浅议PPP合营在城市基础设施建设融资中的有效应用

刘宏馨

【摘 要】随着我国市场经济的不断发展，我国的城市化进程也在不断的加速，对城市基础设施建设的要求也就越来越高，我国在2000年左右引入了PPP合营模式，经过了几年的发展对城市基础设施建设起到了较大的作用。本文从PPP合营模式的基本理论出发，分析了PPP合营在城市基础建设融资应用的可行性以及风险，并提出了几点城市基础建设融资应用PPP合营模式的建议。

【关键词】PPP合营；城市基础设施建设；融资

一、PPP合营模式概述

1.PPP合营模式的定义

PPP融资模式是指政府部门与民营企业相互合作的模式，是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门遵循“依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥”的基本原则，负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

2.PPP合营模式的特点

运用PPP融资模式有以下特点：

（1）融资以项目为主体。PPP融资模式以项目为融资主体，安排融资的主要依据是项目预期的收益和政府的支持力度，因为当项目的到期需偿还贷款时，其主要的资金来源是项目带来的收益和可以获取政府支持的政策，例如政府的税收优惠政策、贷款担保等。

（2）社会资本参与到项目的建设中去。PPP融资模式中社会资本在项目一开始就与政府签署了协议，私营企业参与了从项目的论证、融资、建设以及到特许权期满的全过程。

（3）是国家政策扶持的体现。采用PPP融资模式私营企业投入是有利可图的，政府为了调动私营企业的积极性会给予一定的政策扶持，例如税收优惠政策、贷款担保等，这都体现了在PPP模式中国家在政策上是有一些扶持政策的。

通过PPP融资合作模式，对政府而言：不仅拓宽了资金来源，降低了政府风险，而且在转变政府职能、提高经济活力和竞争力方面都有着积极意义；对社会资本而言则有助于前期项目的筛选、强化风险分担、减轻信息不对称问题、使项目管理更具效率，对使用者而言通过“用户付费”更显公平，并且在政府监管之下，能享受到更多、更好的公共服务。

二、PPP合营在城市基础建设融资应用的可行性以及风险

1.应用PPP合营模式的可行性

PPP合营模式在城市建设融资中应用是有一定可行性的，具体表现在以下几个方面：

（1）在经济方面上的可行性。目前，随着我国城镇化水平不断提高，建设资金已成为制约城市基础设施建设发展的瓶颈，那种依靠财政投资和银行贷款的传统融资方式，终究无法满足城市化水平的要求，运用PPP合营模式可以让社会资本参与到其中，从而减轻地方政府的债务压力。

（2）在政府支持层面的可行性。李克强总理曾批示要求：“PPP融资关键在于创新思路，探索稳定的投资回报机制，打消社会资本疑虑。财政部要会同相关方面继续在营造环境、规范管理、增进信心上下功夫，助推更多项目落地，实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢”，楼继伟部长也在全国财政工作会议上指出：“积极引进和应用国际社会在基建领域广泛采用的PPP模式，吸引社会资本参与公共基础设施的建设和运营，是贯彻十八届三中全会《决定》”允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营“要求的一项体制机制变革”。

2.应用PPP合营模式存在的风险及措施

PPP不是简单的融资模式，更是一种全新的管理理念，要求参与各方牢固树立法律意识和契约观念，因此在过程中全面识别，科学防控风险就显得极为重要，从“风险利益共享”的角度考虑，PPP所涉及的主要风险有以下几种：

（1）信用风险。具体表现为参与项目建设的企业是否有履行合同规定的职责，是否能按照合同的规定承担信用保证的责任，因此我们可以通过信用风险指标来规避风险，主要包括项目参与方的技术管理水平、资金和技术能力、资信情况等。

（2）经营管理风险。主要体现在由于项目参与建设的单位之间观念不同所产生的问题，主要包括：合同违约风险、财务风险、组织风险等。因此私营企业要在城市基础设施建设过程中聘请高素质的管理人员，做好财务管理、组织协调管理等工作来降低风险。

（3）市场风险。主要包括：价格风险、需求风险、市场预测风险和市场竞争风险。这可按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

