中国参与2030年可持续发展议程的战略思考

摘要 2015年联合国发展峰会通过了“2030年可持续发展议程”，这是一幅由全世界所有国家共同描绘的未来发展蓝图。联合国制定该议程的内在原因有两个，一是为了完成千年发展目标的未竟事业，二是为了汇聚国际社会力量共同应对新的全球性挑战。“2030年可持续发展议程”将重塑当今的全球可持续发展治理体系，为发展中国家深入参与全球可持续发展治理提供了机遇，也有利于全球可持续发展走出“气候变化泥潭”。但是，该议程也存在不足，主要体现在一些可持续发展目标相互重复和难以量化、没有对不同类型国家给出建议、以及里约原则被弱化等。“2030年可持续发展议程”对中国未来发展既是机遇也是挑战。机遇主要体现在有利于中国在可持续发展领域开展对外合作和“一带一路”战略的实施，挑战主要体现在中国将面临来自国际社会的“三重压力”。面向未来，中国应在坚持发展中国家的基本定位下，积极、主动参与相关进程。从对内看，应在该议程框架下根据中国的国情制定“2030年中国可持续发展议程”，并建立有利于产业界、地方政府、民间团体等参与的机制，在实现议程中创造新的经济增长点和就业机会；从对外看，应在坚持“力所能及、互惠互利”原则下，积极开展国际发展合作和发展援助，为其他发展中国家实现该议程做出中国贡献。

关键词 2015年后发展议程；2030年可持续发展议程；可持续发展目标；千年发展目标

中图分类号 F061.3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）01-0001-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.001

为促使联合国千年发展目标到期后，国际社会继续围绕人类发展的重大议题开展广泛合作，联合国于2010年启动了2015年后发展议程的制定工作。2015年9月25日至27日，联合国在纽约总部举行了发展峰会，包括中国国家主席习近平在内的百余位国家元首或政府首脑与会，这是自2000年千年首脑会议、2012年“里约+20”峰会以来，全球在发展领域又一具有里程碑意义的重大活动。峰会回顾了全球实施千年发展目标的进展和经验，并通过了2015年后发展议程《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》（以下简称“2030年可持续发展议程”）。“2030年可持续发展议程”的核心是设定面向2030年的全球可持续发展目标，并围绕全球可持续发展目标制定一系列促进国际发展融资和技术转让的体制机制。“2030年可持续发展议程”将重塑当今的全球可持续发展治理体系，对各国的发展空间乃至国内发展政策将产生重要影响，受到了国际社会的广泛关注[1]。中国政府高度重视“2030年可持续发展议程”，在议程制定过程中发挥了建设性作用。在2015年10月召开的中共中央十八届五中全会上，明确将“主动参与2030年可持续发展议程”写入全会公报[2]。联合国缘何要制定“2030年可持续发展议程”？“2030年可持续发展议程”主要内容有哪些？中国应该怎样看待和参与这一议程？本文就这些问题谈一些个人理解和建议，期望为国内相关工作提供参考。

1 联合国制定“2030年可持续发展议程”的背景1.1 联合国千年发展目标的形成

2000年9月召开的联合国千年首脑峰会通过了《千年宣言》。千年首脑峰会结束后，为促使《千年宣言》转化为切实的行动，联合国成立了一个专门的工作组，并于2001年公布了《执行〈联合国千年宣言〉的路线图》，千年发展目标被正式提出。

千年发展目标的设立看似源于千年首脑峰会，但它实际上是20世纪90年代以来，国际社会在全球发展问题上达成的一系列共识的集中体现[3-4]。在此当中，1990年召开的世界儿童大会、1992年召开的联合国环境与发展大会、1994年召开的国际人口与发展大会、1995年召开的社会发展问题世界首脑大会、以及1995年召开的世界妇女大会等为千年发展目标的设立奠定了重要基础。

千年发展目标提出后，还经历了一个完善的过程[5]。其中，2002年在蒙特雷召开的“关于发展筹资问题国际会议”以及在约翰内斯堡召开的“可持续发展世界首脑峰会”从发展筹资和促进可持续发展两个方面丰富了千年发展目标。2005年召开的世界首脑会议进一步完善了千年发展目标的内容，并且促使发达国家与发展中国家在加强合作、共同实现千年发展目标方面达成了一致。

