府际博弈、政绩考核与煤矿安全规制波动

涂宗华

〔摘要〕本文在规制波动这一命题基础上，以政绩考核作为切入点，借助中央政府与地方政府的纵向博弈模型，推导出双方最优化时所形成的“轻安全，重增长”考核模式，分析这一模式中指标间关系不同所导致规制波动的两种形态。并借助门槛回归对2001—2013年中国26个省份面板数据进行实证分析，结果表明考核指标替代关系与互补关系的转折点为2007年，且互补关系下规制波动对煤矿安全水平的影响是替代关系下的3—4倍。本文还基于理论与实证分析，为中国煤矿安全提出关于政绩考核与规制体系方面的政策建议。

〔关键词〕府际博弈；政绩考核；门槛回归；煤矿安全规制波动

中图分类号：F0626文献标识码：A文

章编号：10084096（2015）05005709

一、引言

随着学术界关于煤矿安全问题的“中小煤矿论”已经成为过去，中国煤炭行业形成了以大型国有煤矿集团为主的产业格局。但国有煤矿集团并没有解决困扰中国已久的煤矿安全生产问题，反而成为矿难事故的重灾区。据国家煤矿安全监管公告统计，在2014年全国煤炭行业共发生14起重大矿难事故中，国有煤矿集团就占61%，而且国有煤矿集团所发生的这8起重大矿难事故中大多是名义上持有“四证”安全生产的标准企业。因此，煤炭产业集中度的提高并没有降低煤矿的作业风险，反而使其风险特征呈现出集中化的趋势。针对上述问题，中国煤矿安全规制领域的学者肖兴志在2011年提出规制波动这一重要命题，将其作为解释煤矿事故屡禁不止的原因。而后续的学者也在此基础上，不断用数据检验了这一规制形态的存在。然而，煤矿安全规制波动的背后是什么？其规制波动有具体的形态区别吗？学术界对这些问题并没有给出一个明确的答案，只是以外生性变量而稍有提及。本文则从内生性的地方政府官员政绩考核入手，对府际博弈下政绩考核指标间非线性关系转折如何引起煤矿安全规制波动形态变化做理论和经验的分析。

二、理论基础：政绩考核与煤矿安全规制波动的研究评述

（一）府际博弈下的政绩考核方式

中央政府与地方政府间博弈形态主要呈现出两种类型：第一种是以中国为代表的单一制模式。第二种是以美国为主的联邦制模式[1]-[3]。在这种单一制人治化分权情况下，由于中央主导和层级节制会存在主观偏误及非一致性，可能引致中央政府与地方政府这种纵向博弈缺乏规范和秩序，从而体现在考核模式的选择上。因此，中央政府通过对地方政府官员考核的方式来任免地方官员就显得十分重要[4-5] 。受早期财政分权理论界学者的影响，财政分权思想开始受到中国政府决策层的重视[6]-[8]。但这种制度化分权趋势并没有走入行政框架内，中国各地方政府官员实质上仍是由中央层级任命，从而形成一条垂直的人事任命链[9]- [11]。中国、俄罗斯与印度在20世纪90年代显现出的经济水平差距是中央集权下由上而下人事任命制的作用而非财政分权所带来的激励效应[12-13]。Li和 Zhou[14]认为地方政府官员的升迁背后往往伴随着地方经济增长。张威和吴能全[15]认为中央政府对地方政府的“增长”考核指标与“发展”考核指标间随着改革的变迁呈现出一种由互补到替代的关系变迁。总之，中央政府与地方政府由于信息和目标不一致导致中央政府在考核方式上的选择出现偏重经济绩效的趋势[16-17]。

（二）政绩考核方式与煤矿安全规制波动的关系

虽然财政制度化分权能够解释地方政府对经济发展的执着而忽视对安全的监管所引致的煤矿事故，但是它并不能解释矿难事故后安全监管加强而形成的煤矿安全规制波动[18-19]。Yang[20]解释了在中央政府控制地方政府官员任免的基础上，中央政府通过对地方政府官员实行偏重经济绩效的考核制度激励地方经济发展。田红云与和田伟[21]将中央不合理的考核方式作为地方政府在社会职能失职的原因。肖兴志等[22]以地方政府的经济职能与社会职能为基础，分析了地方煤矿生产在高、低安全规制水平下的状况，提出规制波动这一命题。

