中国自由贸易协定中环境条款的研究

朱雅妮，文 闻

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

中国自由贸易协定中环境条款的研究

朱雅妮，文 闻

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

随着经济全球化和贸易自由化的程度加深，近年来，中国与世界各国的贸易更加密切，中国经济高速发展。与此同时，因为自由贸易而带来的环境问题也是日渐凸显。通过对中国自贸协定中环境条款的概括，归纳总结出其特点及其形成的主要原因，分析出环境条款的不足与缺陷，进而给出建议，以后中国在签订自贸协定环境条款时，尽可能协调贸易与环境关系，从而更好的维护我国的利益。

自由贸易协定；环境条款；不足；建议

近年来，贸易与环境协调发展越来越受到世界各国的重视，在自由贸易协定中加入环境条款也越来越成为一种趋势。中国签订自由贸易协定的时间不长，从中国与东盟自贸协定到中国与澳大利亚自贸协定，仅有一部分自贸协定缔约了环境条款，环境条款的内容形式也不尽相同。因此，我们有必要认真审视我国自贸协定环境条款，谨慎签订环境条款，能够更好的维护我国的经济利益，更有益于我国经济可持续发展。

一、中国自由贸易协定中环境条款的内容概况

目前，中国正在谈判的自贸区有7个，正在研究的自贸区有5个，已经签署的自由贸易协定有14个涉及22个国家和地区，包括：内地与港澳更紧密经贸关系安排、中国与东盟、巴基斯坦、智利、新西兰、新加坡、 秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士、韩国、澳大利亚的自贸协定、以及亚太贸易协定。其中，除了内地与港澳更紧密经贸关系安排、亚太贸易协定没有环境条款，其余的自由贸易协定从不同程度上约定了与环境保护相关的内容。涉及环境相关问题的章节、条款如下：

（一）涉及环境问题的序言

中国与冰岛自贸协定序言内容概括为协调经济、社会、环保三方面因素，加强伙伴关系合作以促进可持续发展。中国与智利、新西兰、巴基斯坦、韩国自由贸易协定均有类似规定，明确提出了环境保护在可持续发展中的重要地位，并且把经济发展、社会发展和环境保护三者统一，体现了贸易与环境相协调的价值取向。中国与哥斯达黎加自贸协定序言中提到：“认识到执行本协定是为了提高生活水平、创造新的就业机会和促进可持续发展；”环境保护没有在这个协定的序言里清楚地提出来，只是象征性地提出了可持续发展是本协定的目标。相比中国与哥斯达黎加自贸协定的粗略规定，中国与瑞士自贸协定的序言在有关环境内容方面阐述得更加全面，不仅确认了经济、社会、环保三者的关系，还“承认良好的公司治理与企业社会责任对可持续发展的重要性，并确认双方将致力于鼓励企业遵守此方面的国际公认准则和原则；”序言是各成员国共同意志的表达，对整个自贸协定起着导向的作用，协定的条款以及协定的实施都是根据序言来制定或者执行的。该序言不仅确认了经济发展、社会发展和环境保护之间关系，并且在协定的实施方面也以发展经济与环境保护相协调的目标来作为导向，还创造性地提出了企业的社会责任在可持续发展中的重要作用，表达了可持续发展不仅需要各成员国按部就班，还需要各成员国内的企业也肩负社会责任，按约行事，说明成员国对解决贸易与环境冲突、促进贸易与环境相协调的问题十分重视。

