德国高校管理的法人化改革初探

杜卫华

编者按：加快推进教育治理体系和治理能力现代化，是基本实现教育现代化的必然要求。为此，必须加快推进政府职能转变和简政放权，进一步理顺政府、学校和社会的关系，实现教育管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会广泛参与的格局。对此，十八届三中全会明确要求深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出了一系列制度安排，为深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变指明了方向。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，要促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。为此，本刊特推出“高校内部治理的国际经验”专题，为我国加强和完善大学内部治理提供借鉴和参考。

摘 要：自布拉格大学始，德意志高校呈现出不同于南欧国家高校的双元特征——高校既是国家机构，又是学者自治体。洪堡改革强化了这种双元特征。2003年，哥廷根大学所在的下萨克森州开始基金大学改革；随后，德国几个联邦州跟进，形成一种不同于传统架构的高校管理模式。无论是公法基金大学还是私法基金大学的改革，都是德国高校在回应其所面临的挑战。

关键词：德国高校；公法基金；法人化改革

一、德国高等教育发展历史回顾

自19世纪初以来，德国高等教育改革的成就一直受到其他国家的关注。洪堡提出的“教学与科研相统一”的理念使德国柏林大学成为世界研究型大学的典范。20世纪初期，柏林大学遵循德国哈勒大学和哥廷根大学所倡导的科学研究理念，成为世界大学的典范；同一时期，工业学院（大学）系统遵循促进技术发展和倡导技术与工业相结合理念，成为世界工业大学发展的风向标。例如，亚琛工业大学、慕尼黑工业大学等在助力德国工业和社会发展过程中展现出独特的作用，使德国工业在当今激烈的竞争中仍然稳居世界前列。

德国魏玛共和时期、纳粹时期政治的不稳定都给德国高等教育发展带来了致命的打击。但是，在二战后和平的环境中，联邦德国的高等教育以其独特的管理模式和引人注目的教育成就吸引了世人的目光。1950年后，德国的经济迅速崛起，促进了高等教育的大发展。为应对20世纪60年代高校招生容量不足的问题，德国成立了许多委员会来探讨高等教育改革的方向，其中，以科学委员会（Wissenschaftsrat）的工作最为突出。1960年，该委员会出台了《关于扩充学术机构的建议书》，在回顾德国高等教育历史发展的基础上，对1960年前的联邦德国高等教育的状况进行描述：人员和设备不足，大学生数量偏少，高校校长同院系教授沟通不畅，科研关注度不够等。因此，该建议书建议增加现有教师数量，特别是同一研究方向的教授的数量；扩建学校、实习医院和实习工厂；增加外国研究者和教师数量。[1]

即使如此，同美国相比，德国人口中高等教育学历拥有者的比例仍然偏低，精英教育风格明显。教授重视科研，忽视教学，因此，学生对教学并不满意。在1968年前后的学生运动和社会运动中，以大学为代表的高等教育体系成为保守和僵化的代名词。对此，先后担任慕尼黑大学校长和艾城天主教大学校长的罗普柯维慈深有体会，在自己的文章中描述了1968年前后德国大学生对僵化的高等教育体系的无情嘲讽。[2]

20世纪70年代，德国高等教育受工业和经济推动，开始新一轮的改革，其主导思想包括教育为工业和社会发展服务、打破原有的精英教育风格、扩大高等教育容量。1976年，德国联邦和各州政府通过法制化途径对高等教育进行了改革，制定了《高等教育总法》，且各联邦州的相关法规也体现了总法的意图。这次改革成果主要包括高校管理由教授治校转变为团体式管理，在关键的校评议会（Senat）和学部（Fakultaet）中增加了教授之外的其他教师代表和学生代表数量；增加了大学校长的权力，放宽了校长必须由本校教授担任的规定；在科研资助方面，联邦政府发挥更大作用，借此打破了各个联邦州垄断教育管理的局面。[3]

