度都直接涉及对政府权力的规范，两者相互配合，可以为政府行使权力划出清晰的边界。权力清单直接指向政府自身，标明政府行使权力的种类、行使权力的范围、行使权力的程序等，以消除权力使用的模糊性，可以看作是对政府权力的正向规制。负面清单主要是面向市场和社会制定的，标明市场和社会的禁入领域，而禁入以外的领域则属于市场和社会的自治空间，政府不得随意干预。“负面清单模式在基本理念上发生了根本变化，对政府行为采取‘法无授权不可为的原则，政府的权力能够得到有效的规范和约束，其权力仅限于保证那些被列入清单的领域切实得到规范或禁止。”〔8〕因此，对政府来说，负面清单在标明了其必须管制的领域的同时，也标明了其权力不得随意干预的领域，这实质上是对政府的一种反向约束方式，即对政府用权形成了反向规制。负面清单一经制定，对市场和社会而言，意味着“法无禁止即自由”；对政府而言，则意味着“法无授权不可为”。这有利于克服政府权力收放的随意性和权力行使的任意性，防止权力乱用。

负面清单制度作为新的治理模式具有突出的特征。一是能够与权力清单和责任清单配合使用，提升权力运行的可操作性。以不同的清单，可以把过去政府及各部门之间模糊的权力边界明晰起来，并明确规定针对各项具体权力的相应责任，使政府的权力和责任规范化和具体化，防止权责不清、推诿扯皮，避免权力的越位、缺位、错位，减少权力运用的盲目性和随意性，提升权力的可操作性。比如，我国城市治理中出现的一些混乱和问题，主要原因就是治理权限不明、治理职责不清造成的，城管、公安、交通等部门存在权力重叠、责任不清的情形，造成出现问题后部门之间相互推诿、无人负责的局面。而被管理者也往往对“什么该做、什么不该做、该怎么做”没有清晰的认知。实施权力清单、责任清单和负面清单制度，不仅能够理清政府各部门之间的权力和责任，而且能够给被管理者如何行为划出明确的界限，提升治理的确定性和治理水平。二是能够促进事中、事后监管常态化，贯彻“全程治理”理念。传统的监管方式主要是重视事前监管，政府以行政审批的方式包揽大量社会事务，而事中和事后监管往往被“虚置”，导致治理的“碎片化”。负面清单制度的实施，能够把政府的关注焦点和治理重心从以往的事前审批转向事中和事后的监管，促使治理从“碎片化”迈向“全程化”。三是能够推动政府把主要精力转向公共服务，提高公共服务水平。负面清单制度有利于把政府从繁琐、繁重的事前审批中解放出来，全心全意为市场和社会谋划和做好公共服务工作，从而加快推进服务型政府建设，提升政府服务水平。四是能够给政府、市场、社会各方以清晰的定位，廓清各方的权利义务。负面清单制度仅对“禁止事项”进行列表，遵循“非禁即入”的原则，这实际上是对政府、市场、社会在治理中的身份和相互关系给予定位，明确各自的权利义务，从而也划定各自的行为边界，为如何治理提供可供遵循的实施路径。

二、负面清单制度能够有效促进治理的公平正义

公平正义不是一种虚幻的价值概念，它本质上反映的是一定社会的权利和利益关系，是社会资源和财富在社会各类主体之间的配置及其合理性。治理能否达到公平正义，关键在于是否能够以公正合理的理念和方式来充分保障社会各方自由、自主、自治的权利，使之能在社会资源和财富的分配中真正地享有权利、机会和规则公平。负面清单制度旨在赋予市场和社会更多的权力，打破权力垄断、资源垄断、财富垄断等不公平行为，消除妨碍公平的各种壁垒，创设公平的环境。因此，无论在治理的思维方式或者是治理的实践方式上，负面清单制度都有利于促进治理的公平正义。