（二）涉及环境问题的一般例外条款

中国与哥斯达黎加自贸协定在一般例外的规定中涉及到环境：“……缔约双方理解，并入本协定的 GATT 1994 第20条第（二）项所指的措施可包括为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的环境措施，GATT 1994 第20条第（七）项适用于保护生物及非生物的不可再生自然资源的措施，但这些措施的实施不应构成恣意或不合理的歧视手段，或对货物贸易构成变相的限制。……缔约双方理解，并入本协定的GATS 第14条（二）项所指的措施可包括为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的环境措施，但这些措施的实施不应构成恣意或不合理的歧视手段，或对服务贸易或投资构成变相的限制。”基本上中国的自贸协定在一般例外条款中，都有“《1994年关税与贸易总协定》第20条及其解释性说明经必要修正后纳入本协定，构成本协定的一部分。”的规定，《1994年关税与贸易总协定》第20条和GATS第14条都是一般例外条款，其主旨为确保成员国限制贸易的原因是保护环境，[1]而不是以“环境保护”为借口，故意设置贸易壁垒。自贸协定中明确写明“适用”GATT和GATS环境例外条款，表明了自贸协定与GATT环境例外条款在有关问题上的适用关系，在自贸协定例外条款的规定事项范围内，GATT第20条适用和解释各个贸易行为，以防止“环境保护”被滥用和错误使用。

（三）涉及环境问题的合作类条款

中国与智利自贸协定的第108条为合作条款，其中提及了环境保护问题，内容大致为缔约双方通过签订环境合作协定以促进环境方面的交流与合作。此条款说明环境保护问题的具体合作事项是通过谅解备忘录和专门的环境合作协定达成共识，并且根据谅解备忘录和环境合作协定进一步加强环境合作的沟通与交流，因此在自贸协定中各缔约方就环境合作方面不一定阐述得十分全面详细。中国与秘鲁自贸协定的第162条、中国与新加坡自贸协定的第87条、中国与冰岛自贸协定的第96条、中国与瑞士自贸协定第十二章第5条、中国与韩国自贸协定第十六章第7条同样约定了与此相关的内容。

（四）涉及环境问题的征收条款

中国与秘鲁自贸协定附件九中提到：“六、除符合第五款的极少数情况外，政府为履行管理权而采取的、可被合理地判定为基于保护包括公共健康、安全及环境在内的公共利益的目的而采取的措施，不应构成间接征收。”中国与智利以及中国与新西兰自贸协定有相类似规定。这一条款主旨在于保护政府基于合理的环境目的对投资者采取措施，政府对恶意破坏环境的投资者可以给予适当的措施。在征收条款中，把环境保护也纳入公共利益里面，为环境保护提供了更加有利的保障。

（五）专门的环境章节

2013年签订的中国与瑞士自贸协定和2015年签署的中国与韩国自贸协定，一改以前对环境条款象征性的提及以及抽象的规定，专门设置了一整章内容来细化环境条款。

在序言部分回顾了国际文件，承诺要努力履行其他多边环境协定，阐述了缔约双方的共同目标是经济发展、社会发展、环境发展相辅相成促成可持续发展。在环境保护水平方面，缔约双方可以制定各自的环境保护水平，自主制定环境法律和政策。中国与瑞士自贸协定第一次提出了不得减损义务，也就是双方不能为了促进贸易，而减少国内法律法规和实践，降低环境保护水平。在环境影响方面，创造性的规定了双方就本协定对环境影响情况进行评估，并交流评估信息。在环境方面合作上，不仅包括缔约双边合作，还有国际合作。身为发达国家的瑞士大力支持给发展中国家在实施环境合作所必须的资源，中国与瑞士自贸协定中约定了具体内容。中国与韩国自贸协定约定双方提供一份双边合作领域指示性清单加强在包括空气污染物防治在内的环境领域的合作。在管理机构和解决争端方面，两个自贸协定初步设定的联系机构和资金安排，由缔约双方行政部门的若干高级官员组成，委员会在认为必要时开会，以监督环境保护问题的执行。中国与瑞士自贸协定中，还约定本章所产生的争议交由联合委员会在框架内进行协商对话，尽量达成解决方案。

