治理改革情境下高等学校财务风险问题研究

方鸿斌　刘英明

[摘要]治理改革情境下高校财务风险治理与防范工作是现阶段高等教育改革的重要内容之一。本文评述高校财务风险的演进历程，解读高校财务风险的时代特征，回顾政府及高校自身的财务风险治理路径，总结高校财务风险治理实践中的经验教训，并构建了包括目标层、管理层和基础层，涉及防范目标、程序方法、保障措施、防范主体和防范基础五个要素的高校财务风险防范体系框架，分析其在高校财务管理中的作用机制，以期为高校财务风险的防范以及财务管理制度的完善提供有益思路。

[关键词]高校治理改革；高校财务风险；财务风险防范体系

中图分类号：F235 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2015）04-0090-07

一、引言

伴随经济社会体制转型，高等学校①运营模式也发生了变化，学校由政府统一管理的公益性事业单位逐渐转变成为面向竞争环境、按经济规律办学的实体。增强高校自主权的时代要求与高度集中的高校管理制度之间的矛盾成为高校治理的顽疾，建立与时代发展相适应的高校管理制度成为高校治理改革的迫切需要。2014年10月，教育部核准发布了包含北京大学在内的9所学校章程，由此吹响了高校治理改革的新号角：2015年“两会”召开之际，学校治理改革再次成为热点话题。治理改革情境下，改革高等教育体制与优化高校内部治理机制成为高校工作的核心内容。作为高校治理工作的重要一环，高校财务风险的治理与防范被赋予了新的时代意义。

纵观十八大以来，教育部和财政部等相关部门一直将高校财务风险的治理作为高等教育工作的重中之重，2013年正式实施的《高等学校财务制度》彰显了政府完善财务制度以规避财务风险的决心；2014年以来教育部又接连印发了《关于加强直属高校直属单位财务队伍建设的意见》、《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》等重要文件，为治理改革情境下高校财务风险治理与防范工作的进行指明了道路。

二、中国高校财务风险的演进述评

中国高校财务风险是社会变革的产物，萌生于20世纪80年代，20世纪末21世纪初开始进入大众视野，2005-2010年达到了一个高值水平，2010年以后高校财务风险问题引起了社会各界的高度关注，政府、银行与高校采取了多种措施综合治理，高校财务风险进入了一个相对稳定的阶段。中国高校财务风险发展路线如图1所示。

新中国成立后至20世纪80年代中期，与计划经济体制相适应，高校由中央及有关部门统筹管理，没有相应的自主权。在财务上，高校资金来源主要是依赖国家预算拨款，这个时期的高校没有经济效益观念，不实行教育成本核算，也不承担任何经济责任。因此，这一阶段财务风险在高校财务工作中并不明显。

20世纪80年代中期开始的高等教育体制改革为高校发展创造了良好机遇，此时高校开始构建“以国家拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅”的体制，经费来源趋向多元化。部分高校在此时进行了负债办学的尝试，取得了不错的效果，但也为日后举债不当引发的债务风险埋下了隐患。与此同时，校办企业受到改革开放的影响而发展起步，高校开始加入市场竞争的大环境中，但市场的波动性也使得高校投资风险开始萌生。

20世纪90年代末，党中央、国务院为实现高校学生的培养由原来的“精英式”教育向“大众化”教育转变，高校连续多年大幅度增加招生人数，很多高校原有的学生宿舍、教学楼、实验室、图书馆、食堂等基础设施无法满足需要，不得不进行大规模的基础设施建设，高校管理成本及基建支出陡增。高校开始面临严峻的财务管理形势：首先，国家的高等教育经费投入并没有大幅度增加。其次，“大众化”教育背景下，为不增加受教育者的成本负担，国家要求高校学生学费标准保持在2000年初期核定的水平，不得提高。在巨大的收支缺口下，高校只有通过提高负债规模来弥补经费不足的问题，高校财务风险进入凸显阶段。