（三）煤矿安全规制波动的形成与影响

煤矿安全规制波动形成机理的文献主要分为三类：第一类文献主要关注矿难事故前的低安全规制水平，这是国内大部分学者对于煤矿安全问题的研究。第二类文献主要关注矿难事故后的高安全规制水平，以白重恩等[23]为代表。第三类文献则在上述文献基础上，提取出煤矿安全规制波动这一命题。以肖兴志、陈长石等为代表，以地方政府与煤矿企业为行为主体，将规制波动的两个阶段以经济理论和实证回归的形式呈现出来。国外学者认为安全规制的最优做法是将事前安全规制作为事后责任规制的补充，并对事前安全规制设定一定的预警水平[24]。

针对煤矿这两种状态安全规制波动的影响文献形成了两个层次：第一，通过对煤矿规制波动下规制不足与规制过度的实证分析，检验规制波动的存在性并对规制波动的阀值进行量化研究。第二，分析规制机构的规制波动这种执行尺度非一致行为对煤矿安全生产及安全规制效果的非线性影响[25]。

三、府际博弈、政绩考核与煤矿安全规制波动的传导机制

（一）府际博弈下双任务处理模型的建立

假定模型仅包括中央政府、地方政府及煤矿企业三方。第一，中央政府通过政绩考核（q，s）的方式委托地方政府完成其两项考核指标的任务函数T（q，s）=p1q+p2s，其中，q表示地方煤炭产量，代表对地方经济指标的考核；s表示地方煤矿安全水平，代表对地方社会指标的考核；p1、p2分别表示中央政府的任务函数中煤炭产量与煤矿安全水平对其带来的边际产出。由于中央政府对地方政府委托的任务函数的产出并不能直接观测到，委托方中央政府观测的是地方政府在任务函数中付出努力的不完全信号，令这两个信号为t1=q+e1，t2=s+e2，其中，e1和e2是均值为零的独立随机变量，其方差分别为σ21、σ22（σ21<σ22）

变量e1、e2代表中央政府对地方政府完成两项考核指标的不完全观测，且由于煤矿安全水平相对煤炭产量来说更难观测，故其方差要大些。。第二，地方政府完成中央政府关于煤炭产量和煤矿安全水平的指标任务的成本由凸函数C（q，s）表示，即Ci、Cii均大于零，之后会得到中央政府的报酬奖励。假定中央政府支付给地方政府报酬是其所观测信号的线性函数为w=α+β1t1+β2t2，其中，β1>β2

β1、β2符号可为正或负，以表示正向升迁、留任和负向降职处分等形式激励。，即我们假定在地方煤矿安全水平处于社会可以承受的情况下，中央政府对地方政府完成煤炭产量即经济指标的激励程度要高于完成煤矿安全水平即社会指标的激励程度。以山西为例，截至2013年，山西不到1 000处矿井中国有、民营、混合所有的比例为2∶3∶5[26]。因此，各地方政府对于管辖的煤矿企业的掌控力度处于高水平。故在此模型中我们将重点分析中央政府和地方政府就煤炭产量和煤矿安全水平这两个指标进行博弈的过程。

将地方政府与地区所属煤矿企业作为一个分析主体，在一定程度上也体现出中国学者的观点。

（二）府际博弈下中央政府考核方式的选择

1地方政府最优化选择

假定代理方地方政府的期望效用采用均值—方差的形式，则地方政府会选择煤炭产量q和煤矿安全水平s来使其期望效用最大化：

MaxEUl=a+β1q+β2s-C（q，s）-r（β1σ21+β2σ22） （1）

其中，r表示地方政府对风险厌恶程度。

地方政府期望效用最大化EUl的一阶偏导条件为：

EUlq=β1-C1=0EUls=β2-C2=0（2）

由式（2）可知，中央政府对地方政府的考核指标煤炭产量q和煤矿安全水平s是其支付给地方政府边际报酬β1、β2的函数。假定地方政府期望效用的二阶充分条件成立，则由二元函数极值的二阶偏导条件可知，C11>0，C12>0且H1=C11×C22-C212。 在二阶偏导连续且存在的情况下，T（q，s）=p1q+p2s。