负面清单制度包含着公平治理的思维方式。负面清单制度是推进治理现代化的一种可行性选择，它本身包含着显著的公平治理思维方式。一是负面清单制度遵循法治理念，强调以法律思维和法治方式来实施治理。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，也是实现治理过程中权利、机会和规则公平的重要保障。负面清单制度奉行“法无禁止即可为”的法治理念，以法治的方式为市场和社会各方主体设定了统一的准入标准和统一的规则体系。在遵循法律设定的前提下，主体的身份、地位一律平等，享有相同的权利、拥有同样的机会、遵循统一的规则。因此，负面清单制度能够纠正人治思维，改变治理中的长官意志、行政命令，破除治理的部门化、本位化、随意化，使治理在法治轨道上更加趋向公平。二是负面清单制度是一种向市场和社会充分放权的制度安排，能够推动治理的民主化。治理的民主化是现代治理的主要特征，是治理公平的核心所在。负面清单制度把法律禁止以外的领域交给市场和社会，给市场和社会留出充分的自主、自治空间，这有利于实现从实质上的“政府当家作主”向真正意义上的“人民当家作主”的转变。三是负面清单制度能够遏制权力寻租，防止腐败大量滋生。权力寻租、权力腐败是社会公平正义的腐蚀剂，是导致社会不公的重要根源之一。公共权力在运行过程中之所以会产生大量的寻租和腐败，主要原因在于权力过分集中、权力边界模糊和权力行使存在大量灰色地带。负面清单制度在划定禁止领域的同时，也放开所有未禁止领域，实际上也就为公共权力划定了明确的边界，给公共权力的行使提供了明确的指向，有利于消除权力过分集中、权力边界模糊和权力使用的灰色地带，减少权力腐败。四是负面清单制度在放松管制的同时，激发了市场和社会的效率和活力。公平与效率是经济社会发展中的一对基本关系，两者不是相互排斥的，而是相辅相成。负面清单制度放松了管制，简化了审批，既给予了市场和社会以公平的规则，也提高了资源配置效率，释放了市场和社会的活力，从而大大提升治理水平。

负面清单制度有利于推动市场治理的公平正义。改革开放以来，我国已经实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。但从总体上来看，我国的市场体系还很不完善，最主要的原因是市场的开放度和透明度不高，导致资源配置和市场竞争不公平。首先，在市场准入方面，还存在部分领域的不当限制。“不同市场主体往往难以获得同等的市场准入条件，特别是电信、石油、电力、铁路、金融保险、教育卫生、新闻出版、广播电视等领域，民营企业进入面临诸多限制。在某些领域，行业外的国有资本也难以进入。有的领域外资企业能够进入，而国内民营企业却被挡在门外。即便出台了原则性的准入规定，由于缺乏切实可行的实施细则，民营企业往往遭遇‘弹簧门、‘玻璃门。”〔9〕其次，在形成统一的市场体系方面，由于部门保护主义、地方保护主义、行业保护主义等的影响，造成人为的市场分割，形成难以打破的市场壁垒。再次，在市场运行方面，还有很多领域存在着竞争规则和程序透明度低的问题，导致执法者自由裁量权过大以及各种潜规则盛行。这些问题，使市场失去公平竞争的环境。要真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须加快形成公开透明、公平竞争的现代市场体系。实行负面清单制度，可以建立起统一的市场准入规则，为市场发挥决定作用提供了更大、更自由的空间。在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，对统一市场准入、消除市场壁垒、增加市场透明度具有重大作用，能够有效促进市场治理的公平正义。当然，负面清单制度有利于促进公平正义，这并不是说负面清单制度一经实施，公平正义问题就能够自动获得解决。要发挥好负面清单制度的作用，还必须推动其他配套改革，“项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方方面面的配套改革也应及时跟进，否则‘负面清单无疑画饼充饥，落入‘放犹不放的尴尬境地”。〔10〕只要适应市场规律，建立起各方面配套的制度机制，负面清单制度就能够充分发挥保障市场治理公平正义的作用。

