我国地方政府投融资平台存在的问题及对策

2016-01-08李成龙

中国管理信息化 2015年24期

关键词：投融资政府管理

李成龙

（成都天府新区党工委管委会，成都 610000）

我国地方政府投融资平台存在的问题及对策

李成龙

（成都天府新区党工委管委会，成都 610000）

随着全球化经济的发展以及我国经济政治体制的改革，我国地方政府在宏观调控方面面临着很大挑战，同时也存在着机遇，传统的方式已不能适应当前地方政府的宏观调控，且对地方经济的发展也起不到有效的促进作用。这就要求我国地方政府需要对现有的资源进行开发利用和整合，并规范和开辟新的融资通道。本文围绕我国地方政府融资平台的现状进行分析，找出关键问题，并提出解决对策。

地方政府；投融资平台；管理体制

地方政府投融资平台是由各地方政府出资建立的，主要功能是用于基础设施建设、公用事业建设等，以政府为资产、信用等依托而成立的投融资公司包括城市建设投资公司、行政事业国有资产经营公司等。在经济危机的刺激下，我国的经济也出现下滑，为刺激经济回暖，我国政府批准了4万亿元的经济刺激方案。这些投资中包括中央政府的1.18万亿元的投资，其他2.82万亿元投资由地方政府负责。而政府投资的来源主要来自银行贷款，但按60%从银行信贷融资来算，地方政府仍存在很大的资金缺口。因此，投融资平台成为了弥补政府资金缺口的主要手段，这也使得地方投融资平台得到迅速发展。

1　地方政府投融资平台的特征

1.1投资模式的多样化

以前，我国地方政府的投融资平台主要由政府的一个或两个部门进行管理，政府的资源被各投资公司占用，资金的运作主体比较分散，而且存在为各自利益争抢资源的现象，使资源的使用效率较低，当债务到期后，经常出现无力偿还的现象，只能由财政部门代为偿还。现代地方政府在创立投融资平台的过程中，对原有的体制进行改革，保证资源能借得来，利用好而且要如期还。多数政府对各部门的投融资、管理、监督等职能进行优化，对地方政府的投融资体制进行改革。目前，地方政府在投融资平台上多数都采用PPP模式（Public，Private，Partnership），这种模式主要是指基于地方政府掌握大量公共资源和市场力量，将公共部门与私人企业进行结合的模式。此外，在地方政府投融资平台应用较多的是BT模式（Build，Transfer）、BOT（Build，Operate，Transfer）等模式。通过这些模式的开发，使得社会上的大量资本都能参与到公共基础设施的投资运营中，使国有资本的带动作用及运营的收益都有所提高，最终成立基于政府宏观调控下的企业、金融机构与社会资本游街结合的多样化投融资体制。

1.2资产规模存在差异

在2009年中期，我国地方政府投融资平台达到3 800多家，在这些投融资平台中县区级平台占70%以上，存在规模小、资金少等问题。这些小规模的投融资公司经济有限，对大型的项目投资建设存在很大难度，使得投融资平台的能力和经营实力都受到限制。各地方政府也已认识到这个问题，纷纷提出解决对策，且一些地方政府已开始实施。比如，河南省地方政府，将分散的资源进行整合，搭建大的投融资平台，建立了河南省投资集团，负责对省政府授权范围的国有资产进行经营，作为河南省政府的投融资主体。河南省投资集团的注册资金达到120亿元，合并报表资产达到504亿元。通过对资源的整合，使政府的投融资平台的规模扩大，增大了政府的投融资能力，提高了投融资收益。同时，河北省邯郸市也采取了小规模投融资公司联合的方式壮大公司规模，促进各投资公司的发展。邯郸市主要采取5家投资公司联合的方式，在此基础上增加了负责决策的委员会和负责监管的委员会办公室，来对这种联合的方式进行完善。5家投融资公司负责项目的具体实施，委员会独立于各部门之上，主要负责各部门间的资源调配、项目的谋划与决策以及对风险的预防和控制；委员会办公室主要负责对决策以及项目实施的监督。虽然这5家平台的规模都比较小，但将这5个平台进行统一管理，使得邯郸市的投融资能力都得到有效提升。

