浅谈中国银行业垄断问题及规制方法

2016-01-14雷鸣

法制博览 2015年14期

浅谈中国银行业垄断问题及规制方法

雷鸣

中国政法大学，北京100088

摘要：在实体经济发展不景气的情况下，我国银行业近年来的高额利润一直以来都饱受争议。通过简要分析，本人认为我国银行业存在诸如垄断协议、大型国有银行滥用市场支配地位的垄断行为。为了能够增强我国银行的竞争力、保护消费者的合法权益，打破垄断，促进竞争是必然选择。但是考虑到银行业在一国经济发展中的重要地位以及这个行业本身的特殊性，在规制方法的选择上务必要适合我国的实际情况。

关键词：银行业；垄断；规制方法

中图分类号：F832.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)14-0096-03

作者简介：雷鸣(1991-)，女，四川绵阳人，中国政法大学经济法硕士在读，研究方向：经济法。

一、我国银行业的暴利是否合理

近年来，在我国实体经济发展普遍缓慢的大环境下，银行业每年交出的“耀眼年报”就格外吸引人们的注意力。其中，中国工商银行2011年、2012年、2013年的净利润分别为2084.45亿元、2386.91亿元、2629.65亿元①，如此高额的数字使得“银行业的暴利是否合理”的辩论越来越激烈。实际上，目前各行各业并没有“暴利”的具体标准，因此对于银行业所取得的高利润是否属于“暴利”也有着不同的观点。

现实中也有这样一些企业，它们在赚取高利润的同时，不仅没有遭到社会公众的谴责和诟病，反而成为人们称赞和学习的对象。这样的现象值得我们深思，本人认为，银行业一直饱受争议的最重要原因在于很多人认为它的高额利润来自垄断，并且我国银行在享受高利润的同时并没有完全发挥应有的社会作用。

二、中国银行业垄断现状

本人发现绝大部分相关资料都直接写“中国银行业存在垄断”，但缺少系统的分析过程。中国银行业究竟存不存在垄断？存在那种类型的垄断？这些都是非常重要的问题，下面本人将进行详细分析。

根据我国的《反垄断法》，垄断行为被分为四种类型：垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中和行政垄断。经过分析，本人认为我国银行业的垄断行为主要有以下表现形式。

(一)垄断协议

银行业的垄断协议即是在银行业中发生的两个或者两个以上的行为人以协议、决定或者其他协同行为实施的限制银行业竞争的行为，垄断协议会严重阻碍市场的竞争并且危害消费者的合法权益。近几年来，下列案例可以反映出银行间有制定垄断协议的行为(或嫌疑)：

2003年，上海市八家商业银行为避免住房借贷市场竞争过于激烈导致两败俱伤，在没有与客户进行任何协商的情况下通过共谋达成了对提前还贷收取违约金的共同政策；2007年全国范围内小额支付系统跨行通存通兑业务正式运营，占市场份额较大的工、农、中、建、交等五大国有银行都按每笔金额的1%收取手续费。虽然并没有直接证据可以证明五大行存在协同行为，但如此“统一”的定价政策不能完全排除相互共谋制定垄断协议的嫌疑。②

(二)滥用市场支配地位

从图1可以看出，2010年我国四大国有银行的总资产占比达到了46%，其中占比最高的中国工商银行达到了14%，因此，四大国有银行在我国银行业绝对是“大哥大”的地位。

图1　2010年四大国有银行总资产占比 ③

市场支配地位的推定依据是市场份额，市场份额是指一个企业的销售额在市场中同类企业的销售总额中所占的比重，具体到银行业，可以通过总资产、存款余额、贷款余额这三大指标来反映银行业的市场份额。④根据我国《反垄断法》第十九条的规定，有下列情况之一的，可以推定经营者具有市场支配地位：一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的；两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二的；三个经营者在相关市场的市场份额合计达到四分之三的，实际上我国大型国有银行的市场份额数据并没有这么高，但市场份额仅仅是认定是否具有市场支配地位的一个因素，而且上面列出的数据均属于全国性的数据，不能反映出个别地区的特殊情况。同时，从《反垄断法》第十九条的规定我们可以看出市场份额并不是认定市场支配地位的绝对标准。因此对于市场支配地位的界定我们仍然要回归到法条中有关市场支配地位的概念：经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。这个概念包含以下二个关键点：