式（2）分别对β1、β2求导可得：

1-C11qβ1-C12sβ1=0

-C11qβ2-C12sβ2=0（3）

-C21qβ1-C22sβ1=0

1-C21qβ2-C22sβ2=0（4）

分别求解式（3）和式（4）。第一，求解可得q*β1=C22H1>0，s*β2=C11H1>0，均表示中央政府支付给地方政府完成两项考核指标的边际报酬βi（i=1，2）的提高会使地方政府在煤炭产量和煤矿安全水平上投入更多的努力。第二，可求出第一个关键结论qβ2=sβ1=-C12H1，可知两者的符号取决于中央政府两项考核指标的关系是互补关系还是替代关系。如果C12>0，则煤炭产量与煤矿安全水平是替代关系，因为随着煤矿安全水平s的提高，会提高煤炭产量的边际成本C1=Cq；相反，则两者之间为互补关系。先以C12>0作为分析的基础，借助多任务代理模型，分析中央政府在以GDP为主的两项考核指标体系下所造成的煤矿安全规制波动的成因。同时，我们放宽对C12>0的假定，以C12<0即煤炭产量与煤矿安全水平的互补关系为基础，分析此时为何也会导致煤矿安全规制的周期性波动。

由于C12>0，即煤炭产量与煤矿安全水平呈负相关关系，从而qβ2=sβ1=-C12H1<0，表明提高地方政府在煤矿安全水平上的边际报酬会降低其煤炭产量，或者是提高地方政府在煤炭产量上的边际报酬会降低其煤矿安全水平。

2中央政府最优化选择

假定委托方中央政府是风险中性的，中央政府通过选择两项考核指标委托合同中的参数β1、β2，使得目标函数的产出的期望值减去支付给地方政府的报酬奖励净值达到最大，即：

Max{p1q*+p2s*-a-β1q*-β2s*}

EUlq=EUls=0 （5）

由于地方政府的期望效用为

EU*l=a+β1q*+β2s*-C（q*，s*）-r（β1σ21+β2σ22），式（5）可变为：

Max{p1q*+p2s*-C（q*，s*）-r（β1σ21+β2σ22）-EUl}（6）

其中，q*、s*是由满足地方政府期望效用最大化的一阶条件求解得出。

中央政府在地方政府选择的煤炭产量q*和煤矿安全水平s*下最大化其剩余价值的期望值的一阶偏导条件为：

（p1-C1）q*β1+（p2-C2）s*β1-2rβ1σ21=0

（p1-C1）q*β2+（p2-C2）s*β2-2rβ2σ22=0（7）

将式（2）及q*β1=C22H1，s*β2=C11H1，qβ2=sβ1=-C12H1代入式（7）中，其形式变为：

（p1-β1）C22H1+（p2-β2）-C12H1-2rβ1σ21=0

（p1-β1）-C12H1+（p2-β2）C11H1-2rβ2σ22=0（8）

通过式（8）可以推导出中央政府在两项考核指标体系下对地方政府的委托合同的参数结果。我们已经假定地方政府完成煤炭产量和煤矿安全水平指标任务的成本函数C（q，s）为凸函数，在此基础上，我们假定它是q、s的二次函数或能由二次函数逼近而成，那么其二阶偏导C11、C12及C22与q、s无关，从而通过式（8）求出的黑塞矩阵行列式的值为：

H2=（C22H1+2rσ21）×（C11H1+2rσ22）-C12H1×C12H1

>C22H1×C11H1-C12H1×C12H1=C11×C22-C212H21=1H1>0（9）

即H2>0，且其对角上的元素均非负，所以满足最大化的二阶充分条件。

在此基础上，式（8）对σ21求导，从而分析中央政府观测相应指标信号强弱对其最优激励的影响，得到：

β*1σ21=1H1×2rβ1×（-C11H1-2rσ22）<0 （10）

这一结论表明，在中央政府对地方政府的两项考核指标体系下，由于煤炭产量比煤矿安全水平更易考察，即σ21<σ22，那么中央政府必会降低对煤矿安全水平的激励程度β1，从而避免对煤矿安全水平检测信号的低效损失。一旦地方政府将政策重心向煤炭产量靠拢，同时弱化煤矿安全水平的规制强度，地方经济发展将付出矿难频发的代价。