1998年，联邦德国对1976年制定的《高等教育总法》进行了第四次修改。在第58条第1款“高等学校既是公法社团又是国家机构”上，增加了 “也可以以其他法律形式设立”的规定。该规定改变了德国自1810年柏林大学创建以来所采取的高校组织形式；改革之后，德国高校既可以以原有的身份存在，也可以以符合法律要求的其他身份存在。

在这种背景下，德国高校的组织形式开始向多元化发展。2003年起，德国北部的下萨克森州的5所高校成为独立的公法基金大学，其中最具有代表性的是历史悠久的哥廷根大学。而后，德国东部的萨克森州和布兰登堡州的一些高校也逐渐从国立高校转变为组织上不依赖于国家和州的公法人高校。从2004年开始，德国西部的北威州和中部的黑森州则采取了另一类组织形式：强化高校作为公法团体的作用，州政府教育主管部门部分放权，高校通过新的组织法来实现自主管理，在人事和财政方面享有更多自由。

二、影响德国高等教育法人化改革的因素

（一）博洛尼亚进程的要求

1999年，由29个欧洲国家的教育部长签署的《博洛尼亚宣言》明确了建设欧洲高等教育区的6个具体目标：建立可比较的学位系统，设立本科生和研究生两级学位系统，设立学分系统，促进学生与教师有效地流动，促进区内高等教育质量保障方面的合作，发展欧洲高等教育特性。[4]

德国在推进“博洛尼亚进程”中，遭遇了极大的困难。相比于英法两国，德国固有的学位系统虽然简单明了，但是改革难度最大。在从硕士-博士两级学位转变为学士-硕士-博士三级学位系统的过程中，自然科学学科因其研究对象和学科属性相对较易改革；但是，在人文社会科学和工程科学领域，德国高校的教授和管理者对于传统教育模式的推崇使得这些学科的改革进行得尤为艰难。

因此，原有的“高校既是国家机构又是学术共同体”的二元模式成为改革的对象。要实现“博洛尼亚进程”的各项目标，并在保证原有的科研目标的同时，更好地开展教学工作和促进学生、学者的国际流动，德国高校需要从州政府的财政监督和学术监督中解放出来，成为独立的自治体。

（二） 财政紧缩政策的限制

德国教育财政支出在国内生产总值中的比例从2001到2007年一直保持在2.5%，在发达国家中属于中下水平[5]。 从高等教育阶段财政投入看，2009年，德国的投入水平（1.3%）低于经合组织国家平均水平（1.6%）。[6]

与此同时，由于高等教育扩张，文理中学占全部中学的比例从1995年的13%增长到2008年的36%，而以职业教育为目标的普通中学所占比例从25%降到20%[7]。一方面，文理中学的生均经费远远超过普通中学的生均经费；另一方面，具备德国高校入学资格的中学毕业生人数大幅度增加。德国高校入学新生人数逐年增长：1995为261427人，2000年为314539，2005年为355961人[8]。学生和教师人数的增加，以及学校设备的增加都需要大量的资金支持，而德国公共财政教育投入的增长低于教学和科研所需资金的增长，引发了教学科研的财政困难。

从德国下萨克森州1995-2005年财政统计看：2000年，该州财政收入达到10年中的最高点，199.14亿欧元；之后，财政收入持续走低，2002年达到最低点，2005年回到1998年水平，大约为190.85亿欧元。同期的财政支出则超过财政收入，从1995年的197.24亿欧元上升到2000年的208.32亿欧元，2001年达到最高点，之后三年相对平稳，2003年后，财政支出开始缓慢下降[9]。为此，下萨克森州政府实施财政紧缩政策，在削减岗位的同时，不提高教师待遇。州政府尝试以不增加财务负担的方式解决财政问题，因而引发了教师群体和教师工会的抗议。[10]

2003年，在哥廷根大学改制为公法基金大学前后，大学领导者试图通过改革获得更多的自治权利（主要是人事权和财政权）；州政府则围绕减轻财政负担，希望哥廷根大学可以获得更多的第三方资助和其他投资者提供的资金。

