新型城镇化的浙江模式:反思与进路

收稿日期：2015-06-09

基金项目：国家社会科学基金青年项目“城郊结合部社会管理成本的生成与控制机制研究”(14CZZ039)

作者简介：张丙宣,男,浙江工商大学公共管理学院副教授,法学博士,主要从事地方政府改革和社会治理研究。

注:本文根据在2014年12月13日在日本神户大学举办的“新型城镇化与中国经济社会动态”国际学术研讨会上的发言整理而成,感谢神户大学大学加藤弘之教授、日本大东文化大学冈本信广教授、东京大学中兼和津次教授、亚洲经济研究所任哲研究员、同志社大学严善平教授的评论和提出的中肯意见。

新型城镇化的浙江模式:反思与进路

张丙宣

(浙江工商大学 公共管理学院,杭州 310018)

在我国新型城镇化模式的争论中,除了讨论不同模式的优劣与可行性,也不能忽视各地新型城镇化已经走的以及正在走的道路;除了讨论大中城市的新型城镇化,也不能忽视小城镇的新型城镇化问题;除了考察新型城镇化的近期表现,也不能忽视城镇化的长期历史过程。本文以浙江的小城镇为例,在考察城镇化和新型城镇化的过程与模式的基础上,反思新型城镇化的困境,并指出未来新型城镇化的进路。

一、浙江小城市建设及新型城镇化:过程与模式

(一)浙江小城镇建设和新型城镇化的过程

浙江的城镇化是一个连续的过程。20世纪70年代末“村村点火、户户冒烟”的农村工业化,推动了乡镇企业的发展和产业聚集,以及专业市场和市场群落的形成,进而自下而上地推动一批产业特色、工贸结合、工业主导的小城镇不断崛起和壮大。20世纪90年代中后期,随着全国市场的统一,国内低端产品市场饱和中高端产品供给不足迫使乡镇企业转型升级;乡镇企业转型升级并不是市场自发能够解决的。因此,从20世纪90年代中后期,浙江城镇化进入政府积极干预的时代。

政府干预的城镇化经历了四个阶段(详见表1)。从20世纪90年代中后期,浙江进行小城镇综合改革,通过企业重组和乡镇企业产权制度改革,小城镇的财政管理体制和行政管理体制改革,赋予小城镇更大的管理权限,来改善小城镇基础设施、提高辐射功能、提高产业与人口聚集程度,建设现代化小城镇。21世纪初,浙江省开展新型城镇化改革试点,进一步向试点小城镇下放管理权,实施要素倾斜等政策,提高小城镇的经济实力。

表1　20世纪90年代中期以来浙江省城镇化的阶段、目标与主要措施

简言之,浙江的城镇化和新型城镇化是从本地市场到全国乃至全球市场的看不见的手,和从乡镇政府到省政府看得见的手的共同推动的结果。

(二)市场驱动、政府有限干预与社会参与:新型城镇化的浙江模式

在自下而上的市场化主导的传统城镇化的基础上,21世纪以来,浙江各级地方政府积极干预和加快城镇化进程,鼓励和推动社会积极力量参与城镇的建设和运营。

1.市场驱动，工业化模式决定了城镇化模式。20世纪70到90年代的农村工业化和商业化使得工商业重镇变成了繁荣的城镇,吸引大批农民造城、进城,譬如温州龙港镇、诸暨的大唐镇等,赵伟教授将这种城镇化称为“老板进城效应”,即老板进城带动打工者进城。*赵伟:浙江模式:《一个区域经济多重转型范式——多视野的三十年转型》,载《浙江社会科学》2009年第2期。20世纪90年代中后期,浙江小城镇的产业聚集程度得以提升,专业市场不断成长和繁荣,譬如柳市镇的低压电器制造业、分水镇的制笔产业、杜桥镇的眼睛产业、高虹镇的绿色照明产业。产业聚集和专业市场的发展,推动了城镇交通、金融、商贸、餐饮等第三产业的发展,也推动了城镇市政设施与城镇功能的完善、城镇规模的扩大和城镇聚集、辐射能力的提高。2008年以来,国际经济形势的不景气和国内产业结构的调整,迫使浙江民营经济转型升级,产业转型升级再次推动城镇功能的优化和城镇辐射能力的提升。简言之,以民营经济为主导的产业结构调整和转型升级,决定了浙江自下而上地探索新型城镇化的道路。

