PPP撬动4万亿投资

孔维琛

国家PPP项目库的建立，极大地调动了社会资本的积极性。

为推广政府和社会资本合作模式，2015年5月，国家发改委建立了首个国家部委层面PPP项目库，向社会公开推介了第一批PPP项目，目前，第一批推介项目取得积极进展，有329个项目已经签约，签约率为31.5%。

PPP（Public-Private-Partnership）公私合作模式作为公共基础设施中的一种项目融资模式，在基建投资方面起到了重要的作用。国家发改委分别于2015年5月和12月，建立两批PPP项目库，共向社会公开推介项目4000余个，涉及总投资额近4万亿元，主要集中在市政设施、公共服务、交通设施等多个领域。专家认为，项目库的建立和平稳运行，为政府和社会资本合作模式的发展起到了积极的推广作用，极大地提高了社会关注度和社会资本参与的积极性。

PPP模式的中外镜鉴

PPP 模式的起源可以追溯至 18 世纪欧洲的收费公路建设计划，但财政部财政科学研究所副研究员刘薇认为，其在现代意义上的形成和发展主要归于新公共管理运动中以引入私人部门积极参与为核心内容的公共服务供给的市场化改革。20 世纪 70 年代，英美国家为解决经济萧条情况下财政资金不足问题，积极引入私人部门参与公共项目建设运营，极大地促进了公私合作伙伴关系的发展。20 世纪 70 年代至今，世界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续尝试实施 PPP 模式，这一模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式。

PPP模式在中国的产生与发展始于20 世纪 80 年代，在基础设施、公用事业领域出现一些 PPP 项目，1995年，原国家计委正式批准首个BOT（Build-Operate-Transfer）试点项目实施，PPP作为一种管理模式开始登上改革历史舞台。此后，我国积极探讨如何采用BOT 方式吸收投资于基础设施领域，相关部门接连颁发了一系列指导意见和政策措施推进PPP模式的推广。

2013 年 11 月，十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。 2014 年 9 月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，拓宽了城镇化建设融资渠道， 促进了政府职能加快转变，完善了财政投入及管理方式。2015年5月，国家发改委首次设立国家部委层面PPP项目库，财政部也于12月份连续发布《PPP物有所值评价指引（试行）》、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》2个文件推动PPP建设。

财政部财政科学研究所副研究员刘薇认为，我国 PPP 模式发展进程的加快，相关政策不断完善，鼓励了民间资本进入基础设施、公共服务供给的积极性，为 PPP 模式的规范提供了保障，也为 PPP 模式的进一步发展奠定了实践上的可行性。

PPP模式的中国路径

在各项推广政策的助力下，PPP模式在中国得以迅速发展，表现为项目数量的增长、项目价值的提升以及应用领域的拓展。

在项目数量上，截至2011 年，据亚开行的不完全统计，共有1018个项目采用PPP 模式。1990 年仅有1 个项目采用PPP 模式，1992 年仅有2个项目， 到了1997 年达到70 个项目采用PPP 模式，2002到2008 年一直保持较高水平。2007 年高达103个项目采用了PPP 模式，而2015年发改委向社会推广的PPP一期项目库中，完成签约的项目数也达到329个，根据专家预测，随着我国经济步入“新常态”以及全面改革的深入，PPP模式项目将继续保持高速增长的趋势。

在项目价值方面，相关资料统计显示，1990年到2011 年的二十二年间，我国PPP 项目总价值约为1164 亿美元，2014年和2015年PPP项目呈高速增长的态势，国信招标集团股份有限公司PPP研究中心副主任童再军曾对媒体表示，2015年对PPP专业咨询机构来说是最忙的一年。数据统计显示，2014年和2015年全国各地已推出的PPP项目达到1800多个，总投资额高达3.4万亿元人民币，几乎是1990年到2011年的5倍。

在应用领域，过去PPP项目主要分布在三个领域，一是能源，占比达到40%，二是水务和污水处理，占比达到37%，三是交通运输，占比为23%。而在2015年，第二批新增的项目中，综合管廊、教育和健康养老三大领域发展较快，PPP模式在应用领域上不断拓展。

根据社会资本参与程度和承担的风险情况，目前我国的PPP模式的运作机制总共有三种类型，一是外包类，私人部门仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供产品或服务付费，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担；二是特许经营类，以授予特许经营权为特征，私人部门涉及项目的投资或运营，公共部门和私人部门需要共担风险；三是私有化，私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归私人所有。

特许经营是我国目前最主要的PPP实践形式，北京地铁四号线即是特许经营的典型案例。据了解，北京地铁四号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP 项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司具体实施。四号线工程概算总投资153 亿元，于 2004 年8 月正式开工，2009 年9月28日通车试运营，目前日均客流量已超过100 万人次。

国家发改委公布的信息显示，四号线工程投资建设分为 A、B 两个相对独立的部分：A 部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为107 亿元，约占项目总投资额的70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为46 亿元，约占项目总投资的30%，由PPP 项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2：49：49 的出资比例组建。

四号线建成后，特许公司根据协议，取得A部分资产的使用权，特许公司负责四号线的运营管理以及全部设施的资产维护更新，通过地铁票款收入等方式回收投资，京港地铁在30年特许经营期追加32亿元投资用于设备的更新和维护，政府投资部分在30年收取15亿元租金。30年特许经营期满后，特许公司将B部分项目设置完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设置归还给四号线公司。

北京地铁四号线作为我国首例采用特许经营模式的轨道交通建设项目，对投融资体制改革、运营机制创新等都产生了积极影响，公共事业中私有制的引入为轨道交通建设提供了新的融资渠道、新的技术来源和运营模式，成为我国轨道交通运营业的成功范例。

前景广阔

无论从国际经验还是国内发展实践看，PPP模式发展潜力巨大。从项目投资情况看，2013年我国PPP项目的累计总投资为1278 亿美元，和同类型新兴市场比尚有较大的差距。2013 年新增的PPP 投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。从企业方面看，30多年来，民营企业的资金力量越来越雄厚，且希望在PPP模式下拓宽新的发展空间。从环境看，PPP模式所体现的共赢、多赢的机制，从决策层到财政部门，再到地方政府层面的相关各方，越来越得到认同，2015年首次建立国家部委层面的PPP项目库，并连发两个文件推动PPP建设，就足以说明政府层面对PPP模式推广的重视程度。在工业化、城镇化、市场化、全球化、信息化进程中，以PPP 模式推动社会资本、民间资金与政府间的互动与有效合作，有着十分广阔的前景。