我们分析当中央政府目标函数中某项目标比另一项目标更为重要即边际产出pi更高时对于中央政府与地方政府最优激励的影响。同理，式（8）分别对p1、p2求导，即可对中央政府与地方政府间的最优激励进行关于产出效率的比较静态分析。由于中央政府的目标函数和地方政府的成本函数均是对称的，我们在此以p1的偏导结果分析即可。

β*1p1=1H2C11C22-C212H21+C22H1×2rσ22=1H2（1+2rσ22C22H1）>0

β*2p1=1H2C12H1×（-2rσ22）

（H1=C11×C22-C212）（11）

依据我们在前面所设定的假设C12>0，即中央政府委托地方政府完成的两项考核指标是相互替代的，那么β*2p1<0，即P1增加会使得中央政府支付给地方政府完成煤矿安全水平指标的边际报酬β*2减少。因此，当中央政府目标函数中的煤炭产量增长所带来的产出效率更高时，中央政府的最优反应是降低对煤矿安全水平的激励程度，故中央政府对地方政府的考核方式将对地方煤炭产量即经济增长赋予更高的权重，而对地方煤矿安全水平赋予较低的权重。这样做的后果是在地方经济以煤炭为基础的情况下，地方政府的政策重心必然会出现重经济轻安全的趋势，而这对于地方经济发展来说显然是一种非平衡性的短期发展路径。

（三）考核方式的选择与煤矿安全规制波动

本文分别从两项考核指标间的替代性与互补性解析最优政绩考核方式如何引发地方煤矿安全水平的周期性波动。

C12>0即煤炭产量与煤矿安全水平是一种替代关系。第一，地方政府最优化选择为q*β2=s*β1=-C12H1<0，表明在两项考核指标中降低其中某项考核指标的激励程度会导致另一考核指标数量提高。第二，中央政府最优选择为β*1σ21=1H1×2rβ1×（-C11H1-2rσ22）<0，表明某项考核指标的观测信号越弱

考核指标的观测信号强弱以方差表示，其值越大，表示其观测的成本越高或观测越困难。相应地会使其激励程度降低；β*1p1=1H2（1+2rσ22C22H1）>0，β*2p1=1H2C12H1×（-2rσ22）<0，表明某项考核指标的产出效率的增加会提高中央政府对地方政府支付的相应边际报酬，同时会降低中央政府支付给地方政府的另一项考核指标的报酬。

故我们可以得出结论：在地方煤炭产量与煤矿安全水平呈替代关系的情况下，中央政府出于考核指标的信号观测强弱、产出效率的考虑会选择高煤炭产量低煤矿安全水平的考核指标组合，即我们通常所说的“唯GDP论”式的政绩考核方式。而在垂直领导的体制下，地方政府在中央政府（，）的考核下会将这一考核体系通过层级下放的传导机制形式延伸成一条“中央地方”的纵向考核链条。而地方政府在这种考核指标的激励合约下（即β1>β2），必定会将决策的重心倾注于煤炭产量增长上而弱化了对于煤矿安全水平的规制。具体来说，这种考核制度通过两种形式变动：

第一种变动是由于特定契机的出现对政绩考核体系所产生的短期变动，这种变动引起的安全规制波动一般包含三个阶段。第一阶段为“触发—启动”阶段：政府在（，）的考核体系下，会面临两种形式的特定契机：第一，矿难事故的发生，尤其是是重大、特别重大矿难事故。第二，每年特定的时期，分为政治时期和节点时期。其中政治时期如“地方政府年度工作总结”、“领导班子调整”等特殊时期，节点时期如“春节”、“安全生产月”等。不同于第一种契机即事后矿难倒逼机制，第二种契机即特定时期是一种事前预防机制。第二阶段为“修正—转变”阶段：政府通常会据此调整考核体系中两项考核指标的权重以便降低这两种机制的负面影响。但这种考核模式的转变只是一个短期变化，它必然会复归至利益最大化的初始阶段，故进入第三阶段，即“恢复—回归”阶段。

第二种变动是由于中央政府自身偏好的转变所导致考核体系的变动，这种变动则是一种长期性的渐变过程。随着中国经济水平的不断提高，中央政府会在考核模式中提升煤矿安全水平的权重，从而使煤矿安全水平在长期呈现出稳步提升的趋势。