2005年底，高校负债规模首次突破两千亿元大关，此时教育经费投入不足的问题更为明显；高校校办企业萎靡不振，增大了高校投资风险；利率的频繁波动，也使得高负债规模下的高校面临更多的不确定性。高校的财务风险覆盖了资金运动的各个环节，进入了一个高发阶段，成为了高校治理工作的核心问题。

2010年以来，高校财务风险体现出新的特点。在国家的大力支持和高校盘活内部资源的双重努力下，高校的化债工作取得了重大进展，银行贷款债务规模大幅下降：国家宏观经济好转，使得高校面临的投资风险降低：2013年1月1日，财政部和教育部新修订的《高等学校财务制度》开始施行，解决了高校财务信息披露等方面问题。至此，高校尽管尚未能够轻装前进，但已经不再负重前行。高校财务风险进入一个相对的稳定阶段。

三、中国高校财务风险的特征解读

2005-2010年财务风险在各大高校的普遍出现使得财务风险治理成为高校治理工作的中心。2010年11月，财政部、教育部印发了《关于减轻地方高校债务负担、化解高校债务风险的意见》，标志着中国公办普通高校债务化解工作进入全面启动阶段。同时，中央及地方政府针对高校财务风险问题制定了一系列的政策方针，对财务风险进行科学管理，高校财务风险由此进入了新的阶段。但放眼全国各大高校，财务风险仍然具有普遍性的特征，广泛存在于资金的筹集、日常管理以及投资等高校资金运动的各个环节，在表现方式上更加隐蔽，难以有效预测。

1 高校财务状况总体失衡的态势仍需高度重视

2015年十二届全国人大三次会议上，李克强指出：2014年全国财政性教育经费支出占GDP比率超过4%。但早在2005年世界政府教育经费占GDP的平均比率就已达到4.9%，可见当前中国政府对高等教育的经费投入与高校发展速度还存在明显的脱节。而学费收入也难以弥补资金的巨大亏空，2014年6月前后，全国多地区公布高校学费调整方案，涨幅从10%到50%不等，但这种提高学费收入的方法与效果无异于杯水车薪。另外，高校仍然需要支付巨额的项目经费、日常开支以及利息费用等。经费收入不足和支出金额巨大造成的资金缺口使得高校财务状况失衡，极大地影响了高校的财务正常运行，这也是高校不合理负债规模的产生根源。

2 高校债务风险暂时得到控制，但尚未从根本上解决

随着高校化债运动的大力推行，债务危机严重的情况已经有所改观：稳定的经济大环境中，利率风险也得以淡化。作为高校财务风险中最突出的类型，筹资风险得到了一定的控制。但是高校筹资方式并未产生质的改变。多种筹资方式的筹资结构没有得到优化，对银行贷款仍然过度依赖。可以说现阶段对筹资风险管理还停留在“扬汤止沸”的阶段，要做到真正的“釜底抽薪”还需要积极转变管理模式，将高校负债水平控制在合理的范围之内，才能确保高校持续发展。

3 高校财务日常管理混乱的现象仍需重点治理

新修订的《高等学校财务制度》是政府致力于改善高校财务管理机制的一个强力信号，但是仅仅依靠新制度的推行还无法彻底改变高校财务管理缺陷，高校亟待建立统一的财务信息披露平台，并制定统一的财务信息质量标准。同时，高校内部控制机制建设任重而道远，作为一类特殊的社会公共服务提供主体，高校具有管理机制的特殊性和内部控制的复杂性，其内部控制工作在制度建设、机制设计、管理意识和监督评价等方面，都存在一定程度的滞后性。财务制度不健全内部控制机制缺陷制约了高校资金运行效率和效果，高校财务日常管理混乱需要重点治理。

4 高校投资风险稍有缓解，但外部投资风险仍不稳定

在高校扩招速度明显放缓和连续近十年的大规模基础设施建设的双重作用下。高校基础设施的供需矛盾已经大大缓解，基建项目的审批流程也更加科学合理，高校内部投资风险得到了有效

