中国政府债务问题研究及应对策略

张强

[摘要]中国政府债务指标良好，负债率在国际上处于较低水平。中国政府债务主要为内债，但存在诸多问题：地方政府债务信息不透明，中央政府对地方政府债务缺乏有力的监督，政府债务的可持续性面临较大挑战，中国政府或有负债不容小觑。对此，本文针对性地从微观和宏观角度对中国政府债务管理分别提出相应的政策建议，以期形成管理合力以有效地管理政府债务，化解政府债务风险。

[关键词]政府债务；可持续性；或有负债

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2015）0443070-06

政府债务问题牵扯面广、影响大，涉及到财政的可持续性和宏观经济的稳定，是政府宏观管理需要研究的重大课题。近期，各国政府饱受债务问题困扰，如美国汽车名城底特律破产、中国审计署对全国政府性债务进行审计和美国联邦政府因为财政赤字而关门，政府债务问题广受关注。事实上适度的债务对于国家来说并不是坏事。还有可能增加国家的整体福利，美国第一任财政部长汉密尔顿有句名言“一个国家的债务，如果不是太过分的话，将是我们国家的福气”。这说明在其看来，适当发行国债有利于一个国家的福利。因此，研究中国政府债务问题具有极大的现实意义和理论意义。

一、相关文献综述

1 政府债务的内涵

政府债务指政府应该直接承担的债务，主要包括政府自身存续活动产生的负债以及实施公共管理职能产生的公债。Brixi提出了政府的财政风险矩阵，开创性地将政府或有负债纳入政府债务的范畴，将政府债务研究从直接负债拓展到或有负债区域，直接负债是政府在任何条件下都需要偿还的义务，或有负债是政府在特定条件下需要偿还的义务。这一观点得到学术界的广泛认可。刘尚喜和赵全厚、林双林以及张军和厉大业等利用含有政府或有负债的财政风险矩阵研究了中国政府或有负债问题。

2 政府债务对实体经济的影响

关于政府债务对实体经济的影响，学者们也做了充分的讨论，其中有以李嘉图等价定理为代表的无用论和以凯恩斯为代表的有效财政政策工具论。Barro针对李嘉图的理论模型化，若老人考虑后代的福利，老人将减少消费，增加遗产，在消费者效用最大化条件下，遗产增量等于未来需要交纳的额外税收，最后证明政府举债没有发挥作用。这说明了私人可以把政府债务的代际效应消除掉，从而税收和债务融资实质上是等价的，政府融资的性质无关紧要。Diamond提出世代交替模型，认为政府债务的增加将对经济产生实质性影响，因为政府债务增加会挤占私人部门的资本和投资。凯恩斯主义支持这一学说，他们认为，政府负债增加属于扩展性的财政政策，扩展性的财政政策会导致经济系统中的利率上升，利率上升引起私人部门资本和投资减少，从而产生“挤出效应”。Lerner也建立了叠代模型，认为当代人收益是以牺牲后代人利益为代价的。不过也有学者认为在发达国家和欠发达国家政府发行债券的作用是不一样的，在欠发达国家，由于资金稀缺，可以先通过政府债券进行融资，然后进行投资来制造财富。Mankiw的研究表明，目前的实证研究不能支持李嘉图等价定理，因为李嘉图等价定理的假设条件过于苛刻，现实中许多假设条件都满足不了。

3 政府债务可持续性问题

政府债务可持续性问题涉及到经济系统的安全和稳定，很多学者都很关注政府债务的可持续性问题。Buiter、Budina和Wijnbergen认为政府债务可持续性的定义是指政府债务不存在庞氏融资模式，政府不能通过发行新债来偿还旧债，即政府不能通过滚动发债来维持债务水平。在政府的资产负债表上表现为政府负债率（政府债务占名义GDP比率）稳定或下降。而伏润民等从以下方面对政府债务可持续性问题进行阐述：（1）维持政府财政收支平衡的债务状态；（2）政府具有较强的筹资能力；（3）政府具有较强的支付偿还能力。若能满足其中一个方面，则证明政府债务具有可持续性。此外，张军和厉大业对美国政府债务可持续性进行分析，Fullwiler则考虑金融市场因素对美国政府债务可持续性的影响。

4 政府债务管理

目前有关文献对政府债务管理的讨论主要集中在进行发行管制和进行规模管制两方面。Lane根据对各国政府债务管理的梳理和总结，认为监管模式主要有行政管理、规则管理、协调控制和依赖市场规则，这些监管模式被称为监管手段光谱，显示出政府债务管理的市场化程度。