（三）建设精英大学的驱动

德国高校，如应用科技大学，一般都属于联邦州政府的国家机构。在财政上，高校依靠联邦州政府的拨款，每个财政年度的盈余不能用于高校发展；除了私立高校外，高校教师拥有公务员身份。二战后，德国社会中存在着浓厚的平等氛围，任何突出“精英”或者“超人”的行为都可能被解读为纳粹思想的遗毒。但是，两德统一以来，随着各种大学排行榜的“刺激”，以及联邦政府日益增多的项目管理方式，德国教育界出现了精英教育的思潮。

2005年，施罗德政府在改革行政管理制度，增加联邦州的权力，压缩联邦层面对于教育管理的权限的同时，尝试推出了精英倡议计划，试图从联邦层面继续发挥一定的引导作用。同时借以刺激高校，以优秀原则应对原先的平等原则。2006年上台的默克尔延续了上届政府的倡议，从“研究生院”“精英集群”“未来构想”三个方面区分德国现有的公立高校，以造就德国的精英大学。

这样，高校必须赶上联邦政府的步伐，争取成为独立竞争的主体。在德国财政资助和第三方资助的竞争中，跨学科、规模大的科研型高校成为揽获资金的主要赢家。不具备行动能力和科研能力、规模小的高校成为竞争的失败者。因此，黑森州和萨克森州都对《高校法》进行了改革，在公法团体的框架内，赋予高校更多的人事和财政行动权；德国巴符州卡尔斯鲁厄理工大学（KIT）则于2006年合并了以核能和环境研究见长的卡尔斯鲁厄研究中心，从而跻身于精英大学之列。

（四）美国经验的引入

二战之后，“美国风”在联邦德国非常流行，美国的流行文化和符号成为德国社会文化的重要内容。一方面，美国大众文化传播对西德社会产生了大量冲击，影响了德国人的价值观和生活方式；另一方面，联邦德国社会在向现代消费社会迈进时，出现了与美国社会相似的特征。[11]

在高等教育领域，同美国相比，德国不仅缺乏世界知名的精英大学，更是缺少拥有自主财政权和人事权的私立高校。因此，在关于德国高等教育的讨论中，虽然有人指出了美国高校良莠不齐的事实，但是大部分人都关注美国著名的私立大学及其领导者。在各种论坛和纪念会上，美国著名私立高校的校长成为德国公立大学校长谈论和学习的对象，其中，在德国最受推崇的是2000年上任的斯坦福大学校长约翰·汉尼斯。

美国私立高校的托管模式、巨额的学校基金，以及因此获得的巨大行动能力和瞩目的科研成就、学业成绩，成为德国高校领导者和政策制定者最关心的话题[12]。德国高校也试图引入美国高校流行的大学理事会（Hochschulrat， University Council），但由于同传统的评议会（Senat）权责不清，且德国高校不具备类似美国高校那样的行动能力，因此，从总体来看，这个创新并不成功[13]。虽然精英倡议的总资金数额远远低于美国一所精英大学的资金[14]，但是聊胜于无。因此，德国高校呼吁政府赋予高校更大的行动空间，美国同行的能力和成就成为德国高校进行改革的动力。

（五）德国学界的讨论

德国下萨克森州的改革最积极，州文教部长托马斯·奥普曼（Thomas Oppermann）和文教部高等教育司司长克劳斯·帕兰特（Klaus Palandt）更是积极推动本州高校组织形式的革新，同其他支持者先后为公法大学摇旗呐喊，并积极参与了哥廷根大学的改革。2003年，哥廷根大学的大学改革小组法律顾问克里斯托夫·康拉德（Christoph Conrads）撰文回顾了下萨克森州的高校法改革，并要求进行比目前改革更为彻底的组织变革。他更赞赏私法人的法律形式，认为这种形式比公法人享有更多的自由。2005年，教育学者珀斯特（Alfred Post）在其出版的关于萨克森州德累斯顿工业大学法人化的专著中，重点分析了法人化改革对于工业大学的意义。2009年，法学家阿恩·鲍尔施（Arne Pausch）撰文指出，公法大学和公法团体大学这两种不同于古典式大学的类型都能有效地扩展高校的自我管理权限。但是，法律规定不同，权限亦有大小之分。下萨克森州的《高校法》不仅取消了联邦州政府对于大学的监督，而且把法律监督职能也留给了大学基金会；北威州和黑森州（如达姆施达特大学模式）则保留了政府的法律监督职能。