负面清单制度有利于促进社会治理的公平正义。现代治理的复杂性，根源于现代社会的复杂性和社会生活的千变万化。改革开放以来，我国在实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的同时，也实现了从传统社会到现代社会、从封闭社会到开放社会、从农业社会到工业社会的转型。一方面，在当今社会生活中，社会公共事务、不同利益主体、广大民众需求等复杂多变，利益多元交织，使得治理的复杂性和难度不断加大。另一方面，利益和阶层固化的现象还比较广泛地存在于社会生活中，社会资源和财富的分配、社会保障的实施以及公民权利的维护等领域的制度还不完善，导致社会中还存在着机会不均、待遇不同、分配不公等问题。促进社会治理的公平正义，就是要通过改革，使发展的成果惠及全体人民，由人民共享。在社会治理领域，引入负面清单制度，能够通过赋予社会更多的自治空间和自治权力而使治理更好地适应社会千变万化的复杂情况，不但能提高治理的有效性，而且更能为治理注入公平正义的内涵，有利于打破利益和阶层固化的藩篱，给社会各类主体提供均等的竞争机会、赋予同等的身份待遇。另外，在社会治理中，我国的社会组织向来处于比较弱势的地位，缺乏参与治理的能力和积极性。因此社会治理的核心问题是有效激发社会组织的活力，充分发挥社会组织的作用。可以通过对社会组织实行负面清单，对各级各类、性质不同的社会组织，列出不同的清单，清单之外给予社会组织从事各项活动的自由，扩大社会组织参与治理的空间，使社会组织获得充分的自主权，提升社会组织履行相应社会责任的积极性，从而更好地平衡社会各方利益，维护公平正义。

负面清单制度能够促使政府从“命令型”的传统管理转向“公平型”的现代治理。负面清单制度能够有效规制政府权力，防止权力过分集中和权力边界模糊所导致的一系列问题甚至腐败，实现政府转型。前不久，桔子水晶酒店CEO吴海在其微信公众号上给李克强总理发出了一封公开信，题目为《做企业这么多年，我太憋屈了》。吴海在信中以自己的遭遇，痛陈了政府在企业管理中存在的地位歧视、庸政懒政、政策不清晰、权力滥用、政出多门等诸多问题，集中反映了政府这只“有形之手”对企业的不当干预。吴海所反映的问题，实际上是政府施政方面长期存在的问题。政府本身长期存在着权力集中、部门众多、职能重叠等问题。因而在治理方面，政府一向是依靠自身权威，采取比较简单的单向度式的“命令型”管理。负面清单制度有助于破除政府权威主义思想，为治理公平化注入新的动力。传统“命令型”的管理在很大程度上是政府包揽了公共事务，依靠的只是政府机构及其公务人员来实施管理，忽视了市场、社会、公民的主体地位和自主自治能力，政府往往超越于市场和社会之上，形成政府与市场、社会在管理中的不对等地位。负面清单制度的实施就是要把权力更多下放给市场和社会，使之作为平等的主体参与到治理中来，从而促使政府从“命令型”的传统管理转向“公平型”的现代治理。所以，负面清单制度能够推动政府从自身本位转向市场本位、社会本位和公民本位，营造公平、民主的治理环境，以实现有效的治理。

三、以负面清单制度完善保障治理公平正义的制度体系

实现社会公平正义是中国特色社会主义的本质要求，是推进治理现代化的核心价值目标。实现社会公平正义的关键在于制度保障。习近平指出：“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。”〔11〕负面清单制度作为一种新的治理理念和治理模式，能够带动一系列治理制度的形成和完善，从而为保障治理的公平正义开辟新的制度建设路径。

以负面清单制度完善公平开放透明的市场规则。公平开放透明的市场，才符合公平正义的要求。而要做到公平开放透明，就必须要有相应的制度保障。市场规则是反映市场规律、调节市场行为的一系列规章制度的总和，涵盖着市场进出、竞争、交易、仲裁等方面的具体规范，是市场公平的重要制度保障。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须尽快建立和完善公平开放透明的市场规则。实行负面清单制度，是完善我国市场经济规则的一项重大改革。首先，负面清单制度能够确立公平的市场准入规则。负面清单是专门针对不开放的行业领域和受限制的商业活动而列明的一个清单。负面清单一经列出，就相当于给市场划出了禁区，禁区以外的领域是可以自由平等进入的。也就是说，对于所有市场主体而言，负面清单制度所给予的准入待遇完全相同。因此在市场准入方面，负面清单制度提供了一种更加公平、更加透明、更加具有确定性的制度安排。其次，负面清单制度能够引入公平的市场竞争规则。负面清单制度的最大特点就是清单以外的领域对所有市场主体同等开放，主体进入其中从事各项活动的身份是平等的，这有利于打破垄断，形成基于机会均等的竞争规则。再次，负面清单制度能够促进形成公平的市场交易规则。市场交易千变万化，已有的交易规则总是很难完全适应市场。负面清单制度的优势就是能够把更多的规则制定权交给市场，由市场按照其自身运行规律形成交易规则。比如，可以用负面清单列出不许可的交易方式和交易行为，除此之外，则给市场以充分的交易自由，使其按自身运行规律形成兼顾各方利益的公平交易规则。另外，负面清单制度还能够促进公平的市场立法。市场经济本质上是法治经济。负面清单制度的实施，对市场经济法律制度建设形成了倒逼机制，能够促使我们认真思考在产权保护、契约维护、市场统一、平等竞争、公平交换、市场监管等方面的问题和不足，加快相关法律法规的调整和修改，促进我国市场经济法律制度的完善。