2.政府的有限干预。新型城镇化仅仅有强大的产业支撑是不够的,它还离不开政府的干预和引导。政府主要干预和引导小城镇的规划,尤其是产业规划和城镇规划。但是,不同层级的地方政府干预的方式并不相同，譬如,2010年的小城市培育试点改革,省政府出台《关于支持小城市培育试点工作的实施意见》,确定改革的总目标、主要任务和扶持政策;各地级市政府则对目标进行分解,分别制定不同的发展规划,如杭州市分别制定了《中心镇培育行动计划》、旅游休闲业、科技创新、文化创意产业、科技西进等规划;县(市、区)政府进一步分解落实目标,制定小城市总体规划、土地利用总体规划以及城区控制性详规定等;试点镇则负责落实省市县政府的各项政策,制定《小城市三年行动计划》、特色产业规划等等。同时,政府的干预还体现为加快城镇化进程而进行的体制机制改革,如表1所示,20世纪90年代中后期以来,浙江省开始选择100~200个中心镇,通过财政体制、户籍制度、投融资制度、土地管理制度等方面的改革,赋予试点镇更大的经济社会管理权限的方式,在省以下突破体制的约束,促进小城镇的建设与发展。另外,在新型城镇化过程中,历史文化、生态环境、教育、医疗卫生、污水处理、垃圾处理、城镇管理等成为政府干预和引导的重要的内容。

3.社会力量的参与。在浙江,企业和社会力量积极参与新型城镇化建设,为城镇建设提供了绝大多数的资金。浙江的小城镇不仅是市场经济最活跃的地方,而且还是民间资本聚集的要地,小城镇建设、管理和经营的大部分资金来自企业和社会投资。譬如,2013年上半年,横店镇的企业和社会投资占城镇建设投资总额比重达93.45%,其中,企业投资占62.04%,社会投资占31.41%,镇区路网建设、客运中心、人民医院建设、部分医院、学校、商业街和商业区块的开发建设均以民间资本投入为主。又如,2013年,龙港镇把专业市场、宾馆、医院等公共设施推向社会,吸引民间投资,全镇有20多个专业市场、7家上档次的宾馆和1所医院均由社会力量承办,镇内58所中小学中的7所和82所幼儿园由社会力量承办,投入办学的社会资金有2亿多元。同时,龙港镇还将广告经营权、公交车线路营运权、停车场(点)、环卫保洁等推向市场。

简言之,市场驱动、政府的有限干预与社会力量的参与构成了新型城镇化的浙江模式的核心内容。市场、政府与社会三者之间相互支撑,相互强化,形成一个良性互动的循环(如图1),共同推动了城镇人口、产业、功能的聚集和城镇辐射能力的提升。

图1　新型城镇化的浙江模式

二、新型城镇化的浙江模式的反思

浙江的新型城镇化试图同时发挥政府这只看得见的手与市场这只看不见手的作用,寻求市场与政府的平衡。在浙江,尽管新型城镇化已经取得了突出成效,尤其是城镇化的速度从2000年的48.67%增加到2013年的64.0%,每年提高1.17个百分点,城镇化水平在全国省区(除直辖市外)排名第四,位于全国较高水平。然而,政府过度控制生产要素、盲目建设、产业的空心化、城镇功能不完善、同质化、逆城镇化等问题越来越严重。