与上述研究政府债务的文献不同，本文研究重点主要集中在以下方面：（1）试图深入挖掘和剖析中国政府债务的真实情况；（2）从微观和宏观角度对中国政府债务管理提出相应的政策建议。

二、政府债务产生的原因

政府债务产生的原因主要有弥补财政赤字和短期资金不足、筹集公共品建设资金、各级政府财权事权错配、执行宏观经济政策以及为实现特定目的而发行债券。一是弥补财政赤字和短期资金不足。当政府支出超过收入的时候，就会形成财政赤字，而弥补财政赤字有发行债券和向银行借款或透支两种方式。还有学者认为政府债务的产生主要是因为弥补财政赤字和短期资金不足。二是筹集公共品建设资金。政府的主要职责是提供公共品和对收入进行再分配，而大部分公共品具有非竞用性和非排他性，这些公共品投资大、收益低，容易形成负债。其中基础设施建设更易形成负债，如公路、铁路和市政建设等。三是各级政府财权事权错配。当财权和事权不匹配的时候，政府财政不平衡，特别是当财权小于事权时，容易出现政府债务。以中国为例，1994年中国进行分税制改革后，财权重心上移而事权重心却在下移，中央财政取得大部分收入，而地方政府则只能取得较小份额的税收，这迫使地方政府负债维持运转。四是执行宏观经济政策。当经济处于衰退阶段，国家可以举债来进行反周期行为，如实施积极的财政政策，以保持经济增长和充分就业。当实施积极的财政政策时，不论是减税还是发行债券，都会增加政府债务。五是为实现特定目的而发行债券。有些国家或地区为了筹集战争、反恐资金等特定目的而发行债券。最典型的例子是林肯在美国南北战争前为筹集战争资金，同时又要避免向其他银行贷款产生巨额债务而发行债券绿币，其由13个殖民地的联合政权“大陆会议”批准发行。另外，美国为支持伊拉克战争和反恐战争，发行大量债券。

中国政府债务主体分为中央政府债务和地方政府债务。总体情况是中央政府负债规模较小，地方政府负债规模较大。目前中国地方政府债务产生的原因主要是财权与事权错配和筹集公共品建设资金。一是财权与事权错配。根据《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》中的数据进行测算，2011年中央财政收入约占全国财政收入的49%，地方政府约占51%，在支出方面，中央所占比重不足20%，地方所占比重为80%以上，很多地方政府需要负债或依靠中央政府转移支付维持运转。二是地方政府需要筹集公共品建设资金。很多地方政府大力发展城市基础设施，如地铁、轨道交通和高速公路等项目，所需的大部分资金通过举债筹集。目前中国中央政府债务产生的原因主要是筹集公共品建设资金和执行宏观经济政策。使中央政府债务增加的公共品主要有高铁等项目，同时为应对金融海啸，促进经济稳定和增长也形成中央政府债务。总体看来，中国中央政府债务信息较为透明和清晰，负债规模不大，地方政府债务信息不透明，管理不规范，负债规模不容小觑。

三、中国政府债务现状

1 政府债务指标良好

目前有关政府债务的指标主要有政府负债率（债务规模/GDP）、赤字率（赤字额/GDP）、债务率（债务余额/政府综合财力）、偿债率（当年还本付息额/政府综合财力）和逾期债务率（逾期债务额/债务余额）。

2012年中央政府债务在9.81万亿元左右，地方政府债务10.89万亿元，二者合计约20.70万亿元。中国政府负债率约为39.43%。1992年《马斯特里赫特条约》确定了政府债务的警戒线即预算赤字不超过国内生产总值的3%，负债率低于国内生产总值的60%。中国政府39.43%的负债率明显低于警戒线。

2 中国政府负债率在国际上处于较低水平

与发达国家相比，中国政府负债率处于较低水平。截至2012年底，美国国债约为16.43万亿美元，美国政府债务占GDP的比重约为103.00%，日本政府债务约为12.50万亿美元，日本政府债务占GDP的比重约为209.95%，希腊政府债务占GDP的比重为156.90%，即使是负债率较低的德国，其政府债务占GDP的比重为81.90%，超过60%的警戒线。总体来看，中国政府债务状况不错。还有发行债券的空间。

与新兴经济体相比，中国政府负债率亦不高。以中国、印度、巴西、俄罗斯和南非为代表的发展中国家因经济持续高速增长而被高盛称为金砖国家。截至2012年底，巴西政府债务达3.01万亿雷亚尔，占GDP的比重为68.50%，越南政府债务约为676亿美元，占GDP的比重为50.00%，印度政府债务占GDP的比重为67.57%，南非政府债务占GDP的比重为39.90%，俄罗斯政府债务占GDP的比重为10.60%。新兴经济体的政府负债率比发达国家普遍要低。这是因为新兴经济体GDP和财政收入增长快，同时新兴经济体政府债务评级相对更低，政府融资成本相对更高，社会保障制度不完善。

