额敏县农村土地流转状况调查分析

额敏县农村土地流转状况调查分析

潘浩

摘要根据额敏县2个镇7个乡65户农户实际调查数据，对当前额敏县的土地流转基本情况进行了分析。调查发现，额敏县土地流转形式较为单一，主要以转包为主，少数民族农户流转意愿较为强烈，部分农户流转土地的期限较长，价格差距较大。土地流转过程中还存在流转程序不规范，权证面积与实际情况不符等问题。加强土地流转的规范管理，充分发挥乡镇司法所在土地流转工作中的重要作用，探索土地流转的新形式，加快推进土地流转的确权工作，发展农区畜牧业推进土地流转工作。

关键词额敏县农村土地流转调查

文章编号中国图书分类号F321.1

文献标识码A1671-4741(2015)05-0090-03

基金项目：本文系新疆维吾尔自治区哲学社会科学基金项目“北疆地区农村土地承包经营权流转问题调查研究”(14CJY033)的阶段性研究成果。

作者简介：(新疆社会科学院助理研究员，女)

农村土地承包经营权流转对于农村土地改革意义重大，已被当作是实现农村土地资源合理流动、推动规模化经营、促进我国农业现代化的一个重要措施，也是让广大农民获得土地经营权出让金，转而外出务工获得工资性收入的一个重要举措。各省市对土地流转工作都十分重视，相继出台了一些政策法规。新疆在2009年4月出台了《关于做好农村土地承包经营权流转工作的意见》。几年来，新疆农村土地承包经营权流转工作取得了一定的成绩，但是与全国其他省市相比还存在一定的差距，也出现了一些新情况和新问题。例如，土地流转市场尚未形成，农民大多自发进行土地流转，流转程序不规范，土地纠纷矛盾日益凸显，影响基层社会稳定等问题已成为新形势下迫切需要解决的重大课题，如何从深层次剖析这些问题产生的原因，从而提出更好的解决办法和对策措施，是值得深入调查和研究的，这对新疆以点带面推进农村土地流转工作具有重要的现实意义。

笔者经过前期调查发现，在新疆北疆地区经济发展速度较快，城镇化率较高，第三产业相对发达，是新疆土地流转规模最大的区域。研究北疆地区的土地流转情况在新疆具有一定的代表性。因此，笔者选择了北疆地区水土资源状况较好的额敏县作为调研区域。2014年4月和10月期间，笔者对额敏县农村土地流转情况进行了问卷调查。其中2014年4月期间是针对额敏县农村集体土地和农民口粮地流转的摸底调查，10月期间是针对农户进行的补充调查，采取随机抽样的方式选取调查样本。由于受访问成本的约束，70%的调查样本的选择都是距离县城较近的乡镇。两次调研共走访了额敏县2个镇、7个乡，共计76个村、访谈81户，发放调查问卷81份，收回有效问卷65份。本文数据均来源于两次调查问卷数据以及与额敏县农业局工作人员的访谈数据。

一、额敏县农地流转基本情况

额敏县位于新疆维吾尔自治区西北部，地处准葛尔盆地西北边缘，塔里木盆地东北部，隶属塔城地区，是祖国西北边陲的一个边境县。北面与哈萨克斯坦共和国交界，西部、西南部与塔城市、裕民县毗邻、南与托里县相接，东与和布克赛尔蒙古自治县相邻，土地总面积9531.9 平方千米，耕地总面积约为180万亩，其中150万亩土地有灌溉保证(滴灌和井灌地约134万亩)，其余30万亩属于旱地，无法保证水源灌溉。根据调研获得资料，目前额敏县有大约72万亩土地在转流之中，占额敏县耕地面积的40%。

(一)农地流转的方式主要以转包为主。

农地流转包括土地的转入和转出，从调查问卷数据来看，农地转入和转出的流转方式都是以转包为主。土地承包经营权流转层次分为：一包、二包、三包等。一包是指直接从集体或农户手中流转的土地。二包是指经营大户从农户手中流转的土地，又流转给其他的经营者。三包、四包情况以此类推。

表1　额敏县农地流转方式构成

(二)农地流转协议的方式主要以签订农地流转合同为主。

根据调研实际情况看，额敏县大多数农户在农地流转时都签订了农地流转的合同或书面协议，但也有部分农户采取的是口头约定的方式，原因是这部分农户一般是帮亲戚代耕或者是转包亲戚的耕地。