1.相关市场

对相关市场进行界定时主要需要考虑商品市场和地域市场两个要素：所谓商品市场，是指根据商品的特性、价格及其使用目的等因素可以相互替代的一组或者一类商品所构成的市场；所谓地域市场，是指相关经营者竞争的地域范围，并且这一地域的竞争条件基本一致。

反垄断当局对银行业的相关市场的界定标准，主要起源于1963年著名的美国诉费城国民银行案。在该案中法院最终采取了以产品束为基准的相关产品市场界定的方法。但是这种划分方法在近几年遭到了质疑，美国联邦贸易委员会认为银行业产品市场在现实生活中已经划分得很明确，在2006年的《关于零售银行的竞争和监督的圆桌会议报告》中指出：在划分银行业相关市场时应根据不同的产品来划分产品市场，因为他们认为银行提供的产品和服务的价格不存在联动性，众多产品不会一起涨价或降价，因此也就没有可能将其规划为同一产品市场。⑤

其实，关于相关市场的界定一直存在争议，因为我国《反垄断法》并没有规定如何具体认定相关市场，所以在实践中相关市场的认定并没有统一的标准。又由于银行业本来就是个极其复杂并且发展迅速的行业，所以要准确界定银行业相关市场的具体范围，本人认为最好是具体案例具体分析。

2.具有市场支配力

法条中的相关表述是“能够控制商品价格、数量或者其他交易条件”或者“能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场”。在这个方面，银行业表现出了与其他行业不同的特点。由于我国目前的社会主义市场经济是由计划经济转化而来并且银行业是关系国民经济持续稳定发展的重要行业，我国对银行业的行政干预一直很多，比如“利率市场化”的口号虽然喊了很多年，但直到现在利率都没有完全放开；银行业门槛过高，民营资本进入银行业困难重重；一些地方行政机关要求银行必须给某企业贷款或者要求借款人必须到指定银行贷款等等。由于大型国有银行是“国家的心头肉”，所以往往能得到各方面的政策支持。⑥在这种优待之下，国有大型银行往往更加具有竞争力。本人能够想到的比较具有说服力的例子是在我国偏远农村存在的情况，在大城市中，我们常常可以看见种类繁多的银行，不仅有我国的银行，还有很多外国银行。但是在一些交通极度不便、极度贫困的农村，可能就只有一家银行。所以在那个区域，甚至基本上是不存在竞争的，该银行是毫无疑问拥有市场支配地位的。

终上所述，在判断市场支配地位时，除了市场份额之外，其他的因素也会同样影响市场支配地位的判断，甚至在一定情况下更起决定性的作用，这些因素包括其他经营者进入的壁垒、我国特殊的地理环境(例如我上面提到的某些几乎与外界隔离的偏远山村的情况)以及我国的一些行政规定等等。通过以上简要分析，可以看出我国的大型国有银行具有市场支配地位，但我国《反垄断法》反对的并不是这种市场支配地位本身，而是利用这种地位作出的排斥或限制竞争的行为。在银行业这种滥用市场支配地位的做法主要表现为拒绝交易行为，如之前发生的“银行停办存折”事件；搭售行为，主要是搭售各种理财产品；还有就是差别待遇，比较常见的就是银行针对重点客户给予的优惠政策和服务。⑦

三、规制方法

(一)完善相关的反垄断法律法规

在竞争法的学习过程中，本人最深刻的感受就是：与《民法》、《刑法》等规定的十分具体、详尽的法律相比，我国现有的《反垄断法》实在过于原则、抽象，在实际适用时不可避免地会出现很多问题。再加上银行业本身是一个极其复杂的行业，要想完全了解银行业的业务，不仅要求具备法律知识，还要有很专业的金融知识。所以在对银行业垄断行为进行规制的时候，并未专门规定金融反垄断内容的《反垄断法》常常表现的力不从心。因此，本人建议在相关法律法规中加入金融垄断的内容，这样可以更好地对银行业垄断行为进行规制。