二、中国自贸协定环境条款的不足

（一）缺乏具体实际的条款

在全球多边贸易自由化停滞，各国签署自贸协定并且带来了巨大经济利益的大背景下，中国刺激国内经济发展，加深区域经济一体化程度，与各个国家签署自由贸易协定。中国自由贸易协定战略的事实更多的是基于促进贸易量、利于经济发展方面的考量，并没有从长远的可持续发展角度去考虑贸易的增加与环境的恶化之间冲突加剧等问题。[2]由此，在签订自贸协定时，既没有预先考虑贸易增长与环境保护的冲突关系，没有从长远的眼光来规划环境与贸易的协调发展。协定的用语多属于的呼吁、倡议性质的，对成员国没有过多约束的效力。在中国已经签订的自贸协定中，关于环境问题的条款大多是倡议性条款，并且倡议性条款多于实质性条款。“认识到”、“意识到”等等词语，只能表达缔约国对环境保护的一种共同意愿，并没有对环境保护权利和义务方面的认定。中国签订自贸协定一直是以中国商务部为主导的，环境部门未能参与其中，这就导致除了中国与瑞士自贸协定、中国与韩国自贸协定，其他中国自贸协定均没有提出具体实际的环境条款。仅仅停留在笼统的语言表述上，法律效力不足。序言在协定中只能起到价值导向作用，只是宣誓性的条款，而在其他章节没有出现具体实际的条款，如制定环境保护水平、环境影响评估等，实践中具体措施没有协议可依据，环境保护也成为一纸空文。如今，在自贸协定中，环境条款与贸易壁垒、投资保护息息相关，已经具有独立的价值。[3]因此，在自贸协定中加入实质性的环境条款，更能促进经济的健康发展。

（二）没有固定条款模式

中国自贸协定中环境条款有表达形式多样的特点。如前所述，中国现有的自贸协定环境条款的表达形式各不相同，有些属于单一序言型，[4]如中国与巴基斯坦自贸协定，仅在序言中提到环境保护，在其他部分没有条款涉及。有些环境条款缔约得十分松散，如中国与智利、新加坡、 秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、澳大利亚的自贸协定。环境条款散见于序言、一般条款、合作条款、征收条款等，不仅正文里面提及环境相关问题，有些自贸协定的附件中也涉及环境保护。直到中国与瑞士自贸协定以及中国与韩国自贸协定签署，环境条款的模式比之前的自贸协定要更加规范，条款内容条理清晰，如环境保护水平、环境合作、争端解决。中国自贸协定环境条款的表达形式多样，但是没有一种是固定模式能够作为范本来适用以后自贸协定。虽然中国与瑞士自贸协定以及中国与韩国自贸协定有系统成熟的自贸协定环境条款，但是中国之前签订的自贸协定以及最近签订的中国与澳大利亚自贸协定没有类似的环境条款模式出现。由此也可以看出，中国签订是否成熟的环境条款，跟对方缔约国对在环境问题上的重视程度有密切联系，同时缔约国是否有意愿将环境问题纳入自贸协定也是必不可少的因素之一。如果中国预设固定的条款模式，在签订自贸协定时，可以就投资、服务等贸易中涉及的环境问题与其他成员国留有谈判的空间，不会形成中国自贸协定环境条款形式各不相同的局面。这不仅有利于优化贸易行为和质量，还有利于扩大环境保护合作范围。

（三）不重视环境条款可行性研究

中国与韩国在签订自贸协定之前，分别在2003年、2005年和2007年分别共同签署了三份《中韩经贸合作中长期发展规划联合研究报告》（以下简称《报告》），2007年的《报告》对前面的《报告》进行了补充。在2007年的《报告》中有明确提出：“从……环境和劳动领域合作等五个方面，对建交以来双边经贸合作发展情况进行了系统回顾和评估……”。在第四部分“重点合作领域及政策建议”中，写到：“……（四）环境：继续推动政府间环境合作对话，……继续促进中韩环境技术共同研发工作……。”虽然中国与韩国针对自贸协定发表了《报告》，进行了中韩自贸区官产学联合研究活动，但是没有看到有中国环境保护部门的参与，因此中国与韩国自贸协定环境条款的内容中国没有进行专门的研究。这使得中国在谈判过程中，无法很好的维护自身的利益。中国与瑞士自贸协定签订也与此相类似。中国自贸协定一直由中国商务部为核心来谈判和管理，[5]但是商务部在贸易与环境冲突解决问题上未能有效解决，而环境保护部门又未能加入签订自贸协定的工作之中，环境问题在自贸协定中得不到重视是在所难免的。