(一)过度行政化与城镇政府能力不足

有限干预并不意味着政府从市场经营领域中退出,土地指标、投资规模、金融机构、金融信贷规模等生产要素仍然通过科层制的自上而下的下达指标的方式来实现,而不是完全由价格体系反映的市场机制决定,尤其是土地指标,完全由中央政府控制;地方政府虽然不再直接经营一个个企业,却是通过编制、修订产业规划、城镇规划等方式,把整个辖域作为一个企业来经营。从某种程度上讲,新型城镇化就是政府控制和主导下的城镇化的说法并不为过。需要指出,政府控制和主导并不意味着城镇政府的控制和主导。实际上,土地指标、政府投资、金融信贷规模等生产要素由中央政府最终控制,再通过省、市、县、镇等级制链条向下传递,作为科层制末梢的城镇政府,如果缺少自中央到县各级政府的支持,仅凭其能力,远远不能胜任新型城镇化的重任。

(二)管理—工程技术主义和盲目建设

近年来,管理—工程技术主义策略大行其道,各级政府一直加大人财物的投入,建设新型小城镇。当然,与之前的城镇工业园区、住宅等功能区的盲目扩张相似,近年来,城镇基础设施建设盲目扩张的势头越来越严重。例如,在浙江,一幢幢高楼大厦在小城镇拔地而起,城镇面貌焕然一新,大型商场、商贸综合体迅速建立,其中,在杭州某省级小城市试点镇,大型商场、商贸综合体从2010年的12000平方米增加到2013年的74197,三年内增加了6倍;短期内建成的大量工程项目远远超出小城市的消化能力,既造成浪费,也使城镇越来越没有特色。更重要的是,新型城镇化除了包括投入与产出的经济问题外,还包括就业、医疗卫生、社会保障和公共服务等社会问题,也包括公民监督、公民参与决策和参与城市管理等政治问题。

(三)产业的空心化与产城分离的风险

浙江城镇产业结构的调整和转型升级存在两种风险:产业空心化和产城分离。服装加工、五金工具、制笔等传统制造业垂死挣扎,而第三产业并没有发展起来,这将导致小城镇的产业结构升级的失败和优势产业的丧失;在远离城镇商业区建立工业园区和住宅区,产城分离日趋明显,小城镇的交通负担等城市病也将越演越烈。当然,在赶超阶段,城镇的产业结构调整和转型升级并非完全由市场决定,政府仍然发挥着重要作用,尤其是基础设施建设、制度建设以及科技创新等方面。然而,实际上,各级政府在城镇基础设施建设上严重过度,而在协调解决企业生产的外部性(譬如环保等)和激励企业科技创新等方面严重不足。同时,政府长期依赖控制生产要素的行政命令而不是采取法治化的干预方式并未改变。

(四)城镇功能不完善和城镇间的同质化趋向

虽然,浙江小城镇新城区域的基础设施相对完善,但是,小城镇的老城区的基础配套设施落后、功能不强。而且,在诸如道路维护、绿化养护、地下污水、环境卫生、河道保洁等市政管理问题上,各部门各自为战,影响了城镇整体服务能力的提升。在新型城镇化建设中,地方政府间的纵向分权,下放、而不是废除权力,严重增加了试点小城市的负担,譬如,杭州的某试点小城镇的行政审批权和综合执法权从2010年的48项和20项,增加到2013年的239项和115项,三年内增加了4.9倍和5.7倍。更为严重的是,近年来,浙江小城镇的优势企业和优秀人才越来越多地向大中城市流动,导致小城镇企业和人才流失严重;小城镇间围绕项目和产业展开更为激烈的恶性竞争,进而导致产能过剩和基础设施重复建设,而各城镇间的特色越来越不明显,同质化越来越严重。

(五)逆城镇化与社会的反向运动

在浙江新型城镇化过程中,人才的引进机制不灵活,导致诸如规划、城市建设、城市管理等人才“招不来”,诸如教育、医疗卫生等人才流失严重,即“留不住”,本地富裕农民直接到大中城市购房落户,贫困的农民“走不出”农村,外来务工者虽然愿意但是没有经济能力成为市民;而且,随着农村居住条件、交通条件的明显改善,“机器换人”和经济形势的不景气等,小城镇的常住人口“逃离”城镇的郊区化运动已经开始。构成小城镇人口聚集来源的各个组成部分的反向运动,导致小城镇人口聚集的后劲十分乏力。同时,我国的人口老龄化问题也将越来越严重,未来的30—50年,小城镇的人口聚集问题将更为堪忧。