三、城市基础建设融资应用PPP合营模式的建议

1.转变政府职能，促进PPP模式健康发展

目前我国城市基础设施的建设资金还不够充足，因此政府要发挥服务型作用，对城市基础建设做出总体规划，针对因领导变动而产生的随意性也要制定出相应的政策。同时对于城市基础设施建设政府要加大资金的补贴力度，建立政府投资机制和监管机制，使得PPP模式在安全、有效的环境下运行。

2.不断完善PPP模式相关法律制度

在PPP模式中私营企业处于劣势的地位，他们更希望有比较完善的法律制度来保护自己的合法权益，如果在城市基础设施建设过程中应用PPP模式没有完善的法律制度作为保障，项目运行会面临较大的困难。在PPP模式下涉及的范围也是比较广泛的，主要涉及到了政府、社会投资者、国际投资机构等，这样势必会产生许多复杂的法律适用问题。因此，相关的立法机关应该按照国际惯例，结合国内实际情况，尽快的完善PPP模式相关法律制度，为我国城市基础设施建设保驾护航。

3.加强PPP模式的项目建设

首先，组建专业的PPP管理机构。在许多发达国家都已经建立了专业的PPP模式机构，其主要由律师、经济学家、工程师、会计师等熟悉公共部门与私人部门业务的专家组成，设立PPP模式管理机构可以帮助政府部门和私人部门参与PPP项目的建设。然而在我国PPP模式是采用的一事一议的管理方式，这就会导致在应用PPP模式中缺乏积极性，因此建议应该在财政部门下设立专门的PPP模式管理机构，对相关PPP工作进行管理，同时要在该机构中下设PPP合同管理、项目评估等经济咨询机构，加强与各部委下设咨询机构的合作，为PPP模式在城市基础设施建设中的应用提供良好的运营环境。endprint

其次，规范合作伙伴。PPP项目在城市基础设施建设中顺利进行的保障是合适的项目合作伙伴，因此在我国也出台了一些法律文件来规范对项目合作伙伴的选择，但是在实际的工作中也存在着一些问题，时常会发生选择合作伙伴流于形式的问题发生，因此在选择合作伙伴的时候一方面要通过公开、透明、公平的招标方式。

再次，建立合理的风险分担机制。PPP模式的核心环节是风险分担，一方面要遵循风险分担的三大原则：第一是承担风险的一方要具备较强的控制力、应对能力；第二承担的风险要有一定的上限；第三承担风险与获得的回报要匹配；其中第一条原则是十分重要的。另一方面要建立风险分担的动态管理机制，第一要对原来没有预期的风险进行分担，第二要分析之前的风险分担是否合理，并对不合理的地方做出适当的调整。

四、襄阳市发展PPP模式的展望

今年，襄阳市在加快推进政府和社会资本合作方面，按照《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的总体要求，做了大量尝试，通过重大项目遴选，已经相继有12项城市基础设施建设项目成功地采用了PPP合营模式，经过合理运作取得了比较好的成效，为襄阳市城市基础设施建设融资提供了资金保障，促进了襄阳市城市基础设施建设，提升了襄阳市城市基础设施建设的水平，我们相信在PPP合营模式的广泛应用下襄阳市城市基础设施建设会在未来得到较快发展。

五、总结

综上所述，PPP合营模式主要的目的是为了城市基础建设融资，在城市基础建设过程中，可以允许民营企业参与投资，通过合理的付费机制让民营部门来逐步收回投资，通过这种模式可以实现市场竞争与政府规制的有效结合，既实现了社会效益又会给企业带来较大的经济效益，也加快了我国城市基础建设的进度。因此我们大力提倡PPP合营模式，相信在未来城市基础建设中PPP合营模式发挥出更大的作用。

参考文献：

[1]李公祥，尹贻林.城市基础设施项目PPP模式的运作方式选择研究[J].北京理工大学学报（社会科学版），2011（01）.

[2]宋海秋.基于PPP模式下的廉租房建设融资可行性研究[D].昆明理工大学，2011.

[3]刘建英，陈慧.论PPP模式在水利基础设施建设项目中的应用[J].商业会计，2012（06）.endprint