2　地方政府投融资平台存在的问题

2.1地方政府的债务风险增大

到2009年中期，我国地方政府的投融资平台的债务达到5万亿元以上，而且这只是估算。地方投融资平台的融资管理存在很大问题，多个融资平台从不同的银行进行贷款，债务管理的分布也属于不同部门，这使得政府对投融资平台的负债情况及担保状况不能清楚地了解。地方政府投融资平台的项目多数是基础设施建设，投资数额大，项目周期长，资金回笼慢，收益率低，如果投融资平台无力偿还贷款，将使地方政府承担债务。如果地方政府也出现偿还困难，将会使其成为商业银行的不良资产，最后需要通过中央财政来偿还。

2.2金融机构成为投融资平台的风险的集中地

地方政府投融资平台可通过发行债券、中期票据等方式来进行融资，这也是拓展中央政府投资项目的主要融资方式，但从目前政府的财政状况来看，这种融资方式很难有效的实施，主要是因为地方政府的投融资平台财务状况堪忧，负载率高，发行企业债券的资格不够。存在部门能上市融资条件的投融资平台，但这是少数，多数投融资企业还需要通过银行等金融机构贷款来弥补资金缺口。据调查推算，我国地方政府投融资平台的负债中隐含信贷获得的资金占80%。目前我国地方政府投融资平台成为了审计部门以及银行监管部门审查的主要对象，这是因为投融资平台贷款额度比较大，存在一定的潜在风险。

2.3地方政府对投融资平台管理不到位

地方政府在设立投融资平台时管理划分不明确，各投融资平台的管理分管于不同的行政部门，整个管理体系不完整、不统一。虽然地方政府在宣传上不断的强调要构建“借、用、管、还”一体化的投融资平台，但在实际应用中，却存在四项管理分离的现象。在通常的情况下，由发改委负责规划和确定项目的举债；财政厅或财政局以及人民银行负责对贷款项目的具体审核；国资委和发改委负责对项目的资金使用情况进行监督；而资金偿还则由财政部门来完成。各投融资平台不需要将财务报表上报到财政部门，使得财政部门无法了解投融资平台的负债情况，各地投融资平台的管理陷入混乱。

2.4投融资平台的管理结构存在问题

在投融资平台的管理者中，高级管理者都是由政府负责指派，在做经营决策时，都是以政府为导向而不是根据市场导向。融资规模不是根据投融资平台的财政实力和偿还能力确定，而是根据政府建设的重点项目需求确定。一些投融资平台在建立初期就存在资金短缺的现象，所以在项目运行上，投融资平台需要向商业银行抵押贷款，但抵押的资产一般都是政府财产，在物权上属于国家，投融资平台和银行都没有对抵押物的处置权。这些问题都使得投融资平台无法形成自营企业管理结构。投融资平台成为自主经营、自负盈亏以及自我发展的企业法人难以实现。由于投融资平台管理落实不到位、资金短缺、偿还能力弱，导致再融资受到限制，这极有可能使投融资平台存在资金断裂风险。

3　地方政府投融资平台出现问题的原因

由于中央政府没有对地方投融资平台进行统一的规范，使得地方政府投融资平台的数量不断增长，规模快速膨胀。地方政府投融资平台的建立和运行都是地方政府财政自主把控，缺乏全国统一的管理机制和投融资政策制度。

3.1中央政府对地方政府投融资平台的管理不完善

我国地方政府投融资平台管理方面一直没有出台相关法律法规对其进行统一规范和管理，这就使得政府的投融资平台管理出现空白。投融资业务的具体开展方式、投资的方向、债务的具体管理事项、投融资具体的运作等方面都缺少统一的规法，这就导致不同地方的政府投融资机构发展不平衡，在投融资运行上政策目标不统一，管理平台的部门或机构在资金管理上随意性大，投融资的运作缺乏规范性，使地方政府的投融资平台的职能得不到有效的发挥。在此，仅以地方政府债务管理举例，地方政府债务管理的法律法规一直没有出台，仅有《预算法》对地方政府的赤字预算和举借债务进行适当的约束，但地方政府一直秉承着“上有政策，下有对策”的应对方法，以各种名义在逃避《预算法》对其财政行为的约束，这就使得政府的投融资平台也成为了政府规避法律的手段。由于缺乏对地方政府债务行为的约束，使得政府部门的债务管理形成多头管理形式，这种方式很难对政府的债务规模进行控制。