我们放宽C12>0的假定，如果C12<0即煤炭产量与煤矿安全水平为互补关系。地方政府的比较静态结果变为q*β2=s*β1=-C12H1>0，中央政府的比较静态结果变为β*2p1=1H2C12H1×（-2rσ22）>0，表明煤炭产量与煤矿安全水平考核指标是相互促进的，某项考核指标的激励程度提升会提高另一项考核指标的数量；β*1σ21=1H1×2rβ1×（-C11H1-2rσ22）<0，β*2σ21=1H2×（-2rβ1）×C12H1>0，表明某项考核指标的观测信号变弱，会在降低该项指标激励程度的同时提升另一项指标的激励程度。因此，在互补关系下，虽然两者的产出效率与激励程度能互相促进即政府无论加重对哪个指标的考量均会提升两者的效果，但出于指标度量成本与度量的可比性考虑，中央政府还是会选择对可操作性强的煤炭产量指标赋予更高的权重，即一种“唯GDP论”式的政绩考核方式，那么这与替代关系下考核方式的异同点在哪？第一，虽然这种考核模式仍旧以煤炭产量为主，但由于互补关系，会伴随着煤矿安全水平的逐渐提升。第二，在短期内，互补关系下仍会出现煤矿安全规制波动。第三，如果说替代关系下的煤矿安全规制波动是一种低安全规制水平下的规制波动，互补关系下则是一种相对较高规制水平下的规制波动。下文我们将就政绩考核体系中这两项考核指标间的关系进行非线性的实证研究，分析出两者之间的实质关系，并量化此考核模式下煤矿安全规制波动对煤矿安全水平的影响。

四、数据来源与计量模型设定

（一）数据收集与变量选取

考虑到数据的可获取性与一致性，本文将样本时间范围确定在2001—2013年。由于针对的是煤矿安全问题，我们将海南、上海、天津等三个不产煤的省份排除，同时由于西藏煤炭资源开采成本极高，故将其排除。因此，符合要求的省份为26个。相关变量的选取如下所示：第一，矿难死亡人数（Death）表示对煤矿安全水平指标s的衡量，两者之间呈负向关系，数据来源于国家安全生产监督管理总局的事故查询系统。第二，原煤产量（Coal）作为煤炭产量指标的刻画，数据来源于国泰安数据库（CSMAR）。第三，矿难事故数（Rfcase）作为规制波动频率的刻画，分析规制波动每变动一单位即矿难次数变动一单位对煤矿安全水平的非线性影响，数据来源同矿难死亡人数。

此外，为了检验煤矿安全事故的其他假说，并提高模型的估计效果，特选取如下变量作为回归模型的控制变量：第一，为了检验“矿工素质说”这一假设将矿工工资引入回归模型，而由于该数据难以获取，故以采矿业职工平均工资（Wage）来替代，数据来源于国泰安数据库。第二，考虑到原煤价格也会影响煤矿安全水平，我们以工业生产者出厂价格指数（Price）来代替原煤价格，数据来源于中经网统计数据库。第三，由于信息披露程度会对煤矿安全水平造成影响，故将信息透明度这一指标也纳入回归模型，以移动电话年末用户（Information）这一指标来反映各省份的信息透明度，数据来源于国泰安数据库。第四，考虑到省份间经济水平差异对煤矿安全水平的影响，将人均生产总值（Pgdp）作为控制地区差异的变量引入模型，数据来源于国家统计局。第五，为了控制财政分权对于省份煤矿安全的影响，我们特将公共财政收入（Lfr）引入模型，数据来源于中经网统计数据库。

（二）描述统计与模型设定

本文选取以上8个变量共26个省份2001—2013年面板数据，样本点共计338个。其描述统计如表1所示。

之所以没有对后面三个变量取对数是因为取对数仍没有使其平稳化，只有取差分才使其平稳化。此外，以上结果均在5%水平上显著。

实证的目的有两点：一是通过门槛回归模型检验政绩考核函数中煤炭产量与煤矿安全水平间替代关系或互补关系的变化。二是检验上述两种关系下规制波动对煤矿安全水平的非线性影响差异。故通过以下模型1、模型2和模型3来分别达到上述实证的目的。