最终确定的千年发展目标共包括8大目标和21项具体指标。8大目标分别为：消除极端贫穷和饥饿；普及初等教育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善孕产妇保健；与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争；确保环境的可持续能力；制订促进发展的全球伙伴关系。目标实施的期限是到2015年。

孙新章：中国参与2030年可持续发展议程的战略思考

中国人口·资源与环境 2016年 第1期1.2 千年发展目标的主要实施进展

千年发展目标是自联合国成立以来，在发展领域最具影响力和凝聚力的全球议程。千年发展目标实施以来的15年，是人类历史上减轻贫困与饥饿、普及初等教育、促进性别平等、改善饮用水源、控制传染性疾病蔓延等成就最大的15年（表1）。千年发展目标之所以能为全球发展发挥巨大的推动作用，主要有两个原因：第一，千年发展目标凝聚了国际社会在发展领域的诸多共识，在联合国的推动下，千年发展目标成为近15年来全球发展的总目标和国际合作的重要落脚点，几乎所有的成员国政府、绝大多数国际组织以及数以万计的民间社会组织共同为此付出了努力；第二，千年发展目标确立了以减贫为核心的目标体系，数量有限，指标和实施期限明确，这有利于各方调动资源采取有针对性的行动。

1.3 全球实施千年发展目标的差距与千年发展目标的自身缺陷 尽管千年发展目标为全球发展发挥了巨大的推动作用，但全球在实施千年发展目标的许多方面仍存在巨大差距，且取得的进展很不均衡，一些新的挑战逐渐凸显。另外，从千年发展目标自身看，在总体设计上也存在许多缺陷。完成千年发展目标未竟事业、弥补千年发展目标自身缺陷，成为国际社会对2015年后发展议程的共同期待。

从差距与挑战来看，主要体现在六个方面。一是消除贫困的任务依然艰巨。按照联合国的贫困标准，目前全球仍有8亿多贫困人口。从地区分布看，贫困人口日益向撒哈拉以南非洲集中[7]，目前该地区集中了全球贫困人口的一半，贫困发生率高达35%，该地区的减贫步伐落后于世界其他地区。二是地区与城乡贫富差距加大。在发展中国家，农村人口中的50%缺乏改进的卫生设施，18%仍没有获得清洁饮用水；而城市人口仅为18%和4%。三是性别不平等问题突出。从全球来看，女性贫困发生率高于男性，就业难于男性，政治参与度低于男性。四是气候变化与环境退化的威胁没有减轻。目前全球40%的人面临水资源短缺困境，极端气候带来的灾害增加，森林仍在减少，生物多样性丧失的趋势没有逆转。五是地区冲突和恐怖主义成为人类发展重大威胁。受地区冲突影响，近年来全球难民人数不断上升，至2014年末全球达6 000万难民，是二战以来的最高值，目前欧洲正在经历自二战以来最为严峻的难民危机。六是许多新的发展挑战逐渐凸显。与15年前相比，慢性病、老龄化等对全球发展的挑战加剧。

千年发展目标的自身缺陷主要体现在三个方面。第一，千年发展目标没有充分体现可持续发展的内涵，是一个片面的发展议程。可持续发展强调经济、社会和环境三大支柱要平衡和协调发展，但千年发展目标遗漏了许多关键内容，一些目标的设计也没能抓住问题的本质。第二，千年发展目标是站在全球角度设置的议程，没有虑及不同国家所处的发展阶段差异和国情差异。从实际情况看，各

国政府更为关心的是在国家层面落实千年发展目标。但当将千年发展目标转化为国家目标时，许多指标明显不合适。三是缺乏有力的实施手段。千年发展目标是一个自上而下的议程，目标框架受限于“捐助国—受援国”模式[8]。在千年发展目标中，目标1至目标7重点是为发展中国家设计的，给出了清晰的任务和时间要求；作为执行手段的目标8是为发达国家设计的，但在资金筹措、技术支持等方面则没有给出明确的要求。

