基于监测视角下的政府政策执行力研究

葛娴+姚林如

[摘 要]公共政策的执行是将政策内容变为现实的行动过程，而政策执行力的高低与政策执行效果密切相关。因此，应研究推进政策执行力的监测手段，以提高政府政策的执行力。文章以政策执行监测为视角，探究监测政策执行力的影响因素，并提出多元化的监测手段，完善监控体系，及时的信息反馈等一系列有效的对策提高政策执行力。

[关键词]监督；政策；政府执行力；监测

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.144

1 引 言

政策执行以提高执行力为重要条件，执行力高，则政策执行到位，成效显现充分，反之亦然。影响政策执行力的因素很多，有政策本身的科学性问题，有政策执行环境的匹配性问题，然而最具能动性的还是政策执行主体的能力素质问题。

国家的发展与政府政策紧密相关，因此政策能否有效执行也越来越受到社会的广泛关注。我们知道执行公共政策是政策的执行者为了实现特定的目标或目的通过各种措施和手段，使得政策内容变为现实的过程。执行主体素质能力的高低则是政策有效执行的基础，而执行过程又与监测效率紧密联系，特别是对执行主体以及影响政策执行相关因素的监测，是保证政策顺利执行的重要依据。实时的监测和监督体制能够有效避免政策进入执行误区或出现偏差。

本文就当前公共政策执行过程中的一些监督不力、不到位等现象，给出深层次的分析和探讨，改善影响政策目标实现的不利因素，最大化地实现政策效果。

2 当前影响政策执行主体的执行力因素分析及现状

2.1 政府政策执行力内涵

国内外学者都对政府的执行力问题进行过深入的研究，中山大学的英勇波博士这样定义“政府政策的执行力”即准确理解政府的目标及方向，精心设计方案，并对政府的人财物、制度等各种组织资源进行集中有效的使用，从而有效地实施政府的公共政策以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。

政策的执行力很大程度上决定着政策执行的效果，究其原因不难得出：政策执行本身是一个复杂的过程，其影响因素具有多样性的特点，同时各影响因素与执行环节之间是一个相互相联系且相互制约的统一体。政策执行与影响因素之间的关系。如图1所示。

图1 政策执行过程及其相关影响因素

2.2 因监测不力所引起的政府政策执行力突出问题及原因

2.2.1 政策执行不到位——执行主体对政策的领会能力不足

政策主体是保证政策执行的关键，而执行主体包括政策的执行人员以及执行机构对政策的领悟能力都对政策执行具有重要影响。我们知道政策执行是一个长期且复杂的动态过程，其执行周期长的特点决定了在执行过程中会遇到各种意外因素，例如：信息的不充分、有限理性、既得利益的偏好，倘若执行过程疏于监测，很可能出现政策执行不到位现象，具体表现为：一是执行主体对政策的理解不透彻，曲解了政策本意，使得政策执行偏离原有方向。事不关己，高高挂起，部门之间互相推诿，不作为现象时有发生；二是执行主体过于理想化，对于执行过程中遇到的实际情况欠缺考虑，一味地推行政策行进的速度，无法获得预期的政策效果；三是执行人员的素质达不到要求，缺乏必要的专业知识和能力，导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当和失误。

2.2.2 政策执行歪曲——执行主体的综合谋划能力不高

我国政策一般是由上级部门规划或制定的，通常实行为 “自上而下”的执行模式，正是因为这种政策制定模式和执行机制，对执行主体的素质和能力要求相对较高，一旦执行主体的综合谋划能力不够，极易出现政策的曲解、误解情况，导致最终的政策执行歪曲。

纵观目前政府政策的执行情况不难看出，在利益的驱动下，钻政策空子现象时有发生，变相地曲解政策的原本意图。典型的表现有，我们所熟知的有“上有政策，下有对策”不管是多么科学、合理的政策，一旦触及了不同利益团体之间利益时，为了避免自身的利益受损，则阻碍或歪曲政策实施的手段层出不穷；“有令不行，有禁不止”一些地方政府部门没有明确上令下行的职责，不依法办事，睁一只眼闭一只眼的情况屡见不鲜。对于合意的政策千方百计加快执行速度，不合意的政策，能拖则拖，无视国家相关法律法规，更谈不上依法办事。最为典型的要数政府部门的公务激励制度，官员的政绩是激励和晋升的重要标准，这就导致了许多地方官员一味地为了追求政绩，在执行的过程中使政策偏向自己有利的方向，最终使得政策执行歪曲。

2.2.3 目标群体阻碍——执行主体缺乏自我完善能力

目标群体的顺从和支持对于政策的实行起着至关重要的作用，政策问题所涉及的目标团体的行为越复杂、人数越多越不利于政策的有效执行，反之，政策执行越容易，越有效。例如当前社会，政府对于水污染治理相关政策不胜枚举，但是水污染现象依然严重，水污染的问题依然是关注的焦点问题，究其原因，主要有水污染类型繁杂，同时涉及企业、政府环保部门以及个人等多方面因素使得环境治理的政策行进困难、执行迟缓，政策执行的效果不明显。