92控制；校办企业经历了全球性金融危机之后，得以片刻喘息，但校办企业受到自身产权关系、管理制度缺陷的制约，总体发展状况不佳，加之校办企业以高新技术产业为主，其实物资产比重小的资产结构决定了其对财务风险的应对性不强。

四、中国高校财务风险的治理路径评介

从20世纪80年代中期开始，随着高等教育体制改革，高校财务风险经历了“萌生——凸显——高发——稳定”四个阶段。在这个过程中，政府和高校自身不断地研究财务风险的特点，对高校财务风险的认识更加客观与科学，并根据各阶段的实际情况采取了行之有效的高校财务风险治理措施。

1 高校与政府合作的模式大力化解债务

20世纪80年代，随着高校多元化筹资渠道的建立，负债办学模式在学术界引起了热烈而广泛的讨论。由于迎合了20世纪末高校的扩招、扩建与合并浪潮中高校对资金的巨大需求，负债办学模式曾风靡一时。至2005年前后，这种模式的弊端开始显露无疑，全国各大高校普遍存在债务过重的情况，由此开始。在政府的支持下，高校开始了艰难的化债过程。

在高校债务风险化解过程中，采用了高校和政府合作共同化债的模式，鼓励高校利用自身资源化解巨大债务，同时政府给予财政上的支持。其一，高校盘活内部资产，充分挖掘和利用自身的经济资源达到减债的目的。回顾近十年的高校减债之路，政府鼓励债务负担沉重的一些高校采取土地置换和充分利用沉淀资金的方式主动化债，取得了一定的效果。其二，国家财政支持高校化债，国家采取了补偿性拨款、设立化债专项资金以及一系列的激励政策措施充分调动高校的积极性。这种双管齐下的模式充分发挥了政府和高校的能动性，高校化债工作取得了显著成效，高校财务债务风险得到有效控制。

2 积极改革高校财务管理制度

21世纪初以来，高校办学自由度越来越大，市场化程度越来越高。而财务管理制度与高校经济活动的脱轨造成的高校财务管理混乱成为其财务风险的一种表现形式，改革高校财务管理制度成为高等教育体制改革中势在必行的任务。

2012年12月19日，财政部和教育部印发了新《高等学校财务制度》；2013年12月30日财政部印发了《高等学校会计制度》，并与2014年1月1日开始施行。新修订的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》，重点改进了高校预决算管理、优化了成本费用管理、规范了国有资产的管理，并且明确提出“强化内部控制。健全财务监管”与“严格控制财务风险”，突出了“防范财务风险是高校财务管理最主要的任务之一、高等学校应当建立健全财务风险控制机制与高等学校财务监督的主要内容之一就是负债的合规性和风险程度”三个方面的内容。高校财务管理制度改革。迎合了现阶段高校快速发展的需要，加强了高校财务工作的统筹管理，有利于实现财务管理模式由粗放型向集约型转变，对高校财务风险进行更深层次的治理。

3 大力推动校办企业改革

高校校办企业是产学研结合的基地，是将高新技术转化为生产力的实践基地，有利于补充高校教育经费，促进教育事业发展和经济建设进行，但校办企业在管理制度上存在重大缺陷，校办企业普遍存在产权模糊、资产监管不够、会计核算不规范等问题。校办企业由于产权制度与管理模式上的先天缺陷，其盈利能力得不到充分的开发。2008年全球经济危机期间，受到经济大环境的影响，校办企业普遍萎靡，亏损严重，直接加重了高校面临的财务风险。

21世纪初，教育部总结了北京大学和清华大学两所高校的校办企业改革试点经验教训，随后开始在全国范围内部署直属高校校办企业改革工作，2006年教育部召开部长专门会议确立了“积极发展、规范管理、改革创新”的改革工作思路。此后，校办企业改革成为历年“教育部工作要点”中重点列示的内容。作为校办企业改革的一条重要措施，高校成立了资产公司，并将经营性资产划分到资产公司之中，初步实现“校企分开、产权明晰化”，财务制度对校办企业运营实况的适应性大大增强，减少了对校办企业自由发展的桎梏。高校校办企业改革的大力进行使得高校对外投资风险得到有效缓解，推动高校财务风险治理工作稳步前进。