（四）争端解决机制不成熟

争端解决机制是解决自贸协定中冲突的有效方式，能够平衡各方利益，保障合法权益。中国已经签订自贸协定中，关于环境有关的争端应当如何处理，缔约方一致处理方式都是不适用自贸协定文本已有的争端解决机制，例如中国与冰岛自贸协定第一百零一条：“ 凡因本章产生或与本章有关的任何事项，任一方均不得就援用第十一章的规定。”大部分自贸协定均有此规定。由此可见，中国与其他成员国并没有把环境保护问题纳入争端解决机制中来解决。中国与东盟自贸协定第十一条中还规定：“ 1.各缔约方应在本协议生效 1 年内，为实施本协议建立适当的正式的争端解决程序与机制。2.在上文第 1 款所称的争端解决程序与机制建立前，任何关于本协议的解释、实施和适用的争端，应通过磋商和/或仲裁以友好的方式加以解决。”关于环境问题争端解决时，缔约国双方选择的是另外约定争端解决方式，一般都是双边对话和友好磋商。在遇到关于环境问题的争端时，如果磋商也无法达到缔约方所想的目的，那么，争端可能不是被束之高阁，就是成为缔约方之间的矛盾，既不利于各方之间的经济贸易，又影响了自贸协定的实施。

（五）缺少有效权威的专门机构

为了实施和协商，除了中国与韩国、瑞士自贸协定，中国其余的自贸协定都没有国内专门的联络点和专门的联合委员会。中国与瑞士自贸协定第十二章第7 条：“一、为促进本章实施及相关沟通事宜，指定以下联络点：（一）对于中国：中华人民共和国商务部（二）对于瑞士：联邦经济总局……”；中国与韩国自贸协定第十六章第8条：“……三、缔约双方特此成立环境与贸易委员会（以下简称为“委员会”）。委员会应由缔约双方行政部门的若干高级官员组成。 四、委员会应在认为必要时开会，以监督本章的执行。……”这不仅能够更好的审查自贸协定环境条款的执行情况，有利于中国更好地掌握与贸易有关的环境问题。[6]在自贸协定中设立专门的环境与贸易委员会可以更好地协调双方关系，在以后环境事务的合作上能发挥出巨大的作用。

四、对中国自贸协定环境条款的建议

（一）环保部门参与自贸区可行性研究

环境条款的可行性研究在签订自贸协定之前占有举足轻重的地位，中国方需要环境保护部门参与。可行性研究的内容包括协定是否要涉及环境方面的内容、是否要设专章来约定环境问题、设定什么样的环境条款、哪些条款适合中国经济现实情况等等，这些都在将来谈判中成为重要筹码。只有环境保护部门参与了可行性研究，这些问题才能有所准备。例如在中日韩自贸协定的环境议题谈判中，日韩谈判代表多次向中方代表提出关于中日韩自贸区联合可行性研究内容，虽然随后中日韩三国代表开展了可行性研究，但是中方的环保部门没有参与，这使中方在环境问题的谈判中很被动；[5]早在签订中国与瑞士、新西兰自贸协定时，对方多次抵达北京，专门就环境问题愿与中方进行对话和协商。此前自贸协定的签订中，环保部门很少加入自贸协定的谈判当中，导致中方在对方缔约国提出环境条款时，无法及时进行更深入研究就签订了自贸协定。建议中国在以后自贸协定签订之前，环境保护部门、各个研究院的环境方面的专家也参与自贸区联合可行性研究，提供专业的建议，把环境保护放在今后经济贸易战略中。

（二）适当纳入的具体实质性条款

1.各自设定环境标准

由于自贸协定的缔约方各自经济、社会、技术发展水平不平衡，特别是发达国家与发展中国家缔约时，相同标准的环境贸易政策对经济实力不同的国家，在贸易方面产生的影响势必也不一样，这实质上反映了发展中国家与发达国家之间需要维护贸易和竞争的公平。参照美国自贸协定规定，各个缔约方可以各自设定环境保护水平，各自决定优先发展的事项，说明美国在设定此条款时，也是遵循国家主权原则，没有强迫发展中国家接受过高的环境标准。[7]因此，在设定环境保护标准的时候，应该约定缔约双方可以制定各自的环境保护标准，自主制定环境法律和政策，允许各个缔约方事先作出承诺，随着以后经济发展抬高环境标准。[8]这一条可以防止他国假借环境保护来介入一国环境、经济的立法主权，充分尊重对方的国内立法权。