Deathit=Ci+α1Coalit+α2Rfcaseit+α3Lnwit+α4Priceit+α5D（Informationit）+ α6D（Pgdpit）+α7D（Lfrit）+εit（12）

Deathit=Ci+β1Coalit×I（year<γ）+β2Coalit×I（year≥γ）+β3Rfcaseit+β4Lnwit+β5Priceit+β6D（Informationit）+β7D（Pgdpit）+β8D（Lfrit）+εit（13）

Deathit=Ci+κ1Rfcaseit×I（year<γ）+κ2Rfcaseit×I（year≥γ）+κ3Lnwit+κ4Priceit+κ5D（Informationit）+κ6D（Pgdpit）+κ7D（Lfrit）+εit（14）

五、省级面板数据门槛回归分析

首先借助豪斯曼检验对原假设“H0：ui与xit，zi不相关”进行检验，P值为0000，故拒绝原假设，即应该使用固定效用模型。其次通过对模型1的线性面板固定效应模型回归分析，可知仅原煤产量Coal、矿难事故数Rfcase及矿工工资Lnw这三个变量显著，拟合效果不佳。故下文将以门槛回归方法来检验政绩考核函数中指标间的非线性关系，并量化在这种非线性关系下不同形式的规制波动对煤矿安全水平造成的影响程度。

（一）门槛效应检验

针对模型2与模型3，我们通过自抽样法对各类门槛分别进行检验，结果如表3所示。

由表3可知，在模型2中，变量year仅存在一个门槛值即2007年。同理，在模型3中，双重门槛的F值为18939在1%水平上显著而其他门槛类型不显著，则说明年度门槛变量year存在2005年与2007年这两个门槛值。由模型2和模型3的似然比LR统计图可知，

模型2门槛变量year的门槛值为2007年，而模型3的门槛值则为2005年与2007年，其似然函数波谷点均在置信区间，说明所求门槛值均有效。因此，两模型真实的门槛值很有可能是2007年，即中国政绩考核中煤炭产量与煤矿安全水平间的关系在2007年前后呈现出一种非线性关系，且规制波动对煤矿安全水平的影响也随之变化。现实对应的是，2005年国家煤矿安全监察局成为国家安全生产监督管理总局所属的部门，使中国煤矿安全规制机构真正与煤炭生产部门独立开来，故2005年是中国煤矿安全规制体制变迁的一个转折点。而实证检验出的门槛值是2007年，其实反映出一定的政策滞后效应。

（二）门槛回归分析

虽然2007年极有可能是模型2和模型3真正的门槛值，但出于回归结果的完整性与可比性考虑，下文的门槛估计中将会包含模型2在单一门槛（2007年）下与模型3在双重门槛（2005年、2007年）下的回归结果。结果如表4所示。

由表4可知，模型2和模型3中解释变量中只有原煤价格（Price）不显著，因为工业生产者出厂价格指数不足以代表原煤价格。两模型中的其他控制变量如信息透明度（Information）、人均生产总值（Pgdp）及公共财政收入（Lfr）的系数符号一致且均在5%置信水平上显著，证明了有关煤矿安全的相关假说。

在检验学术界关于煤矿安全规制其他假说的基础上，本文实证检验的贡献在于：第一，2007年为矿难死亡人与原煤产量线性关系的转折点，表4显示原煤产量对矿难死亡人数影响系数在2001—2007年为0017而在2007—2013年转变为-0006，且均在1%置信水平上显著，即中央政府对地方政府的政绩考核体系中两项考核指标在2001—2007年是一种替代关系，故中央政府出于产出与信号效率的考虑会设定高权重的煤炭产量指标与低权重的煤矿安全水平指标，使煤矿安全规制体系处于一种低规制水平上的规制波动。同理，两项考核指标在2007—2013年是一种互补关系，煤矿安全水平由于互补性的优化效果，使得其转变为一种相对2007年之前而言较高规制水平下的规制波动。第二，在2001—2005年，规制波动一单位使矿难死亡人数增加1406人；而在2005—2007年及2007—2013年，规制波动一单位使矿难死亡人数分别增加3017人与4821人，即规制波动对煤矿安全水平的负面影响是2005年之前3—4倍。