4 加强高校内部控制与信息公开建设

内部控制机制是影响高校财务风险的一个重要因素，内部控制的缺失使高校疏于对财务工作的监督和管理，培育了财务风险滋生的管理环境。2013年施行的《高等学校财务制度》要求高等学校“建立健全内部控制机制”；2015年2月教育部印发的《关于加强直属高校内部审计工作的意见》，要求各大高校设置内部审计部门，并充分保证内部审计部门的独立性，同时要“推动内部控制审计，切实加强风险防控”。教育部对高校内部控制建设而实行的措施虽然还没有产生显著的效果，但是显示了政府整顿高校财务工作的决心，对高校财务风险的治理起到了积极的推动作用。

财务信息不透明是高校财务风险的又一诱因，与上市公司不同，高校没有建立财务信息公布平台，自主对外披露财务信息的意愿不高，因而无法采用“社会关注”的形式进行财务监督。新修订的《高等学校财务制度》指出：“高等学校应当建立健全财务信息披露制度，依法公开财务信息”。政府采用提高高校财务信息透明度的方法能使高校财务工作受到各方利益主体的关注与监督，减少高校因主观原因进行非法或不合规的财务操作引发财务风险的可能性，对高校财务风险的治理工作产生了深刻的影响。

五、中国高校财务风险防范体系构建

评介改革开放以来高校财务风险的发展演化以及治理过程可见，对于高校财务风险主要侧重事后治理，只是在财务风险明显出现甚至影响高校的正常运转时才采取一些非常措施，虽然取得了一些效果，但也造成了一定的损失。高校财务风险的治理与防范应强调事前防范与事后评价相结合，构建高校财务风险防范体系，在平时做好高校财务风险的防范工作，以保证其财务管理环境的稳定与高校的健康可持续发展。

1 高校财务风险防范体系的构建原则

高校财务风险防范体系构建原则是构建防范体系时必须遵循的规律，是防范体系能够发挥作用的重要保障。高校财务风险防范体系的构建原则包括系统性、全面覆盖、动态调整、事前防范与事后评价相结合以及技术手段与管理改进相结合等。

（1）系统性原则

高校财务风险涉及政府、银行、高校以及高校基层单位等不同主体，其防范体系是由相互联系、相互作用的不同要素组成的有机整体，因而必须将高校财务风险防范体系视为一个相互协调的系统。在高校财务风险的防范工作中时刻秉持全局观念，将其视为高校治理改革的一个拼图，在采取相关的防范措施时，要考虑全局性影响，并基于多因素进行综合评估。

（2）全面覆盖原则

高校财务风险按性质可以分为财务状况总体失衡、筹资风险、财务内部管理风险和投资风险。高校财务风险防范体系应综合考量各类风险，并完善内控机制和监督系统，全面综合地防范资金运动过程中可能出现的各类风险。

（3）动态调整原则

在社会经济等大环境的影响下，高校财务风险体现出明显的时代特征。高校财务风险防范体系也不是固定不变的，应当根据高校财务风险的演进而不断改进，动态调整原则能使高校财务风险防范体系具有较强的适应性。

（4）事前防范与事后评价相结合原则

高校财务风险防范体系主要是为了实现对财务风险的类型识别与程度度量，进而采取措施防患于未然。在实践中应坚持事前防范与事后评价相结合原则，对财务风险防范措施的效果进行事后评价，总结经验教训，提供反馈，为风险防范体系的进一步完善提供依据。

（5）技术手段与管理改进相结合原则

高校财务风险防范体系是一个管理思想、技术手段和管理环境相结合的有机体系。在实践中要运用财务指标分析、财务预警系统等技术工具，同时要形成风险防范的管理思想，将管理机制的改进与技术手段的运用相结合，力促高校财务风险防范工作切实可行。