3 中国地方政府不会破产

没有适用政府的破产法律，也不具备企业破产的法定条件。从法律上来看，中国只有《企业破产法》，并没有政府破产法，没有适用的破产法律，《企业破产法》中规定了申请破产的主体只能是企业法人。《企业破产法》从债务人和债权人的角度分别提出破产的条件：债务人不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力时，人民法院应当认定其具备破产条件。只要债务人不能清偿到期债务，无需考虑资不抵债问题，债权人就可以向人民法院提出破产申请。

目前中国政府并不存在资不抵债的情况或有债权人申请政府破产。参照《企业破产法》的破产条件，关注政府债务时不仅要关注政府债务总量，还需要关注政府资产。

中国政府拥有外国政府羡慕的优质资产，如土地、国有企业、金融机构以及依靠发行债券建立的公共基础设施（公路、铁路、机场和地铁）等。根据农民日报报道显示，2012年中国土地出让金收入已超过3.15万亿元，此外，政府还有非常可观的中央企业利润上缴收入和政府性基金收入。中国也拥有世界上最大的外汇储备，截至2013年3月31日，中国外汇储备为3.44万亿美元。中国的财政收入平均每年以两位数的比率增长，2012年达到117209.75亿元。中国地方政府不存在资不抵债问题，所以从法律上来说，中国地方政府没有破产的可能性。

4 中国政府债务主要是内债

负债率高并不必然会引起债务危机，因为内债和外债给一个国家带来的风险是不同的。史上著名的拉美国家债务危机主要是由于无法偿还到期的公共外债本息引起的，而日本虽然债台高筑，但仍然未爆发债务危机，这是因为日本债券市场开放度较低，投资者主要来自国内，而且经常项目长期盈余，大量资金回流国内，支撑着国债的发行和续存。当然也要注意内债对经济的破坏性，当政府资金链断裂，可能会造成银行坏账上升，企业破产。目前中国政府债务资金主要来源于银行贷款和发行债券，因而债务风险最坏的可能性是被限定在有限的经济主体内，不会导致全局性风险，政府债务风险总体可控。

四、中国政府债务的影响因素及存在的问题

中国政府债务的影响因素包括：一是经济周期。当经济处于繁荣阶段，政府资产价值增值，企业利润上升，企业所得税上缴增多，个人收入增长，个人所得税也增加，财政收入增加，同时就业增加，需要政府救济的人数减少，政府负债也较少，目前新兴经济体都处于经济繁荣阶段，负债率较低。而当经济处于衰退阶段，企业和个人上缴利税减少，财政收入减少，同时符合政府救济条件的人数增加，政府面临较大的财政压力，需要发行债券弥补赤字。二是通货膨胀。政府实际债务水平是政府名义债务剔除价格因素之后的值，即利用名义债务量除以价格平减指数，当一个国家通货膨胀水平较高的时候，其实际债务水平被高估，通货膨胀目标决定了政府利用量化宽松的规模。当政府和民众可以接受较高的通货膨胀率时。政府可以通过发行超额货币偿还债务。目前中国广义货币M2超过100万亿元，政府通过发行货币获取“铸币税”的空间有限。三是税收。增加政府当期可支配资金有增加税收和发行债券两个渠道。李嘉图定理表明增加税收和发行债券融资的效果是一样的。从表面上看，以税收筹资和以债券筹资并不相同，但政府的任何债券发行都体现将来的偿还义务。从而在将来偿还的时候会导致更高的税收。如果人们意识到这一点，他们会把相当于未来额外税收的那部分财富积蓄起来，结果此时人们可支配财富的数量与征税的情况一样。目前税收和负债等价的关系尚未得到实证结果的支持，但这个理论告诫我们在发行债券的时候要考虑赋税代价公平的问题。

中国政府虽然并没有出现像美国底特律那样的财政危机，但这并不代表中国政府债务没有问题。中国政府债务主要存在以下问题。

1 地方政府债务信息不透明，中央政府对地方政府债务缺乏有力监督

地方政府债务信息不透明的主要原因有：一是对地方政府债务监管的缺位和滞后，目前由于《预算法》没有赋予地方政府举债权，所以没有对地方政府举债进行规范。因此，地方政府无需向公众公布政府债务的财务状况和披露相关事项以及政府的偿还能力。二是地方政府为逃避《预算法》的规定，采取很多隐蔽的方式进行融资。如采取信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设一移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资。