以负面清单制度完善促进各类主体公平参与的多元治理机制。治理是多主体协同发挥作用的过程。治理主体不仅包括政府，也包括市场、社会、公民个人。传统治理模式下，政府是最权威的治理主体，权力的运行往往是自上而下地发挥作用，使治理过程成为权力的刚性扩张过程，造成政府在治理中唱“独角戏”的局面。现代治理则是多元治理，治理不再是政府单方面的权力运用，而是政府、市场、社会、公民等多主体的协同行为。也就是说，治理不再是一个单纯的、自上而下的权力行使过程，而是要形成多元治理主体相互协调、相互配合的合作共治机制。负面清单制度能够清晰地划定各方主体的活动领域，明确各自的角色定位，厘清各自的权利义务，有利于形成公平基础上的多元共治。对于政府而言，负面清单制度的实施可以使政府权力大大收缩，权威下降，必然促使政府加快职能转变，加紧建设服务型政府和法治政府，促使治理模式发生变革。对市场和社会而言，负面清单制度通过向市场和社会“赋权”，有利于调动市场主体、社会组织和公民个人参与治理的积极性。负面清单制度实际上是对“权力垄断”的一种突破，必将极大释放社会活力，吸引市场主体、社会组织和公民个人主动参与到治理之中。正如有的研究者所指出的那样：“负面清单管理模式在发挥政府应有的有限作用的同时，给市场主体划出了一条清晰的政策底线，市场主体能够做什么，应该做什么，可依照法律和市场实际，自己作出判断，不需过多地考虑政策或财政支持等因素，也不需要考虑公权力行使者个人的主观意志，从而充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。另外，负面清单管理模式也改变了过去由政府垄断全部行政管理权的局面，对负面清单之外的事项，社会组织可按照自治、公平、效率原则行使着市场监管、行业自律等职能，从而形成‘政府——社会——市场多元主体良性互动的局面。”〔12〕负面清单制度的实施，能够促进政府转变治理目标和重点，改变单向治理思路和方式，把注意力更多地放在引导市场主体、社会组织和公民个人参与到治理中来，以形成公平基础上的多元治理结构和机制。

以负面清单制度完善社会公平保障体系。构建社会公平保障体系，是保障社会公平正义的重要制度基础。党的十八大明确提出，要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系涉及我国整个的制度与法律体系，其建构和完善应从根本制度、基本制度、体制机制、法律体系等多方面努力。负面清单制度对于完善我国的社会公平保障体系具有重大作用。从负面清单制度在经济领域的实施来看，在政府施政环节，负面清单要求下放权力，取消清单以外的所有一般性的行政审批，减少多头管理，遵守“权由法定”的原则，给市场主体以公平的权利；在市场准入环节，负面清单要求消除标准模糊，打破“机会垄断”，实行“同等待遇”原则，给市场主体以公平的机会；在项目实施环节，负面清单要求严格按照清单执行，政府不能根据自己的意愿随意制定额外的规则，更不能随意否定或更改规则，遵循“规则法定”的原则，给市场主体以公平的规则。所以，负面清单制度不仅赋予市场和社会各方以更多权利、创设平等的机会，而且设置公平对待的规则，即对于市场和社会来说，负面清单制度实际上是为各方主体设计了共同遵循的“底线”，建立起了对各方来说比较公平、透明的新的“游戏规则”，从而保证各方主体能够享有权利、机会和规则的公平。负面清单制度的这些优势，能够为完善权利、机会和规则公平的社会公平保障体系提供重要的制度建设路径。