三、总结

德国高校的法人化改革成为2000年之后热烈讨论的话题，这同德国高等教育目前面临的问题密切相关。这些问题主要有“博洛尼亚进程”的推动、财政紧缩和高等教育扩张、精英倡议和精英大学、美国化问题。这些因素都会促使德国高等教育管理产生变革。德国高等教育的变革是渐进式的，直到今天只有小部分德国高校转变为公法大学，大部分高校还是保持了原有的大学宪章。德国的公法大学主要集中于北部和东部地区，参加公法改革的知名大学仅有哥廷根大学和德累斯顿工业大学。前者在2012年的精英大学评选中落榜，而后者成为原东德地区成功跻身精英大学的两所高校之一（另一所是柏林洪堡大学）。许多专家认可德国大学原有的管理方式，这种公法大学的改革目前仅仅是原有高校管理制度的一种新类型，公法基金高校的发展态势尚不明显，有待于进一步的发展。

参考文献：

[1]Wissenschaftsrat. Empfehlungen der Wissens-chaftsrates zum Ausbau der wissenschaftlichen Einrich-tungen[J]. Wissenschaftliche Hochschulen （Tübingen： JCB Mohr）， 1960.

[2]Lobkowicz N. Reflections on Eleven Years as President of a German University[J]. Minerva， 1984， 22（3）： 365-387.

[3]周丽华. 德国大学与国家的关系[M]. 北京师范大学出版社，2008.

[4]赵叶珠. 试论博洛尼亚进程的政策目标及基本特征[J]. 现代大学教育， 2008 （5）： 58-62.

[5]Daten-Portal des BMBF[EB/OL]. http：//www.datenportal.bmbf.de/portal/docs/de/bild-63.pdf， 2015- 05-09.

[6]Daten-Portal des BMBF[EB/OL]. http：//www.datenportal.bmbf.de/bild-70， 2015-05-09.

[7]Daten-Portal des BMBF[EB/OL].http：//www.datenportal.bmbf.de/bild-27， 2015-05-09.

[8]Daten-Portal des BMBF[EB/OL].http：//www.datenportal.bmbf.de/bild-39， 2015-05-09.

[9]Nieders？覿chsisches Finanzministerium. Entwic-klung der Finanz-und Haushaltslage des Landes Niedersachsen und der nieders？覿chsischen Kommunen Finanzstatus Juli 2013[EB/OL]. http：//www.mf.niedersachsen.de/portal/live.php？navigation_id=1010& article_id=1500&_psmand=5， 2014-05-09.

[10]德国下萨克森邦教育政策引发教师群体抗议[EB/OL]. http：//www.liuxue86.com/a/20120927/622173.html， 2014-05-09.

[11]王晓德. 关于德国 “美国化” 的历史思考——一种文化的视角[J]. 德国研究， 2008， 22（4）： 39-49.

[12]Donnestag， J. German education between Americanization and Globalization[C]// Bach， Gerhard， Sabine Br？觟ck-Sallah， and Ulf Schulenberg， eds. Americanization，Globalization， Education. Universitae-tsverlag Winter， 2003： 69-82.

[13]Mayntz R. University Councils： an institutional innovation in German Universities[J]. European Journal of Education， 2002： 21-28.

[14]俞宙明. 德国精英倡议计划和高校差异化进程[J]. 德国研究， 2013， 28（002）： 104-112.

编辑 吕伊雯 校对 潘雅