2.适当不得减损义务

美国自贸协定中采用了标准略微严苛的不得减损义务，目的在于避免牺牲环境来恶性竞争，严格把关产品入市的环境标准。其不得减损义务的用语中“禁止”一词对于中国环境现状来说已经过于严格。[6]中国签订的中国与瑞士自贸协定以及中国与韩国自贸协定中都约定了不得减损义务，即“通过降低或减少国内环境法律、法规、政策和实践中的保护水平来鼓励贸易和投资是不恰当的。”将来中国自贸协定环境条款中纳入不得减损义务，可以相互督促各国不合理地降低各自的环境保护水平，能够防止污染性产品进入本国市场，避开苛刻的用语，给我国贸易政策留下许多发挥的余地。

3.明确与多边环境协定的适用关系

美国部分自贸协定中含有多边环境协定清单，并且缔约双方明确约定在清单中的协定和自贸协定规定的内容适用冲突时，以清单中多边环境协定为准。在中国自贸协定中还没有纳入多边环境协定清单，只是“回顾”多边环境协定，努力到达目标。中国在签订自贸协定时，应当注意协定中是否约定环境协定和自贸协定的适用关系。如果约定适用多边环境协定，那么中国需要考量环境协定的要求是否严格，其内容是否对我国贸易产生不利影响，或者其内容是否违反了自贸协定的规定。

4.缔结环境合作条款

环境合作是成员国缔结环境条款中必不可少的的事项，也是促进成员国互利共赢的事项。中国与瑞士自贸协定第十二章第3条关于促进有利于环境的货物和服务传播，分两个方面：（1）站在国家角度，双方为了促进环境的货物与服务传播，经双方同意后，可以开辟新的合作领域；（2）从民间角度出发，鼓励国内企业开展环境货物、服务、技术合作。此条为将来中国与瑞士的在环保贸易方面打下基础，预留了政策空间，本协定还规定了具体的环境合作内容。对于中国而言，可以借签订自贸协定为契机，未来以较优惠的条件引进，让发达国家大力支持给发展中国家在实施环境合作所必须的资源，增进环境合作，例如：信息和专业知识交流、能力建设和培训、研讨会和讲习班、实习和奖学金、技术合作和转让。在自贸协定中加入环境合作条款，为以后进一步签订环境合作协定奠定了基础。

（三）可以建立明确的争端解决机制

美国自贸协定的环境条款涉及到了程序性条款，对违反环境条款行为规定了制裁和救济的手段，并且提供了额外的机制来补充国内程序。这对于中国来说，签订自贸协定时需要警惕。因为一旦作为自贸协定环境争端解决机制来适用，就面临两个问题：其一，国内对于违法行为、违章行为的法律规制以及救济措施与自贸协定的环境问题争端解决机制是否有冲突，产生冲突适用哪一个；其二，若是适用自贸协定环境问题争端解决机制，架空或者填补国内程序，可能会造成我国司法程序混乱，体系不严谨，会有干涉我国司法主权之嫌。因此，中国在签订自贸协定时应当结合我国法律环境，谨慎约定程序条款。

目前来看，中国自贸协定争端解决方式基本上都是和平友好磋商。美国自贸协定有仲裁机制，并允许报复。中国签订自贸协定时需要注意条款中争端的解决方式，友好协商、磋商或者仲裁是目前比较适合于中国的争端解决方式。中国在国际社会中的外交政策是和平友好的外交。因此，磋商和仲裁的争端解决方式更佳。