表2　额敏县农地流转契约签订方式

(三)少数民族村队和城乡交界处的村队流转意愿强烈，土地流转较多。

调研过程中发现，少数民族村队的农户对土地流转的意愿较为强烈，原因是大多数牧民不擅长种地，希望将土地流转出去，利用土地出让金来购买牲畜发展养殖业。另外，城乡交界处的村队流转意愿也比较强烈，原因一是处于城乡交界处的村队土地人均占有量较少(8亩左右)，还存在土地分散的情况，不宜统一种植和管理。二是，处在这个位置的村队，交通便利，接收的信息多，思想比较活跃，非农就业渠道和机会较多，农民愿意在非农行业打工或自己经营小本生意。

(四)农地流转的期限长。

调查显示，额敏县农户流转农用地的年限一般在1～5年左右，部分农户土地流转的期限较长，主要原因是流转的是亲戚家的土地。但也存在很多少数民族农户将土地转出的期限在10年以上的情况，原因主要是家庭比较贫困，为了一次性拿到足够多的土地流转费用给家人治病或者孩子结婚等。

表3　额敏县农地流转期限

(五)农地流转价格差距较大。

在一些少数民族相对聚居的村队，普遍存在土地流转面积大、流转价格较低、流转期限长的问题。一方面是由于这些农户中哈萨克、蒙古等少数民族占有较高的比例，受种植技术、资金投入以及生活习惯的影响，这些农牧民大都不擅长种地，经营能力普遍较弱，种植效益也很低，因此当初就以很低廉的价格将自己的土地流转给了经营大户。据调查，最低的价格为20元/亩。另一方面，经营大户将流转的土地进行改良、安装滴管、机井等水利设施，改良之后的土地流转费用大约在200～400元/亩，更高甚至在500～600元/亩。

二、额敏县农地流转存在的问题

(一)农地流转的程序不规范。

调研中发现，目前额敏县农地流转很多都处于自发和无序状态，农户大多私下进行土地流转，不申请、不登记、不报告，集体经济组织不知情，致使土地流转陷入无序状态。少数农户农地流转不签书面合同，以口头协议的形式进行流转。口头协议的稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理。尽管多数农户签订了书面合同或协议，但条款内容都较为简单，特别是对土地流转后产生纠纷的争议解决，违约的赔偿、利益补偿如何协调等都没有做明确的说明和规定，导致事后矛盾纠纷不断。

(二)农地流转的方式过于单一。

农户转出土地的形式主要有转让、转包、出租、代耕、入股、互换和其他形式，与土地转入的方式大致相同。但在额敏县调查的样本中，农户普遍还是以转包的方式为主，只采取了转包、互换和代耕三种方式转出土地，并且转包是主要的流转方式，也就是说入股、出租等方式还不是目前主要的方式。

(三)部分农户与经营大户之间的矛盾日益凸显。

土地流转的价格偏低，农牧民利益受损。额敏县的农户中哈萨克、蒙古等少数民族占有较高的比例，受种植技术、资金投入以及生活习惯的影响，这些农牧民大都不擅长种地，经营能力普遍较弱，种植效益也很低。另外，农牧民因婚致贫和因病致贫的现象比较多，为了给子女办婚事或为了治病，许多农牧民就选择把自己的口粮地以很低的价格流转给了经营大户，并且流转的期限较长，一般都在10年左右。随着土地的不断升值，流转费用的不断上涨，农牧民与种植大户之间的矛盾日益凸显，由此可能引发新的土地纠纷，影响农村社会稳定。

(四)土地使用权证上的土地面积与实际情况不符。

调研过程中村民和村委会的工作人员都提到了一个问题就是土地使用权上的土地面积与实际面积已不相符合。原因是近年来，通过滴管项目或土地平整项目的实施，以前在土地上的沟渠被平整或填平，就变成了多出的耕地，这样就造成了土地权证上登记的亩数与实际拥有亩数出现了偏差，土地权证上登记的亩数少，实际拥有的亩数多。这部分土地的权属还需进一步明确。

(五)土地流转服务工作机制滞后。

一是负责土地流转的职能部门不明确，人员配备不足。调研中发现，额敏县农业局没有设立专门负责土地流转的管理办公室，主要还是由县农业局的农经站代管土地流转工作，也没有专职的负责人员。据了解这种情况在其他各县也普遍存在。