总之，通过实证分析得出以下结论：第一，2007年极有可能是中国煤矿安全规制效果的拐点，这一拐点是由于2005年中国煤矿安全规制体制变迁带来的政策滞后效果所致。第二，2007年前后，政绩考核函数中原煤产量与煤矿安全水平两者由替代关系转变为互补关系，煤矿安全规制波动形态也随之由低规制水平下的规制波动提高至较高规制水平下的规制波动。第三，较高规制水平下的规制波动对煤矿安全水平的影响是低规制水平下的规制波动的3—4倍。故2013年以后，中国煤矿安全规制的主要问题不是规制强度不足，而是规制尺度执行不一致造成的规制波动问题。

六、政策启示

从宏观层面上，中央政府应该改革对地方政府官员的考核方式，即降低对煤炭产量等经济指标的考核力度，同时提高煤矿安全水平考核比例。第一，为了避免出现以矿工生命换煤炭产量、以煤矿资源换增长的资源耗竭“鬼城式”的发展模式，应该在政绩考核中注入“新常态化”发展的执政思路，转变地方政府官员对纯数字式经济增长惯性追求，鼓励煤炭资源丰富地区注重对产业结构多元化及优化调整。第二，提高对煤矿安全水平的激励程度，这就需要我们提高地方煤矿安全水平的信号观测清晰度，即国家安全生产总局加强对各地区煤矿监察机构的垂直领导，使地区煤矿规制机构能真正从财权、人事、任免、职能结构等方面与地方政府独立开来。第三，煤矿安全规制中的规制过度现象的发生是在阶层制治理模式下上级政府的介入打破了原本标准化的规制模式，以一种更加强有力的外生压力迫使矿难地区所在地的规制机构对矿难采取一种短期的高成本化规制手段。其实质是层级政府机构之间权责发生跨界的交叠，而这种上级政府对下级政府间的“权责不明、出事即管”直接监管的做法在中国，尤其是在发生重、特大群体性事件时是非常常见的做法。我们一直在倡导分清市场和政府的边界，但在这之前，我们真正要做的是厘清各层级政府间权责，故中央政府必须对各级政府机构的权力清单做出一个清晰、科学的界定，尽力降低这种政府间治理的错位现象发生，从而保证煤矿规制机构在运行上的独立性。

从微观层面，提高并强化煤矿安全生产的红线意识，明确对煤矿事故责任追究制的范围与力度，同时针对矿难事故发生的严重程度设定矿难事故的标准处理程序，摆脱当前阶段由“关井”处罚的过度规制所造成的规制波动，从而使地区煤矿安全水平能在一个比较合理的规制强度下呈现稳定上升趋势。第一，清晰界定煤矿安全规制机构的责任并从行政或立法的高度明确其在矿难事故中规制缺位所应承担的处罚，从而使规制机构真正实现权责对等，调动其在执行煤矿安全标准中的积极性，从而使规制执行层做到主动执法。第二，科学制定煤矿事故的行政罚款标准，务必使其违规操作的收益小于处罚数额，以杜绝矿难事故中的机会主义行为。第三，从煤矿安全规制机构内部出发，提升规制机构的规制效率。

从外部监督与评价角度，将社会舆论作为监督地区煤矿安全水平的外部力量并将地区群众对地方政府官员的评价作为政绩考核中的一环，从而减少中央政府与地方政府间的信息不对称并同时加深“以人为本”的执政理念。第一，中央政府应从立法层面要求各地方政府放宽社会媒体对矿难事故的报道权限，鼓励各新闻媒体在不影响救援效率的前提下，积极参与矿难事故处理过程，强化“透明执法、社会监督”的理念。第二，引入矿工作为矿难事故信息观测的第三方信息机制，虽然矿工作为煤矿安全利益相关主体，有被收买的可能性，但从与矿难信息接近的角度，矿工也是最能提供准确信息的群体之一。故为了提高矿工对矿难反馈的激励，规制机构应该对矿工的举报行为给予其不低于被收买可能的物质奖励。第三，在政绩考核中适当加入地区群众对地方政府官员的满意度调查分析，尽可能降低中央政府层面的主观偏误并考虑地区群众在经济发展指标以外的诉求，从而有效矫正地方政府官员短视发展的思维。

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（责任编辑：韩淑丽）