2 高校财务风险防范体系的结构框架

3 高校财务风险防范体系的基本要素

高校财务风险防范体系五要素包括属于目标层防范目标和属于管理层的防范主体、程序方

根据系统性、全面覆盖、动态调整、事前防范与事后评价相结合以及技术手段与管理改进相结合的原则，本文构建了三层结构的高校财务风险防范体系框架，包括目标层、管理层和基础层（如图2所示）。

（1）目标层

目标是任何实践活动的最终归宿，也是指导实施层的重要依据，目标是实施主体的方向和考评依据，没有目标的行为是没有任何意义的，没有目标的实施活动也不会实现预想的效果和效率。目标层由总体目标和具体目标构成，防范体系以实现高校总体财务风险的长期防范为总体目标，具体目标因高校财务风险的类别与特征而不同，且不同责任主体的具体目标也因具体情况而异。

（2）管理层

高校财务风险防范体系的管理层由程序方法、保障措施和责任主体组成，是整个框架的核心部分。管理层具体机制的组成由目标层决定，同时又通过反馈机制对目标层产生影响，它是目标层指导下实现对财务风险防范工作的工具。

（3）基础层

基础层是高校财务风险防范体系的构建基础，管理层的责任主体、程序方法和保障体系受基础层的约束和限制，同时基础层又为管理层提供支持和保障。高校财务管理的内部环境和具体的财务活动过程构成了防范体系的基础层。法、保障措施以及属于基础层的防范基础。各要素之间相互作用、相互影响。

（1）防范目标

防范目标是高校财务风险防范体系的根本出发点，在高校财务风险治理及防范工作中处于核心地位。防范目标由高校财务风险防范的长期性总体目标和各阶段、各主体的具体目标组成。总体目标保障高校财务系统健康运转，合理规避财务风险，各阶段以及各主体的具体目标根据高校或其基层单位实际面临的财务风险类型和财务风险特征而确定，包括防范高校筹资风险、防范高校财务内部管理风险及防范高校投资风险等。

（2）防范主体

防范主体是高校财务风险防范工作的利益相关者，是防范措施的实施人，高校财务风险防范体系的防范主体包括政府、银行、高校和高校基层单位（如校办企业等）。防范体系若想发挥实际效力需要政府、银行以及高校之间通力合作，组成一个利益共同体。如图3所示，政府、银行与高校及高校基层单位应充分发挥各自的能动性，从各自领域做好对高校财务风险的防范。政府应当对高校财务风险的治理工作采取政策上的鼓励与资金上的支持，提出指导意见或采取强制手段实现高校财务管理制度规范化：银行贷款是高校资金的重要来源，而超规模的银行贷款却是高校债务风险的重要成因，因而银行要做好对高校资产及财务状况的评估工作，既要保证高校能获得适当规模的资金以满足自身发展的需要，又要防止恶性高校负债的出现；高校自身及其基层单位是高校财务风险防范体系中最主要的主体，应当积极地进行财务风险防范和治理工作，保障财务系统的健康运转。图3

财务风险防范中的政府、银行与高校合作模式

（3）程序方法

程序方法是进行高校财务风险防范的基本程序和方法工具，程序方法表现为责任主体进行财务风险管理的行为举动，同时也是控制系统主要监督、控制的内容，包括规范的财务风险管理基本流程。高校财务风险防范体系的程序方法包括了高校财务风险识别、高校财务风险度量、高校财务风险应对和财务风险治理评价等内容。

财务风险识别和度量依赖于高校财务风险评价指标体系和预警机制的开发与完善：财务风险应对要求高校必须建立健全财务风险应急机制，采取行之有效的财务风险治理措施：财务风险治理评价是一个经验总结和反馈的过程，对高校总体的财务风险防范及治理程序和方法及时地进行总结，符合事前预防与事后评价相结合的原则，有利于发现财务风险防范体系的不足，并及时纠正。