2.2.4 政策执行过度——执行主体的资源配置能力低下

政策执行过度是指地方政府在政策执行的过程中，基于自身利益的角度出发，过于夸大政策思想，过度使用资源，而使政策偏离初衷。另外执行主体的资源配置能力低下，也有可能使政策无法达到预期的效果，有些甚至产生负面的效益。例如：前些年为了适应现在社会的发展，缓解学生的压力，推行的素质教育，其初衷是为了全面提高和培养学生的综合学习能力，避免应试教育给学生带来严重的负担，但是素质教育在推行的过程中过度地强调素质，禁止占用学生的业余时间，使得多地学校出现禁课，放任学生学习，有的甚至因升学的压力出现违规开课现象，既不能保证学习效率还进一步摧残了学生的身心健康。过度地放大素质教育的作用，执行主体竞相争取资源和其他利益工具来为我所用，而没有看到过分夸大的政策和资源利用不当带来的负面效应。还有最近央行三季度货币政策，没有注意到经济的结构性矛盾，出现过度放水的现象，其最终的表现结果为素质教育政策执行过度，货币政策没有完全发挥作用，资源配置不当，达不到政策预期结果。

3 以监测为视角提升政府政策执行力的建议

对政策过程加以监测，是保证正确的政策能够正确的贯彻实施，并及时发现和纠正可能的政策偏差，同时监测时间的差异化也对政策的顺利实施起着重大影响。如何对政策执行过程实施有效的监测，笔者给出如下所示的监测流程图见图2。

图2 政策执行的过程监测

3.1 加强对政策执行的过程监测，明确监督主体的职责，完善监督制度，扩展监督的路径

加强政策的监测体制建设刻不容缓，首先，必须明确监督主体的职责，监督主体非常广泛，不仅包括政策的制定者、执行者，还包括目标群体以及社会和媒体的监督，其次，进一步完善监督体制，并在现有法律法规的基础上，纳入法律化、规范化的范围。具体表现为明确政府作为以及不作为的情况，防止政府部门之间出现相互扯皮，推诿的情况，将职责明细化，从国务院到省级政府再到地方政府确保政策的行进，严禁抵制政策的行为，对于不执行，过度执行以及歪曲执行的情况给予法律上的严惩；最后，扩展监督的路径，合理利用社交媒体以及群众的监督作用。

3.2 增强目标群体的认可度和信任度，提高执行主体能力

目标群体是政策的受众者，亦是政策的对象，故而是政策监测的重要力量，很大程度上，政策执行带来的益处越大其目标群体越顺从，对政策的接受度也就越大，越有利于政策的执行和进一步的推行，反之目标群体主观判断自身利益受损，不利于政策的推行。公开、透明的执行过程是增强目标群体认可度和信任度的关键原因。

执行主体能力的提高在于不断学习，综合掌握各种能力，正确理解政策内涵，做到规范化、法律化的推进政策实施；时刻保持与时俱进思想，及时把握政策走向，积极应对政策执行带来的变化情况，针对反馈，适当进行政策调适，减少政策在目标群体之间的摩擦；勤动手、多接触提高沟通、协调能力，确保掌握政策执行的进程，并与相关部门之间沟通有无，协同开展；最后，培养法律意识，按照现有法律规范执行操作，切实做到有法必依，同时力求向社会公开，让目标群体知晓政策的进度，公开监督使其向透明化的方向发展。

3.3 基于现实情况合理选择政策工具，实现多样化的监测路径

由于政策工具既是政府治理的手段和途径，亦是政策的目标与结果之间的桥梁，政策执行过程中选择何种政策工具，用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成既定目标具有决定性的影响，综合来说，选择正确合理的政策工具离不开现实的具体情况：一是政府在执行政策之前，要明确政策的目标，因为一般的目标是多重的而非单一的并且目标会随着时间的推移发生可能的转变，同时能够获得政策实行之后所带来的政策效果；二是不同的政策工具本身具有自身的特性、使用范围及优劣，选用政策工具时，要以政策的目标为前提，避免因选用不合适的政策工具导致政策的实行带来相悖或是负面的影响；三是注意历史相似情况的政策工具选择，是对于当前政策能否顺利实行的前车之鉴；四是不同的意识形态倾向所使用的政策工具也会有所不同，例如市场化工具、工商管理工具和社会化工具这三类工具在我国的应用也会受到现有的意识形态的制约。有效地针对不同的政策工具来进行不同的监测路径选择。

3.4 针对监测反馈，及时评价政策的执行效果

由于政策行为所带来的后果永远无法准确的完美预知，因此对于政策的事前、事中以及事后的监测与反馈就变得至关重要。对于事前的政策分析，首先，对政策的问题进行定量和定性分析，实施政策的决策指标、选项、优势以及劣势、预期结果，实施和评价的步骤以预期政策的可能结果。其次，在实施中对政策或者计划进行实时分析，防止意外情况的改变，确保政策按照原有的设计路线行进。最后，也是监测过程中至关重要的一步，就是在政策实施之后进行所有相关情况的记录以及在执行过程中的变化情况进行翔实的记录，来为政策的下一步开展提供依据，弱化政策实施带来的不利的负面影响。针对不同的政策实施情况，合理科学地选择政策监测的技术和方法，以保证得到的数据和记录情况更加准确，注意记录以外情况的发生，减少外生变量的影响。

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