其次我们还需要在我国《反垄断法》中增加有关相关市场的规定。在反垄断法实施的过程中，“相关市场”是一个具有重要意义的概念，其含义就是企业发生竞争关系的相关领域。要判断垄断行为是否存在，第一步就要解决好相关市场的界定问题，如果界定的过宽，那么可能会使相关企业逃脱应有的规制；如果界定的过窄，那么可能会把企业的正常经营行为判定为垄断行为，所以能否合理界定相关市场关系着垄断行为规制的成败。

(二)鼓励民间资本进入银行业

垄断的危害就在于它排除、限制了竞争，所以要鼓励民间资本进入，这样一来就可以形成多方参与竞争的良好局面。中国银监会发布的《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》明确指出：“民营企业可通过发起设立、认购新股、受让股权、并购重组等多种方式投资银行业金融机构”，虽然看起来民间资本进入银行业并没有什么政策障碍，但事实上这么多年来民间资本在金融业仅仅扮演了微不足道的角色。从大型商业银行和股份制商业银行的股权结构看，民间资本不是在首次公开募股时申购成功，就是在二级市场进行股票的买入，进而成为这些银行的股东。⑧但实际上，绝大多数民间资本的势力还是非常薄弱，根本不可能掌握经营决策权，也就无法形成真正的竞争。

随着《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》(下文简称《金融国十条》)的颁布，这种情况得到一定改善，民间资本进入银行业有了实质性的进展，中国金融改革迈出了关键的一步。⑨

(三)构建适合我国实际情况的银行业反垄断机构

目前我国银行业反垄断可以适用的法律法规主要有《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《银行业监督管理法》等等。这些分散的法律法规对反垄断执法机构有一些规定。总结起来，我国现有的银行业反垄断机构有：国家发展和改革委员会、国家工商行政管理局、商务部。其中，商务部主管经营者集中，发改委主管价格卡特尔，滥用优势地位的查处主要归工商行政部门。总的说来，我国银行业反垄断执法机构存在职能交叉、效率低下、缺乏专业性等一系列的问题。

目前被世界上大多数国家采用的银行业反垄断主管机构的设置模式是以反垄断执法机构为主的协作监管模式，比如英国、俄罗斯、日本等国家都是采用这种模式。结合我国的实际情况，本人认为我国也应该采用这种模式，即以反垄断执法机构为主，银行业监督管理委员会协助监管。因为我国目前已经有反垄断执法机构，同时对于银行的监管肯定也离不开银监会的协助，特别是考虑到银行业本身的复杂性和专业性、银行业对于整个社会稳定发展的巨大作用、任何一个机关都很难独立承担起这个艰巨任务的现实情况，所以采用这个模式会更适合我国。⑩

[注释]

①数据来源<2013年中国工商银行年报>.

②王丙辉.“论中国反垄断法在银行业的适用障碍及其完善机制”[J].

郑州大学学报(哲学社会科学版)，2013(1)：66.

③数据来源<2011中国金融年鉴>.

④陈平.“我国银行业垄断问题研究”[D].中共中央党校，2012.

⑤饶粤红.“论反垄断视野下美国银行业相关市场的界定—兼凭美国的经验、反思及启示”[J].国际金融，2009(6)：38.

⑥饶粤红.“我国银行业滥用市场支配地位的反垄断分析”[EB/OL].http：//www.antimonopolylaw.org/article/default.asp?id=527，2010-1-9.

⑦王俊林.“垄断才是中国银行业暴利的根源”[EB/OL].http：//finance.ifeng.com/news/corporate/20120306/5708711.shtml，2012-3-6.

⑧王信川.““金十条”破题银行业垄断，第二家民营银行或在温州破茧”[J].中国经济周刊，2013(7)：56-57.

⑨高峰.“挑战市场垄断：民营资本进入银行业”[J].价格与市场，2013(10)：13-14.

⑩薛秀洁.“中国银行业反垄断规制政策研究”[D].华东政法大学，2011.