以负面清单制度完善促进政府公平使用权力的“清单制度”体系。全面深化改革是“四个全面”战略布局的重要组成部分，是推进经济社会公平发展的动力源泉。全面深化改革的目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。当前影响国家治理体系和治理能力现代化的一大障碍是政府、市场、社会权责边界不清，权力运作具有随意性和模糊性。要有效解决这一问题，就要有新的思路和新的举措。“清单制度”有利于细化权责、规范权力运行，是深化改革的一个重要探索方向。“清单制度”体系是包括权力清单、责任清单、正面清单、负面清单等在内的各类清单所形成的相应制度规范的总称。权力清单、责任清单与正面清单、负面清单等结合起来，在运用和实施的过程中有效配合，形成“清单制度”体系，能够有效规范政府、市场、社会和公民个人之间的关系，划清各自的权责范围，厘定各自的权利义务界限，从而克服治理的“碎片化”，促使治理更加科学规范、公开透明。政府作为行政主体是行使公共权力的代表，其施政的科学性、透明性、公平性、有效性，首先有赖于对权力的清晰界定。对政府自身来说，要拿出“权力清单”，理出“责任清单”；对市场和社会来说，要明确给出“正面清单”、“负面清单”。“权力清单”列明的是政府拥有什么权力，明确规定政府应该做什么，遵从“法无授权不可为”的基本原则；“责任清单”列明的是政府履行什么职责，明确规定政府应该怎样对市场和社会进行管理，遵从“法定责任必须为”的基本原则；“正面清单”既是对政府的，也是对市场和社会的，列明的是行政许可事项，明确规定市场和社会可以做什么和怎么做，对未列入目录清单的行政审批事项一律不得实施，遵从“法无授权不可为”的基本原则；“负面清单”列明的是对市场和社会禁止或者不许可的领域，明确规定市场和社会各类主体不应该干什么，而禁入以外的领域则完全放开，遵从“法无禁止皆可为”的基本原则。这些清单的制定和实施，实际上理清了政府、市场、社会之间的关系，明确了各自的主体责任，既可以防止政府的乱作为、不作为，也可以防止市场和社会各方主体的越界违规。目前，“清单制度”体系建设已经成为我国各级政府改革的重要路径。比如，山东省已经初步构建了“四张清单、一个平台”的政府权力运行体系。“四张清单”是行政审批事项目录清单、行政权力清单、政府部门责任清单和市场准入负面清单；“一个平台”是统一规范的政务服务平台。“清单制度”的实施，不仅能够促进政府简政放权，也能够给市场和社会各方主体以更加宽松自由的空间，释放市场和社会活力，从而保证治理的公平、开放和高效。

以负面清单制度完善公平高效的监管体系。公平高效的监管体系，既是有效治理的前提，也是有效治理的保障。负面清单制度有利于明晰监管范围、突出监管重点、创新监管方式，能够推动监管手段、监管流程、监管机制、信息披露等方面的制度创新，促进建立和完善公平公开透明高效的监管体系，保障市场规范有序运行，从而维护好市场主体利益和社会公共利益。负面清单制度实施后，最大特点就是能够把监管从事前转向事中和事后，这就给政府实施市场监管提出了新的要求。“在负面清单管理模式下，市场主体只要符合法定的准入条件，行政机关就应当许可和批准。批准就自然转化为一种备案，核准制自然就变成了备案制。更为重要的是，监管形式实现了相应转变——变成了准入之后、运营之中的监管。这种从事前监管到事后监管的转变，必然要求政府形成一套高效而完善的备案体系和其他公示公信制度，如信息公示、信息共享、信息约束等制度，并加强事后监管力度，积极处理备案制度中可能产生的问题，以管控市场风险、保障市场秩序。”〔13〕综合来看，实施负面清单制度后，应加快建立和完善信息公示制度、社会信用制度、风险监控机制、第三方监管机制、社会协同治理机制、激励惩戒机制等一系列制度机制，以形成公平公开高效的监管体系，维护市场和社会的公平正义。

总之，负面清单制度的探索和实施是推进我国治理体系和治理能力现代化的重大实践，是实现治理公平正义的重要突破口。当然，负面清单制度的实施也会带来一些意想不到的风险和挑战，需要我们认真研究和应对。随着对负面清单制度认识和实践的深化，这一制度会更加完善和成熟，必将对提升治理水平、维护公平正义发挥更大作用。

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