论依法行政与以德行政的关系

王俊英　罗银玲

[摘要]依法治国的关键是依法行政，行政法治是总的战略思想，是治国的保障，行政与法律的关系不管是基于两者等同的概念，还是基于两者各自纳入不同的范畴，行政权都不得对抗法律，都要以法律为依据行使行政权，法律是既定的条文，具有滞后性、历史性且必须遵守。然社会是多变的，人是有情理、有感情的，既定的法律并不能全覆盖微细变化的具体事件，需有情理化的原则界定、规范，使行为人自愿遵守，即凭良心办事，是行为规则，道德范畴。法律需要德的有效补充，法律也是德的基础保障，基于此，依法治国必有以德治国做补充，而依法行政同样要有以德行政的有效补充，以补行政权在行使中的一些疏漏，依法行政是前提，以德行政是辅助，两者结合才能更有效行使行政权，更服众，得民心。因而有必要深入探讨研究依法行政和以德行政二者的关系，为强国梦进程中具体行政权行使提供可行的方案，得民意，聚民心，齐抓共管加速时代前进的步伐，早日实现“中国梦”。

[关键词]内涵；保障；结合；实践；凝聚力

以德行政与依法行政两个原则虽先后顺序不一，但两者早在各自正式提出并确定之前就已然结合，只是名称有别，但意义趋同。2001年正式确定以德治国重要原则，更明确了以德行政对依法行政的战略性补充。首先分析一下依法行政和以德行政各自的内涵，以更清晰理解两者的内在关系。

一、依法行政和以德行政的内涵分析

（一）依法行政内涵

法是行政权行使的依据、准则，是既定的法律，行政权不能对抗既定的法律，不能抵触相关的法律、法规。当前进入新格局，一些特定行政机关具有了一定的制定法规、规章的权利，制定的这些法规、规章将是法的另一种新形态，其立法过程中必须本着不抵触、不对抗既定法律的原则，而其他无权制定法规、规章的行政机关要服从遵守特定行政机关制定的相关法规、规章。特定机关制定相关法规、规章时要有法律依据，权利和义务的设定无法律依据是违法或不当的设定，因此，要求特定机关在设定权利和义务时，必须有法律依据，没有明文规定或管理幅度过大时，应先考虑既成的原则。依法行政是治国的核心与关键，是国家行政机关在法的权限范围内依据既定法律管理国家公共事务。

（二）以德行政内涵

以德行政具有新时代精神，是适应社会主义发展建立起来的与依法行政相配合、相辅助、相补充富有民心凝聚力的社会主义道德体系，合乎社会主义道德标准。第一，行政主体的行为包括作为与不作为，而不论作为或不作为都是有起因的，也就是主观动机。这种主观动机是作为或不作为的诱因，是原生发动机，处于首要关节，而内在的动机往往被行为外化的表象所掩盖，被忽略、遗忘。法律制定中难以准确界定复杂的内因，也更容易忽视对于主观动机的规制，即便有考虑也是极有限和谨慎的。行政主体的主观动机应以善良为本、利他为愿，此为以德行政范畴，也即以德行政的内涵之一。第二，行政主体在行使权利和义务过程中存在自律和他律的问题。自律是行政主体自我约束，自我校正行为规范，使其符合既定法律规则及道德规范。他律是带有一定强制、节制性的法律制约，使其符合法律行为标准。自律和他律相较，自律更能体现行为自觉，自我控制力，是基于法律而又超于法律之上的道德、良心自律，自我校正行为亦是存在最基本的人性中的良知。第三，以德行政的内涵，还包括奉献精神的体现。所谓奉献精神是一种主观倾向。行政主体同自然界中可称为主体的动物或植物等一样，具有自我意识防范。自我保护、防范的这种本能是在突发事件中发生冲突时出于本能的下意识自我保护，若是对抗正义，非法的一味自我保护就是贬义的，是不正当的自我保护；若为对抗非正义的、非法的行为事件而采取的正当的保护自我行为，即为褒义的，是正当的自我保护。第四，以德行政的服务价值取向。行政机关在行使行政权过程中所体现的是什么样的角色就决定主客体的换位问题。如果行政机关作为主体，对社会群体发号施令、以主动行为针对其他相对群体，存在强制、剥削、占有的倾向，视自已为临驾其他民众之上的主人。民众成为客体被动接受不公正、不合理社会结构而服务于主人，这是一种服务取向。而另一种服务取向是主客体位置变换。民众是主体、行政机关是客体，客体需服务于主体。即所谓的公仆，为人民全心全意服务意识，公众这一主体可以决定行政机关这一客体的存在。行政机关要用公众赋予他们的权力行使正当的服务，为公众当好公仆，为公众提供良好的社会环境，与民做主、为民办事。第五，以德行政重在体现“德”字上。人文因素要考虑，自然因素也要考虑，以符合人文环境的客观要求，符合自然环境的客观规律为参证，尽可能体现一种自然正义，符合人性基本要求。

二、依法行政和以德行政的关系

依法行政对于法治化社会所起的作用是不容质疑的，是依法治国的保障、核心、关键，具有丰富的内涵，具有不可取代性，但依法行政同其他任何事物一样，不是完美无缺、毫无疏漏的，其在诸多方面存在着有待弥补的不足，迄今为止，还没有哪个阶级、哪个时期、哪个国家能只依靠法律强制行政而取得高质量的社会和谐、社会融洽共存，民众共谋发展的社会新形态结构体系。这就要求有另一种形态的行政作为其疏漏、先天不足的及时补充、辅助，以德行政正是在这样的状态下被提出来并赋予重要原则意义被重视起来的。