2 政府债务可持续性问题日益突出，土地财政政策难以为继

中国政府债务可持续性面临挑战，主要表现为：一是目前经济处于下行，财政收入放缓。中国经济整体上仍处于经济繁荣阶段，但经济增长速度开始放缓，财政收入增速有所下降，因此，要警惕财政收入增长放缓和企业利润增速下降对政府债务偿还能力的影响。二是土地财政政策难以为继。中国地方政府债务大多数以土地作为抵押物，但目前土地财政政策难以为继，一方面，部分城市房地产价格处于高位，政府需要对于房地产进行调控，未来地方政府土地出让金收人稳定性和持续性都存在不确定性。另一方面，土地供求出现结构性问题，部分城市土地财政收入有限。虽然在北上广等一线城市土地拍卖价格屡创新高，土地出让金收入持续走强，但在部分二三线城市，房地产泡沫初现，鬼城频出，部分城市需要靠大规模地出让土地才能获得预期收入，甚至某城市公务员工资依靠企业代发，土地财政稳定性较差。审计署2013年第24号公告表明政府债务可持续性较差：36个城市总体债务规模增长12.94%，而且部分城市存在新债还旧债的情况：依赖土地出让收入偿债现象严重，出让土地收入占这些地方政府负有偿还责任债务余额的54.64%。

3 政府债务可能投入到产能过剩、高污染高消耗项目

随着国内经济增长的放缓，部分行业产能过剩问题凸显，公共利益实体游说政府将资金投入某些产能过剩行业。因而政府应该警惕政府债务资金的流向。目前国内钢铁、水泥和煤炭等行业产能过剩，政府不能融资支持这些行业，因为这会催生更大的泡沫，带来更大的风险。另外，也要警惕政府债务资金流向高污染高消耗项目，目前中国经济增长的发展方式主要依靠投资驱动，而地方政府为了增加政绩，启动了不少高污染高消耗项目，这与中央政府调整优化经济结构、促进经济发展方式转变、提高经济增长效率和质量的目标背道而驰。

4 中国或有负债规模不容忽视

根据Brixi财政风险矩阵所阐述的内容，中国政府或有负债规模不容忽视。最典型的是银行倒闭时的救助，目前中国利率市场化已经启动，未来银行经营风险可能进一步加大，而中国并没有相应的银行存款保险制度，当银行破产或倒闭时，政府需要对此兜底，这属于政府或有负债。影子银行系统事实上的政府隐性担保①造成了政府或有负债。中国影子银行系统迅猛发展，管理极不规范，目前部分银行理财产品已有违约风险，如华夏银行涉及中鼎投资产品，最后在政府监管部门干预下而得以告终，此次事件造成的冲击巨大，但政府监管部门的干预暗示政府对于此类影子银行所产生的风险承担部分责任，这是政府的隐性或有负债。

五、政府债务管理的政策建议

1 财务、审计等微观管理方面的政策建议

第一，审计机关应该利用其信息化优势将政府债务纳入联网审计系统。联网审计是运用现场审计实施系统与办公自动化系统的连接实现网络化的审计管理。结合审计机关在全国范围内推广的联网审计，可以将政府债务有关科目纳入到联网审计系统。一是技术上具有可行性。只需要在原有审计系统中加入有关政府债务的模块即可，这样可以很容易地对政府债务数据进行查询、分析和管理。二是实现即时审计。审计人员通过网络访问被审计单位财政财务信息数据库。缩短了检查活动的相隔期间和检查时间，对于具体的财政财务收支事项，既可以在该事项结束后进行审计，也可以在该事项进行过程中适时进行审计，从而实现了事后审计与事中审计的结合，静态审计与动态审计的结合。三是提高政府债务审计效率和质量，推动审计方法的改进。将政府债务项目纳入联网审计系统可以降低审计风险，利用信息化的手段将政府债务碎片化管理模式调整为专管模式，可以轻而易举地对政府债务实现“逐项逐笔”审计，节省大量人力、时间和资金。

第二，在对地方政府进行债务审计时，结合群众路线，调动群众的积极性，从群众角度了解地方政府债务的情况。中国现行《预算法》不允许地方财政出现赤字，而地方政府会采取多种手段进行举债，地方政府债务信息极度不透明。目前部分地方政府通过信托贷款、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出，而且由于金融创新和技术水平提高，地方政府可能会采取更为隐蔽甚至造假的方式逃避债务监管。因此，审计人员除了保持应有的关注和职业怀疑态度外，还要充分调动群众的积极性，在了解被审计单位阶段和实现审计程序过程中让群众有机会和可能提供有关政府债务的线索，这样可以全天候、多维度地了解和识别地方政府债务的情况。