3.2对投融资风险约束不到位

我国投融资平台的体制一直依附政府部门，而地方政府一直没有形成统一的投融资风险约束制度。投融资平台“借、用、还”的管理部门不同，“责、权、利”划分不明确，导致投融资公司在举债的过程中不顾自身的偿还能力。同时，多头管理，权责划分不明，使债务风险责任难以划分，各部门间互相推诿。一些地方政府以投融资平台作为牟利工具，利用投融资平台做幌子进行贷款，然后将融得的款项移为他用。投融资平台的考核没有统一明确的标准，只注重平台能否融资成功。政府领导存在换届选举制度，而且投融资平台的贷款期限时间较长，如果当届的政府不能对届内的举债进行偿还，下一届政府很有可能会出现新官不理旧账的现象，投资风险的约束就更难以实现。项目的决策权在地方政府而不在投融资企业，一旦出现风险，政府会归咎为投融资企业的运营，而投融资企业会归咎为政府的决策，这为责任推诿提供了理由。

3.3管理体制不完善

我国没有统一的投融资机构，各地方政府也都在不断进行探索，以探索出适合当地发展的管理体系。目前有的地方政府采用委员会、融资平台组合方式，其中委员会包括决策委员会和监督委员会，分别负责对投资项目的决策和对资金使用的监督，而投融资平台主要负责投融资的运行。且不同的地方政府、委员会的人员组成也不同，职能大小不一。多数决策委员会的主要领导人都由市领导直接担任，投融资平台也是由政府各部门负责建立，并且归属于财政、发改委等部门的领导，并接受审计部门以及监察部门的监督。这种多部门领导，多部门监督的形式，使得行政与资产难以分开管理，投融资企业受政府部门束缚，最终导致权责划分不清，监督管理不到位，使投融资企业的发展受到阻碍。

3.4政府对融资的认识不足

政府领导人受计划经济思想的束缚，很多政府对投融资管理平台的认识不明确，认为设立投融资管理平台只是为了解决政府财政困难。没有把地方政府通融资平台与政府的改革相结合，在投融资管理体制中忽略了对平台的管理和对相应机制的完善，在建设项目的选择上及投资的方向上都存在很大随意性，没有长远的规划。而且完全将投融资平台当作政府的附属品，在投资决策上、发展的方向上都对投融资平台进行干预，限制了投融资企业的发展。完全从政府的利益出发，忽视了投融资平台自身的发展。

4　我国地方政府投融资平台发展的措施

针对我国地方政府投融资平台出现的种种问题，出台符合我国国情的法律法规和管理体制，促进我国地方投融资平台的发展极为必要。在2010年初，国务院第四次全体会议中，将制定地方投融资平台管理制度以及对投融资平台的风险控制列入到宏观政策重点工作中。接下来，本文将对我国地方政府投融资平台的具体实施措施进行阐述。

4.1制定相应的投融资法律法规

社会经济的发展也促进了投融资平台的发展，各地方政府也在不断探索新的投融资方式，并出台了相应的管理文件来对该地区的投融资业务进行规范，但目前为止并没有出台统一的法律法规，对其进一步规范。当前最重要的任务就是中央政府要尽快的制定关于地方政府投融资管理的法律法规，加强对地方政府投融资的管理，使地方政府在投融资平台的自我管理中可有据可依。法律中应明确规定出投融资的主体，投融资的运行模式、投融资的债务管理以及决策和监督管理方面的规范，使地方政府投融资平台在运作过程中，能将“借、用、管、还”形成一体化管理，“权、责、利”划分明确。这样才能对投融资平台的风险进行有效控制，并促进投融资企业的发展。

