农村集体建设用地流转与农民权益保护探析

周亮华

【摘 要】在我国现代化建设进程中，“三农问题”一个十分突出的问题。农村集体建设用地的流传导致广大农民失去了很多权益，必须引起相关部门的重视。本文分析了农村集体建设用地的流转现状，探讨了其导致的农民权益流失，包括产权转让形式侵害了农民权益、公权力的影响、农民自发流转导致的权益流失，并且提出了促进集体建设用地流转及保护农民权益的策略，包括农村土地准公共物品属性的弱化、向农民还回经营自主权、设计多元供给流转制度等。

【关键词】农村；集体建设用地流转；农民权益；保护策略

在我国城市化与工业化步伐加快的背景下，经济发展对土地有了更多的需求。各级政府对城市与乡镇实施着二元化管理，并且通过征收土地对农村集体建设用地加以控制，极大限制了农民对建设用地进行自主流转的规模。虽然我国的法律法规制约着流转农村集体建设用地的行为，然而许多非正式、隐性的流转在利益的驱动下层出不穷。为了促使农民收入增加，一个重要途径就是使其土地权益得到保障，同时这也是建设和谐社会的必要举措。

一、农村集体建设用地流转介绍

我国的土地根据划分依据的不同，主要的分类也不尽相同。如果分类标准是土地所有权，那么土地分为农民集体所有土地与国有土地；根据土地的用途，可以将其分为三大类：未利用地、建设用地和农用地。而农村集体建设用地则指位于农村区域内，以农民集体为归属者，并且用于公益事业用地、公共设施、企业建设用地、宅基地等各项建设的土地。使用土地的个人或者单位在法律允许范围内，对交由其使用的集体或国家土地的收益、使用、占有和部分处分权利就是土地使用权。总体而言，个体和单位享有的对属于农民集体所有、位于农村且交由其使用的各项建设用地的收益、使用、占有和部分处分权利就是农村集体建设用地的使用权，其在个体与单位间的转移和流通就是流转。现阶段部分法律规范的不合理性与产权制度的模糊性导致农村出现了许多隐形土地流转，不仅侵害了农民的权益，而且破坏了良好的市场秩序。

二、农民权益在农村集体建设用地流转中的流失

1.公权力导致农民土地权益受损

农村土地在我国相关法律中虽然被规定属于农民集体，但是由于“农村集体经济组织”、“农民集体”缺位，受公权力影响的村委会、地方政府通常会直接担任土地代表，在明知道必须依照法律流转农村集体建设用地的情况下，仍然有许多地方在利益的驱使下暗中推动。而地方政府向企业提供大量廉价地农地作为建设用地，除了可以推动城镇或者当地工业发展，使经济发展受到带动，而且还能得到可观的金钱收益，地方政府受到经济政绩与土地财政的双重吸引，自然“干劲十足”，非常活跃，甚至忽视中央精神，和村委会等名义上的农民代表共同协商，采取不正式手段流转农村集体建设用地。而村委会因为流转可以带来经济收益，使村财压力得到一定程度的缓解，同时又迫于政府的压力，必须按照上级命令执行流转。由此可知，在利益的驱动下，经过分税制改革的地方政府以及其所控制的村委会都很可能对农村集体建设用地进行流转，但是流转获得的收益并没有在被流转农地的农户中得到合理的分配。农民作为农地所有者，在自己的财产被处置时却没有获得合法收益，这严重侵害了农民的权益。

2.在自发流转过程中农民权益的流失

作为理性的经济人，农民对于自身利益进行追求的过程中，很可能受到金钱等方面的吸引和诱惑自愿对农地进行流转，提供给企业作为建设用地，这是十分正常的。在我国经济比较发达的地区，许多农民通过租赁方式对农村建设用地进行流转，然而民间存在的各种形式的隐形流转，均在不同程度上损害了农民的土地权益。首先，因为缺乏完善的土地市场机制，没有对称的流转信息，农村建设用地很难达成交易，就算可以达成，也经常被压低价格，加大了实现农民合理土地权益的目的。其次，民间交易不具有有效的保障与规范性的程序，经常会发生纠纷，尤其当企业为转入方时，农民作为谈判力低的弱势群体很可能成为受害者。

3.产权转让形式侵害农民权益

我国的《土地管理法》中规定不能出租、转让、出让集体所有的土地进行非农业建设，只有经过国家征收才能将其性质改变为非农建设用地。农民的土地所有权被取代时，由于产权制度安排的影响，就再也无法凭借土地使用权得到经营收益，相比于市场化被整农地后收获的利益，现阶段的征地补偿费用过于低廉，没有体现出征地的公平性。除此之外，有关部门或单位征用农民的土地后，并没有较好的安置农民，为其带来了失去生活保障与生活资料的双重问题与巨大压力。