二是土地的确权工作难度大。调研中，额敏县基层干部表示，全面的土地确权工作展开后，面临的矛盾多，难度大。比如，在土地确权过程中发现多出一些原来被隐瞒的土地以及农民新开荒土地，需要相应政策来处置。此外在少数民族聚居的村队，需要使用民族语言进行政策宣传，有时还需要配备民族翻译才能推进工作，工作量和难度都较大，进度受到影响。

三、对额敏县农地流转的结论与对策建议

(一)加强土地流转的规范管理。

一是额敏县农业局农经站应配备专人专干负责土地流转管理服务工作。二是制定土地流转协议或合同的范本，加强对土地承包者和经营者双方签订合同的指导，严格审查合同的真实性和合法性，确认无误后的合同要登记备案存档，由专人负责管理。三是对已经进行土地流转的合同特别是口头协议，要规劝双方签订书面协议，使口头协议合同书面化，避免因为合同中责、权、利不清而产生的利益纠纷。

(二)充分发挥乡镇司法所在土地流转工作中的重要作用。

一是加强土地流转中的法制宣传工作，提高乡镇基层干部和农民法律意识，针对广大农牧民群众开展宪法、土地法、合同法等相关法律法规的宣传教育。二是加强土地流转中的法律服务工作，保障农民合法权益。特别是乡镇的司法所要积极介入农村土地承包权流转工作的全过程，为广大农户提供及时便捷的法律服务。对于急需法律帮助而又有特殊困难的当事人，要及时提供法律援助。三是加强土地流转中的人民调解工作，维护农村社会稳定。将土地流转中引发的矛盾纠纷作为民间纠纷集中排查治理的重点，早预防，早发现。对已经发生的纠纷，及时主动调处，避免事态的扩大和矛盾的激化，以维护其合法权益。

(三)探索土地流转的新形式。

农地流转中最常见的流转形式就是转包、出租、代耕、转让。这其中风险较大的就是转让，而转包的期限如果过长，随着土地价值的不断上涨，对农户来说也是一种利益的损失。代耕一般发生在熟人或亲戚之间。以出租的方式流转土地相对比较自由，流转期限也比较灵活，农民不必担心土地收不回来。而合作组织以入股的方式流转土地，农民可以从中得到分红，不但保证了农民的基本收益，而且也使土地经营所存在的风险分散到土地流

(四)加快推进土地流转的确权工作。

土地确权登记颁证工作有利于引导土地经营权有序流转，促进现代农业发展。通过开展确权登记，把承包地块、面积、空间位置搞清楚，进一步明确土地承包经营权归属，强化物权登记管理，让外出务工农民土地流转得放心，让新型农业经营主体经营得放心，为建立归属明晰、流转顺畅、保护严格的农村土地流转市场奠定基础，为加快发展现代农业创造良好的环境。土地确权登记颁证实行后，农民将获得土地的经营权证和承包权证，两本证书代替曾经的承包经营权证，流转土地只需抵押经营权证，承包权将牢牢握在农民手中。与过去承包权和经营权不分离时相比，一证变两证后，将大大减少因农民失去土地承包权带来的经营风险和损失。

(五)发展农区畜牧业，推进土地流转工作。

额敏县拥有天然草场1050万亩，盛产玉米、小麦、油菜、打瓜、甜菜等农作物，是全国绿色农业示范区、国家粮食基地县、油料百强县；现代畜牧业发展迅速，是新疆区细毛羊改良县、百万头(只)牲畜发展县、新疆飞鹅养殖基地和全国褐牛基地，素有“粮仓、肉库、油缸”之美称。调研中，很多农牧民表示有土地流转后想去从事养殖业的意愿。县里的相关领导也表示额敏县需要通过发展农区畜牧业来推进土地流转工作，促进农民增收。

参考文献：

[1]袁惊柱.农村土地流转基本状况与对策——基于四川省21乡镇的农户调查[J].调研世界，2013，(08).

[2]国家统计局农村司、四川调查总队课题组.农村土地流转状况调查——基于四川省的调查数据[J].调研世界，2014，(10).

[3]洪名勇.贵州农村土地承包经营权流转研究员[M].北京：中国经济出版社，2013.

[4]于学江.山东省农村土地流转的影响因素分析与对策研究[M].北京：光明日报出版社，2014.

〔责任编辑：石梦华〕

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