第三，从合并财务报表角度科学公允地计算和反映政府债务。要想科学公允地反映政府债务，就必须合并被审计单位内部各单位的财务报表，因为有些科目从整体上看是可以合并抵消的，如城投公司与其子公司之间的应收应付款等。一般而言，政府债务的合并处理都是同一控制下的合并。在合并报表时，首先确定会计主体，然后将属于同一会计主体各单位之间的债权债务合并抵消。审计时厘清被审计单位组织结构框架，特别是涉及到融资平台的时候要注意关联方关系。在审计被审计单位财务报表时，重点审计被审计单位合并底稿，以防止会计主体的同一账务被重复多次计算，进而防止被审计单位转移、隐匿其债务。

第四，对现有债务进行微观审慎管理，防止债务风险蔓延和扩散。虽然目前中国债务风险总体可控，但如果处理不好，债务风险可能蔓延和扩散。在审计中要妥善处理好开建项目，对债务融资项目进行分类管理，将项目分为优质项目、一般性项目和禁止性项目。优质项目指社会发展急需、未来资产价值预期升值（当举债单位资金流出现困难时，项目资产足以抵债）且财政预算暂时未安排资金的项目；一般性项目指为推动社会发展、未来资产价值不确定且财政预算未安排资金的项目；禁止性项目指无益于社会发展、未来资产价值预期贬值且产能过剩、高污染高消耗的项目。因此，在政府债务审计中要针对不同的融资项目分别提出审计建议：支持优质项目融资并为要此类项目拓宽融资渠道，以为经济社会的发展做出基础性和支撑性贡献：对于一般性项目，在审计过程中应该要求地方政府做到量入为出、合理规划，勿因追求短期效应而牺牲长期利益，将风险控制在可接受的范围之内：对于禁止性项目，审计机关应该要求被审计单位立即整改，即立刻停止项目建设，妥善处理好资产和偿还债权人债务，将风险扼杀在摇篮之中，将损失降低到最小。

2 财政等宏观管理方面的政策建议

第一，加强政府债务立法，从程序和规模上对政府债务进行限制。一是加强政府债务方面的立法，加强发行债券的事前授权和事后监管。通过立法明确规定政府发行债券的条件、程序和规模以及发行后对资金流向和用途的监督。授权是发行债券管理的核心手段，它是一种核准制，条件比注册制严格，美国部分地方政府发行债券必须得到议会和专门委员会的同意。日本普通地方公共团体发行债券也需要经过议会的决议。二是政府应该控制债务规模，适度发行债券。控制债务规模主要原因是：债务规模失控容易引发债务危机甚至是经济危机，如最近的希腊债务危机。所以国家应该通过立法对债务进行绝对数量或相对规模的控制，并设计量化指标。对债务规模的控制要和债务的可持续性挂钩，从债务融资方面和债务偿还能力方面综合考虑债务规模，长期来看发行债券对经济的影响是有限的。李嘉图定理证明了这一点，当代人的举债需要下代人来还，透支了未来的消费，有悖于代际公平。三是对债务融资获得的资金的使用过程进行控制。财政监督部门应该对债务资金的用途进行监督，判断其合法合规性和真实有效性，并形成书面报告，提交政府审议，听取意见并进行公示。

第二，提高政府债务信息的透明度。债务信息的透明度指向公众公布债务资金的来源结构、用途、相关账目、债务筹划和偿还能力。透明度要求政府公开财务收支，特别是要公开政府显性负债、隐性负债、直接负债和或有负债情况，披露债务的会计记录和财务报告，披露反映涉及债务资金使用的各项经济活动。

第三，建立风险预警机制。政府应该建立一套预警指标体系来提前侦查和测度政府债务风险。目前用于评价政府债务风险的主要指标有《马斯特里赫特条约》中的预算赤字/国内生产总值和债务规模/国内生产总值。另外，有些学者认为债务余额/财政收入、新增债务额/财政收入增量、赤字额/财政收入、总负债/总资产和债务支出/经常性财政收入都应该纳入预警指标体系。

第四，财权应该和事权相匹配。当财权和事权不匹配时，地方政府在提供公共品方面存在着巨大的财政压力，这样地方政府可以通过发行债券进行融资。因此，要么压缩地方政府的事权，要么增加地方政府的财权。一般而言，增加地方政府的财权可行性较高，这样可以从源头上解决地方政府债务问题。

（责任编辑：孙艳）