三、合理流转农村集体建设用地和保护农民权益的策略

1.对农村土地准公共物品属性加以弱化

根据不同的服务对象，可以将农村土地分为私益性用地与公共用地。前者服务于集体经济组织和其中的某一个或几个个体，满足成员的需要，而后者则服务于全体集体经济组织与其中的所有成员。私益性用地包括宅基地、园地、耕地等用地，虽然这类土地的供给者是集体经济组织的主导，但是作用却是满足、服务于集体中个体成员的私益性需求，并无很强的公共物品属性，但是其流转经营性较强。公共用地包括墓葬地、教育用地、晒谷场、农越路、设施农业用地等用地，这类土地和集体经济组织的整体发展情况密切相关，具有较强的准公共物品属性，而且在集体经济组织中的公益公用性也比较强。而经营性建设用地与公益性建设用地属于两种性质不同的农村集体建设用地。对农村土地准公共物品属性加以弱化其实就是区别开各种类型的农村集体建设用地。虽然农民集体拥有农村土地，但是国家掌握其终极所有权。公有所有制是农村土地所有权在很长一段时间内的实行形式，其在某种意义上是农村土地维持准公共物品属性的必然条件。然而高效利用与自由流转就是维系农村土地准公共物品属性的巨大代价。为了确保以集体建设用地为主的农村土地可以自由流动，并且在市场中进行交易，就要对其准公共物品属性加以弱化。在目前实行的产权制度安排下，我国农村土地具有竞争性强、非排他性弱等表现，所以为了使其准公共物品属性得到弱化，可采用的有效措施就是加强竞争与提高排他性，具体地说，即将“确权、确地”的功能赋予经营性建设用地。当经营性建设用地经过“确权、确地”后，就会得到明确的产权归属，起到有效排他的目的。当土地经过初次流转（初次分配）后，需要按照使用者付费原则在再次流转时纳入市场交易。endprint

2.实施政府征地范围锁定，向农民归还经营自主权

有关部门需要对经营性建设用地与公益性建设用地进行严格界定，在征地的具体过程中，将征地范围逐渐缩小，真正向农民归还土地经营自主权。首先，政府在征地时需要以公益性建设用地为主要锁定范围。也就是只能将征收行政行为实施对象定为农村中公共物品属性较强的土地。这种本来是由集体经济组织共同拥有以及使用的土地，与其他农村土地，如宅基地和经营性建设用地等相比，其公共性强、流动性差，如果被征用后，会严重损失其他成员与集体经济组织的整体利益，所以在对这类地块进行征收时，政府应当合理确定征收价格，下限至少是此类地块与附属构筑物、设施等的重值成本或者市场价值。其次，从原则上而言，如果不是为了公共利益，那么就不能对经营性集体建设用地使用政府征收行为。因为这类土地本身是服务于私人的，而且其市场价值可以较好地实现，不仅具备传统的保障、就业与生存功能，同时还具有较强的资本功能、融资功能、财产功能与价值功能。为了深入改革农村土地产权，合理流转集体建设用地，必须尽可能不使用政府行为对此类地块加以征收。为了顺应时代的进步，使社会经济发展的需求得到满足，应当组织交易双方，即这类地块的需求者与供给者（农民个体或农村集体经济组织），共同进行市场交易。最后，确定交易价格时，需要为供给者与需求者留出足够的自由度。对于供给者具备的讨价还价能力地方政府需要充分相信，与单纯征收补偿的价格相比，这种流转价格经过了市场交易环节，其价格自然更加合理。究其原因，主要是人们处在市场关系中时，只有供需双方本身对于自己的利益得失了解的最清楚。政府对经营性集体建设用地不实施行政征收行为，是在最大程度上尊重农民权利、保护农民权益的良好体现，同时能够有效推动农村土地产权制度的深入改革。

3.设计、安排与实行多元供给流转制度

针对农村集体建设用地设计和安排流转制度时，根据地方试点的现状分析，目前存在的供给模式主要由三种：分别为“规划区内外分别对待”、“保权让利”和“转权让利”。不同模式具有不同的优势和劣势，无法统一进行评价，其代表着各个地区的先进经验与适宜性做法，具备独有的特点。在具体设计时，首先不能秉持以往“一刀切”的思维观念。应当由农村集体组织与所有农民成员选择是转为国家所有权或者将集体所有权继续保留。其次，应当实行城镇国有建设用地和农村集体建设用地的同等权利。也就是将同等的用益物权赋予城镇国有建设用地和农村集体建设用地，主要是财产性权利，比如典权、抵押权、股权、债券、收益权、使用权等。最后，如果农村集体建设用地位于规划区以内，应当允许、批准其直接进入市场。无论是否转权，都要批准其与城镇国有建设用地在土地二级市场及土地一级市场上公平教育、同台竞争。