（四）设立综合职能的环境事务委员会

美国NAFTA设置了专门的独立机构“环境合作委员会”来行使环境事项，环境合作委员会主要接受公民举报意见、提供技术指导和工作建议、协调成员国之间环境争端等，虽然环境合作委员会的法律地位较弱，但是它有十分强的操作性。中国与韩国自贸协定中设立了环境与贸易委员会，由缔约双方行政部门的若干高级官员组成，委员会在认为必要时开会以及监督协定的执行。美国自贸协定中也设立了环境事务委员会，用于接受公民意见书，制作事实记录。环境事务委员会可以更好地协调双方关系，能够促进贸易与环境的协调发展，在自贸协定的实施中具有重要的地位。中国签订自贸协定之后的初期，在尊重国家主权的的前提下，对环境事务委员会的职能稍加限制，可以与缔约方适当赋予环境事务委员会一定职权，具有一定权威性和法律地位，[8]其主要职能可以为：处理成员国之间的环境争议、促进环境合作、提出工作意见、提供资金、技术支持、提供环境保护信息、监督协定的执行等等。随着贸易增长、环境合作的加深，可以逐渐增加环境事务委员会的职能，能够让委员会在协调贸易与环境上发挥良好作用。

（五）建立公众参与机制

美国自贸协定中，允许公民提交意见书，并由此做出实施记录，这一措施鼓励公民参与到环境监督中来，贸易过程中存在的环境问题能够及时被发现，公民意见也能及时被处理。同时，美国国内公民参与机制有法律和制度做支撑。目前中国公众参与机制不健全，有提起环境公益诉讼、公民举报等手段，但是可操作性不强，很难真正起到实质性的效果。中国在签订自贸协定时，考虑本国现状，在完善国内环境公众参与机制的情况下，可以适当添加公众参与条款，例如专门机构定期披露环境信息、扩大环境公益诉讼原告主体范围，[9]环境与贸易委员会评估举报事实，事后督促缔约方专门机构处理环境事故，设立生态红线制度等等，[10]以此类方式调动公众参与环境保护的积极性。

五、结语

由于经济全球化不断加深，环境问题在贸易自由化的过程中初现端倪，各国纷纷在自贸协定中签署有关环境问题的条款，旨在通过自贸协定这种灵活的协议形式，来更好的解决贸易中随之而来的环境问题。中国签订自贸协定的时间短，缺乏相关的研究和经验，没有缔结有效成熟的环境条款。对于中国而言，应当重视环境条款研究，结合原因分析当前自贸协定中环境条款的不足，借鉴国外相关经验，建议中国在以后签订自贸协定时，充实环境条款内容，进一步寻求环境合作，增强环境条款的可操作性和执行性，与发达国家、发展中国家谨慎缔结环境条款，让环境条款不再是象征性规定，使环境条款在贸易、投资过程中起到重要作用，从而更好的实现可持续发展的目标。

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Research on the Environmental Provisions in China’s Free Trade Agreements

ZHU Ya-ni, WEN Wen
(School of Law，Hunan Normal University，Changsha 410081，Hunan，China)

With the deepening of economic globalization and trade liberalization, the trade between China and other countries becomes closer, and the development of China’s economy becomes faster.At the same time, the environmental problems caused by free trade are becoming increasingly prominent.At present, more and more countries in the region will be in different degrees of environmental provisions into the free trade agreement, in order to achieve the balance between the trade and environment.At present, China’s free trade agreements are also included in the part of the environmental conditions, through to China since the trade agreement in environmental terms generalization, summarized the characteristics and the formation of the main reason, analysis of the deficiencies and defects of the environmental conditions, then give the suggestion, China after the in the signing of the articles of agreement of the trade environment,as far as possible to coordinate the relationship between trade and environment, so as to better protect our interests.

free trade agreement; environmental clause; deficiency; suggestion

F205；D912.6

A

1673-9272(2016)03-0036-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.03.007 http：//qks.csuft.edu.cn

2016-03-05

朱雅妮，讲师，博士；E-mail：16385888@qq.com。

朱雅妮，文 闻.中国自由贸易协定中环境条款的研究[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2016,10(3)：36-41.

[本文编校：李浩慧]