（4）保障措施

保障措施是保证整个风险防范过程得以稳步有序进行的机制与手段，是高校财务风险防范体系中不可缺失的一环。保障措施包括了建立健全内部控制机制、完善监督系统和研究开发高校财务风险预警系统。

建立健全内部控制机制是高校财务风险治理与防范工作中长期而艰巨的任务，事关高校治理改革工作的全局。近年来国家对高校内部控制建设高度重视，新修订的《高等学校财务制度》等文件对建立健全高校内部控制机制提出了具体的期望和要求。

完善监督系统是高校财务风险防范体系中亟需实现的部分，近年频发的高校财务丑闻事件揭示了高校财务监督系统的缺失。高校应实现监督系统的全方位、立体化，形成内部监督、政府监管与社会关注的相互协调与共同作用。高校内部监督要求设立独立的内部审计部门，加强内部审计工作：政府也应设立专门的职能部门，对高校财务活动的合理性、合规性与合法性进行评估与监督；新修订的《高等学校财务制度》要求高校公开财务信息，然而高校却没有一个规范的信息披露平台，应当进一步提高高校财务信息的透明度，通过社会各界的广泛关注监督高校财务活动。

研究开发财务风险预警系统是高校财务风险防范的当务之急。随着自然科学等领域的一些理论、思想方法和技术越来越多地被引入到财务风险预警系统设计中，财务风险预警系统的种类大大增多，常见的包括多变量财务风险预警模型、神经网络财务风险预警模型以及基于向量机的财务风险预警模型等。各种预警系统对财务风险的识别效果也得到了显著提升，并在企业实践中取得了一定成效。高校应当借鉴企业财务风险预警机制建设的实践经验，开发与高校财务活动环境相匹配的预警系统。

（5）防范基础

高校财务风险防范体系的防范基础是高校内部管理环境和高校财务活动过程，是防范主体实施程序方法和建立保障体系的客体与基础。高校财务风险的防范要联系高校内部管理环境，立足于具体的财务活动过程，具体问题具体分析。高校内部管理环境包括高校文化、管理文化、高校自身定位及管理制度等方面；高校财务活动包括筹资、资金日常管理及投资等资金流动环节。防范基础对防范体系的支持作用是整个财务风险防范体系正常运行的有力保证。

4 高校财务风险防范体系在高校财务管理中的作用机制

高校财务风险防范体系的构建是高校财务风险管理的一项重要内容，在高校财务管理过程中起到了重要作用。高校财务风险防范体系对高校财务体制及其组成部分、高校财务管理环境都产生影响，并接受来自财务管理体制和财务管理环境的反馈，不断地调整改进，这一作用过程符合高校财务风险防范体系构建的动态调整原则。高校财务风险防范体系在高校财务管理中的作用机制如图4所示。

高校财务风险防范体系和高校财务管理在目标方向具有一致性，防范体系能够分析并评价财务管理目标的实现状况，进而调整高校财务工作的重心与方向，起到了对高校财务管理目标的控制作用。权力需要监督，高校财务也需要受到利益相关者及社会的监督，高校财务风险防范体系要求完善高校财务监督机制，保证高校财务管理部门在财务工作程序及方法上的合法性与合规性。高校财务风险防范体系遵循全面覆盖原则，防范工作覆盖了筹资、财务日常管理和投资等方面，并通过财务风险的识别、度量和应对，对高校财务管理制度与现实状况进行综合评价，纠正并改进高校财务管理活动。通过控制高校财务管理目标、监督高校财务管理主体及评价与纠正高校财务管理活动，高校财务风险防范体系能够不断地改进和优化高校财务管理体制。同时，高校财务风险防范体系还能营造和谐的高校财务管理文化与氛围，培育稳定健康的高校财务管理环境，而良好的管理环境又成为高校财务管理体制不断优化和财务风险防范体系建立健全的基础与支撑。

（责任编辑：韩淑丽）