4.明确有关部门的职责，加大力度实行征地监管与跟踪检查

在征地过程中，应当明确各部门、各单位和各环节的行政职责，对工作机制加以强化，总体上由行政一把手负责，具体责任则落实到各部门主管身上，严格贯彻实施行政问责制度。以各级人民政府作为征地的责任主体，土地管理部门则根据相关规划审核征地申请，负责审批权的合理行驶；在整个过程中，征地机构需要进行协调，控制程序，用地单位则要照实补偿征用土地，社保部门、用地单位、土地部门需要共同协调问题，安置好失地农民，社保部门则负责从社会方面保障失地农民的权益。如果农民在征地的整个过程中或者征后工作中权益被侵害，或造成了有关社会群体问题和事件，需要根据法律对责任主体追求具体的行政责任。在征地过程中，需要注重征地透明度的加强，从而在征地期间维护农民的参与权与知情权，创造良好的制度条件，确保征地的公平性、公正性和公开性。有关部门需要尽快建立健全协调与裁决征地补偿安置争议的机制，使用地者与被征地农民的合法权益得到维护。主管部门在办完土地征批手续后，应当对于征后可能存在的征而未用、少征多用、擅改规划、暗渡陈仓等问题进行不定期检查，判断存在补偿费管理与分配不当等问题是否存在，避免发生任何违反土地使用法律的行为。为了避免发送新的占地与拖欠补偿款等现象，应确保农民个人与农村集体的切身利益切实受到保护，同时加大力度监督和管理土地补偿款的使用情况。在国家审计监督范畴中纳入补偿费与土地征用的监督职责，使各级国土资源部门（属于政府职能部门）同时作为裁判员以及运动员的不当体制从根本上得到解决。

5.尽快建立有关的配套制度

该项措施在实施时主要分为以下两个方面：一方面，要合理构建土地增值收益分配制度。在经济学观点中，通常情况下，次级行动团体在创新方面的收入基本上不会出现增长，然而当他们被法律赋予相关的离散性权利时，其就能够从初级行动团体手中得到一部分额外收入。所以，地方政府若无法对分配农村集体土地增值收益的问题进行有效预设与解决，没有给予足够的激励和支持，地方政府的次级行动团体就无法有效推动农村集体土地的流转和制度创新。阶层土地对土地依赖程度不强，尽快低其进行流传，可以达到有效流转土地的目标。为了使地方政府由于土地收入降低而出现的强烈阵痛与规划区内外建设用地没有均匀的流转增值收益、土地市场恶性竞争等可能出现的新矛盾与新问题得到化解，各级政府部门需要对土地增值收益税收有关的法律法规加以完善，通过各种税率提取税收的形式使地方政府成为再次分配土地增值收益的参与者。除此之外，还要积极创新和改革社会福利配套制度，比如失地农民的养老和就业等制度；另一方面，需要确保市场规则的有效性。根据长期以来得到的经验，土地一级市场受到集体建设用地的冲击有助于建立市场经济体制。组成市场机制的一项主要内容就是竞争机制，将集体建设用地的竞争引入其中，对于适度竞争市场的形成是有益处的，可以逐渐过渡更开放的市场。在使用农村建设用地的权利方面，需要允许其根据市场经济要求完成流转。如果将土地市场开放，就会产生一定的进入压力，也就是存在一个具有竞争性的市场结构，能够使市场效果得到有效改善。为了使有效竞争得以维持，由政府作为市场规则的制定者是非常重要的，有助于转变政府职能，有效监督、管理市场中的适度竞争。应当统一管理建设用地市场，构建可行性高的市场规则，包括用地指标制度、分区制度、统一规划制度、用途管制制度等。endprint

四、结语

综上所述，农村集体建设用地流转问题影响了市场经济体制的深化改革以及农民财产性收入的增加，为了建设和谐的社会主义新农村，必须深化改革农村土地产权制度，积极创新集体建设用地流转机制。对于党中央的“三农政策”，即农村发展、农民增收与农村繁荣，需要充分贯彻落实，使农民权益切实得到保护，农民权利得到充分尊重，从制度方面为农民收入的稳定增长打下良好基础，实现城乡差距逐渐缩、统筹发展城乡经济的目的。

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