4.2完善投融资平台管理体制

在投融资平台运作的过程中，完善的管理体制和规范的运作机构是保证投融资平台正常运行的关键。投融资平台对我国经济的发展具有重要作用，所以对投融资平台进行有效管理，可对我国的经济发展起到促进作用。针对这个情况，可设置中央和地方的二级管理体系，在中央设立投融资管理部门，主要负责对全国各地方的投融资项目、业务进行管理，并负责确定资金投放的方向和重点，对地方政府投融资平台具有指导和协调作用，同时，负责对地方投融资使用的监督和负债的管理；而地方政府设置专门的投融资管理部门，主要负责对地方各投资平台的投融资和债务管理，制作财务报表上报到中央投融资管理机构接受监督和检查，使各地方政府的投融资情况更加透明，利于中央投融资部门的管理和监督。此外，中央投融资管理部门可根据各地方的财务状况进行协调和确定投资方向，使各地方的经济都能得到均衡发展。

4.3完善投融资平台债务管理体制

地方政府的投融资平台的债务需要做到统一管理，多部门管理、分散使用以及财务偿还的局面必须得到控制。目前我国还没有成立中央投融资平台管理部门，且部门的筹划还需要较长时间，在这段时间里就可将投融资平台的统一管理权力交给财政部门代管，中央投融资平台管理部门成立后再将管理权移交给中央管理部门。地方政府需要定期向中央投融资管理部门提交财务报告，中央投融资管理部门审核后再向财务部报告，并接受审计部门的最终审核。目前，我国多数地方政府投融资平台的负债规模都比较大，商业银行的不良资金较多，针对这个问题可采取贷款证券化的方式来解决债务存量问题，商业银行对投融资平台的贷款证券化，使其进入债券市场，这样既能有效的缓解银行的压力，也能使政府的债务偿还有一个缓冲过程。同时，地方政府的投融资平台的筹资也可从多个渠道进行，比如地方债券、投融资企业上市等方式。其中地方债券的发放要以政府自身的偿还能力为依据，根据国际债券发放规定，国家的外债余额要小于或等于国家当年出口收入的20%。所以我国地方政府的债券发放也要控制在政府税收的20%。规模较小的平台不适合债券发放，可采用多个公司兼并重组或者大公司控股的方式，来扩大投融资企业的规模，创造上市和发放债券的条件。除此之外，地方政府还要积极的采取多种方式，使社会中的资本流入到投融资平台中，共同参与公共基础设施投资运营。

4.4合理规划投融资平台法人治理结构

地方政府投融资平台要想更好发展，必须实现平台自主经营、自负盈亏的法人地位。在此过程中，要转变政府职能，投融资平台的高级管理者不能只由政府选派人员来担任，不能以行政手段对投融资企业进行干预，政府对平台的战略方案调节和资产监管具有相应的权力。同时，根据出资额享有收益权、重大决策权以及选举经营者的权力，对公司的债务需要承担有限责任，在资本管理与行政决策上进行明确的划分，真正实现“政企分家”。投融资平台在对企业的管理中，引进企业化的管理模式，以市场经济为导向，将政府投融资企业建立成“产权分明、权责明晰、政企分开、科学管理”的现代化企业，使投融资平台法人治理结构更加合理。

5　结语

地方政府投融资平台的存在能有效促进地方经济的发展，有利于地方基础设施的建设，所以投融资的存在具有一定的合理性。但由于管理不善、管理机制不健全、权责划分模糊等原因，导致地方政府投资平台失去了其原有的职能，导致政府负债累累，对财务部门和银行等金融机构都构成了严重的经济威胁。为了保证地方政府投融资平台的健康发展，同时促进当地经济的可持续性发展，并降低政府的财政风险，需要对政府、银行等金融机构以及投融资平台三面查找原因。制定针对投融资的法律法规、完善管理制度、明确权责划分、转变政府职能，使投融资平台能脱离对政府的依赖，引入企业管理模式，以市场为导向，将投融资平台转变成为产权明确、政企分开、科学管理的现代化企业，使投融资平台能发挥其应有的职能，加强基础设施建设，促进当地经济发展。

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