（一）依法行政的疏漏与不足

第一，依法行政只能解决法律规定的问题，而法律之外的问题就手足无措难以有效解决。其一，法律规定再细再多也有规定不到的，并且事物的发展不以法律的条文为准按程序来进行，都是未知的，强行套用法律条文难免出现不公正，不合理现象，更难以服众，行政主体与公众相比，比重悬殊，以少数的行为强制大多数人的行为，不服众就难以行使正当的、正常的权力，可见，法外因素非但不能忽略，还在相当一些情况下起决定性作用。其二，依法行政过程中，作为行政权执行人员在具体事件的处理中，如果上级指示和相关法律、法规存在差异，不能等同时，将涉及执行人员的选择问题，存在于法内空间和法外空间的取向，法律此时等同于无权，如果选择法外空间，依法行政将是意志上的空谈。这种现象存在于任何国家，只是表现程度不一。依法行政并不是制定与执行结合就能直接解决这样的疏漏的，这些法外因素过多的体现在人为意识上，法律幅度范围内的个人意识选择，偏向于上级还是偏向于受众，取决于具体执行人员在事件处理过程中针对当时境况，意识转换考虑上，法律无法直接干预，也不可能干预，从而形成绝对性无可解决的法外因素。另一种法外因素是相对的，法律有历史性、滞后性，事态发展是超前的，法律的这种历史性、滞后性不可能随时跟上事态发展的超前性，当法律暂不能有效调整某种事态而社会发展到一定阶段后制定新的法规、规章又可以有法可依行使调控时，又归于法内空间，这就是一种相对性的法外因素。虽不是绝对的，但相对的在当时的情况也是用当时的法律不能有效解决的疏漏，是德的缺失。

第二，依法行政可以解决既定规则内的问题，但对于规则外原则问题却不能及时彻底解决，规则和原则是完全不同的两个概念，规则是法律条款，有具体的权利、义务内容，可以通过行政主体依据这些法律条款处理事务，实现义务与权利的有效落实，其隶属于法律范畴，有着具体的行为模式，依法行政就要有法可依，有既成的法律规则存在着并必须按既存的这些规则行事，这都是在依法行政中下意识存在的思维概念，并且不能相违背、抵触既成的法律条款。原则是既存在于法律范畴，又存在于法律范畴之外，高于规则且具有统领作用的一种行为准则。法律条款是为伸张正义而定的，但在实施过程中并不能完全体现法律本质上追求正义的要求。原则在一些情况下促进完善规则，而在另一些特殊情况会制约、牵制规则，两者相背，这样的问题很难只依法就可以执行并解决，必须有能协调两者关系的其他行政方式予以补充，才能有效解决相关冲突问题，这也涉及到德的问题，即用以德行政作为有效的、必要的补充。

（二）以德行政与依法行政的结合

早在人类起源时，没有相关文字，更没有记载的法律条文，只是人类相互间的习惯、禁忌，随着人类社会的不断向前发展，文字的形成使得一些习惯演变为法律规则，而一些信条、禁忌演变为行为原则，两者虽有分歧，但返本溯源是相同的，是一种量化与细分，把可以用条文陈列的习惯规范化、条理化，强制化，而把难以界定不能强制化的信条、禁忌等用道德辨别对、错、善、恶，以德行政与依法行政有着本质上的必然联系，德更是作为最基本、最基础的原则存在着，成为法的前提、统领，对法也是一种补充，法因为有了这样的补充而更具理论的深层基础。依法行政本身是对的，但其存在于不同的社会背景下，所代表的性质不同，所设定的条文有异，个人理解不同结果也不同，而以德行政恰是这方面的有效弥补，让依法行政具有可参照的行政方式，以德为基础，不偏离根本的行为原则。很多的法律、法规中可见德的痕迹，也只有让依法行政在德的基础上产生并发展起来，才能更适应当今社会的发展，带来社会良性循环的显著效果。而没有德的制约，没有建立在德的基础上发展起来的法是非理性的，社会效果不明显还可能产生恶性循环的社会现象。以德行政也是依法行政的稳定参照、标准，是其不尽的源泉，用之不竭，强力支撑依法行政处于疏漏状态下的迷茫，使依法行政得到更进一步的升华。以德行政是依法行政的保障机制，使依法行政有了更高、更远的追求目标，随着社会的不断发展和完善，依法行政要及时充实改善自身的规则体系。因此依法行政和以德行政并不能互相取代，而是共同发挥制约、规范功能，依法行政更强调强制化、规范化，有法可依，有法必依，违法必究，执法必严。依法行政从某种意义上讲是以德行政的制度保障，带有权威、不可抗击性，避免了随意性、任意性，发挥强力维护社会的作用，保证社会整体有序性。以德行政则重视精神文明建设，注重培养整体素质，自觉遵守道德规范，两者同源、互补、制约又互为保障，缺一不可，相辅相成，只有将两者有效结合才能更具有感召力，才能增强民族凝聚力，建设富强、民主、文明、和谐的社会主义强国。

[参考文献]

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[2]应松年.行政法学新论[M].北京：中国方正出版社，1998.

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