2 “2030年可持续发展议程”的制定过程、主要内容及对全球可持续发展的影响2.1 制定过程

2010年9月，联合国召开了千年发展目标高级别会议。会议一方面呼吁各国加速实现千年发展目标，另一方面决定启动2015年后发展议程的制定工作。五年来，在联合国的主导下，国际社会围绕2015年后发展议程在全球范围内开展了一系列重要行动，几乎所有的联合国系统机构、联合国成员国以及数以万计的民间社会组织、数以百万计的社会公众参与了这一进程。总体来看，制定过程可分为两个阶段。

第一个是双轨并行阶段（2011-2013年）。所谓的双轨是指2015年后发展议程和“里约+20”峰会。在2015年后发展议程方面，联合国建立了“联合国系统工作组”、“联合国发展组”和“2015年后发展议程高级别名人小组”等工作机制，形成了多份重要的建议报告（表2）。其中，联合国系统工作组汇聚了60多个联合国系统机构，于2012年6月向秘书长提交了《实现我们所有人期望的未来》报告；联合国发展组围绕冲突与脆弱、教育、环境、治理、增长与就业、卫生、饥饿与营养安全、不平等、人口、能源、水等11个主题开展了广泛的国际咨询，于2013年9月发布了《百万种声音：我们想要的世界》报告；高级别名人小组在广泛征求各国政府、相关企业、民间社会组织、社会公众等全球利益相关者意见的基础上，于2013年5月向秘书长递交了《新的全球伙伴关系：通过可持续发展消除贫困和实现经济转型》报告。在“里约+20”峰会方面，通过了成果文件《我们希望的未来》，形成了两大成果：一是将原来的联合国可持续发展委员会升格为级别更高、协调能力更强的可持续发展高级别政治论坛，二是提出了制定全球可持续发展目标。事实上，各国代表原本计划在“里约+20”峰会上通过全球可持续发展目标，但由于各方立场迥异，峰会最终未能在SDGs制定上取得实质性进展[9]。于是联合国在峰会结束后建立了一个专门的政府间开放工作组，继续推进全球可持续发展目标磋商进程。

第二个是并轨阶段（2014-2015年）。由于2015年后发展议程和全球可持续发展目标均是在联合国主导下，以设定未来全球发展蓝图为使命的政府间进程，二者之间的交叉重叠现象非常明显。为此，联大在2013年9月召开了专门会议，呼吁国际社会面向未来，以普适性为基本原则，制定“一个发展框架，一套发展目标”。2014年7月，开放工作组在经历一年多的政府间磋商后，形成了关于全球可持续发展目标的建议，该建议包括17大目标，共169个指标。2015年1月，联大就2015年后发展议程召开特别会议，通过了A/69/L.49号决议。决议明确提出：2015年后发展议程的制定将以全球可持续发展目标为基础，同时吸收其他有关磋商进程的成果；2015年后发展议程将由四部分构成，即政治宣言、全球可持续发展目标、执行手段、后续进程。从2015年1月至8月，联合国重点围绕政治宣言、执行手段和后续行动三个部分召开了一系列磋商会议。其中，执行手段部分吸收了第三次发展融资问题国际会议成果文件《亚的斯亚贝巴行动议程》[14]中的许多内容，该成果文件就实现2015年后发展议程所需的资金问题提出了具体的筹措建议，另外还提出了设立全球技术促进机制等。2015年8月2日，各国谈判代表就2015年后发展议程的案文达成一致，最终名称确定为《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》。

2.2 主要内容

“2030年可持续发展议程”共分四大部分：政治宣言、全球可持续发展目标、执行手段、后续行动[15]。政治宣言阐释了国际社会的共同愿景，即致力于实现一个没有贫困与饥饿、没有恐惧与暴力、充分尊重人权与法制的世界，一个人人能够公平享有教育与就业权利、医疗和社会保障服务、清洁饮水与现代能源的世界，致力于实现包容和可持续的经济增长，实现自然资源的可持续利用……。政治宣言重申了里约原则，呼吁各利益相关者共同行动起来，把握住拯救地球母亲的最后一次机会。