(六)经济权力与政治权力的相互强化

新型城镇化也不是机会平等、均衡发展的城镇化。浙江的新型城镇化率先在试点镇试行,试点镇的选择主要考虑城镇的经济实力,当然也有一些试点镇是生态功能区,但是它们毕竟是少数。而大多数经济实力并不强大的乡镇,无法获得新型城镇化改革的各项优惠政策和配套措施,导致一般乡镇与试点镇的差距进一步扩大。而这个差距并非由市场竞争产生,而是由政治权力决定。因为经济实力不强就不能享有各项行政审批权、综合执法权、社会经济事务的管理权以及对应的优惠政策和配套项目,经济实力越大,获得的试点的机会越多,得到的优惠政策、项目也越多。试点镇不仅在县域内有发言权,而且在全省也有发言权,这是一般的乡镇所无法比拟的。因而,通过经济权力与政治权力的相互强化的方式推动的新型城镇化,人为地在城镇之间制造新的二元结构。

三、浙江新型城镇化模式的进路

新型城镇化需要一个整体的解决方案,需要城镇各领域改革的相互衔接、相互补充。为此,未来浙江乃至我国的新型城镇化应该用公共治理的策略补充管理—工程技术主义策略的不足,重新振兴制造业,加强科技创新,从城镇群的角度实现城镇功能与设施的共建共享,协调大中小城市之间、小城镇之间、城乡之间的关系,保持要素结构的动态平衡。

1.用公共治理的策略弥补管理—工程技术主义策略的不足。新型城镇化建设并不是一级政府、一个政府部门采取管理—工程技术主义策略就能解决的问题,甚至所有政府部门通力合作也未必能够完成。新型城镇化需要采用强调多中心、多元化的公共治理的策略,弥补政府的管理—工程技术主义主导的城镇建设策略的不足。需要建立多级政府及其部门间协同合作的整体性政府,合作不再纯粹依赖于行政命令,还要给不同政府及其部门同等程度的政治发言权,从而达到促进公共利益和社会福祉最大化的目标。另外,还要建立政府、企业、社会组织与公民个人的跨领域、跨部门的合作机制,为解决新型城镇化的各类复杂难题,寻找成本最低、公共福祉最大化的方案。

2.重新振兴制造业。浙江的新型城镇化最先为产业结构调整和转型升级所驱动,产业结构的调整和转型升级能够提高劳动的产出,通过价格体系反应的有效市场,诱导企业按比较优势选择产业、技术,从而形成竞争优势,在此过程中要求有为政府采取解决经济结构转型过程中出现的外部性问题和软硬基础设施的协调问题。*林毅夫著,苏剑译:《新结构经济学:反思经济发展与政策的理论框架》,北京大学出版社2014年版,序言,第7-9页。尤其是2008年全球金融危机以来,发达国家纷纷推行再工业化政策,强调制造业的回归,仍处于赶超经济阶段的浙江以及整个中国,制造业与发达经济体仍有不小的差距,现在以及今后较长时间段内,仍然需要重新振兴小城镇的制造业。一方面推动小城镇的制造业从低端向高端的转变,为此,必须加快小城镇的制造业的技术革新,激励企业采取智能化生产,降低生产成本;另一方面在小城镇优势产业集群的基础上,发展新兴产业和高新技术产业。

3.加快技术创新。产业转型升级的关键是技术,技术有两个来源:引进和自主创新。在赶超阶段,政府或厂商通过招商引资、引进先进技术,能够迅速缩小与发达经济体的差距。但是,当中国经济逐步进入低速增长的新常态之后,浙江以及全国的资本收益率与生产成本的增长率、劳动产出与劳动成本的差距必将缩小,资本将会逃离。唯有提高企业的科技水平,站在全球科技的前沿,浙江乃至中国的经济才可能持续增长。这就要求政府必须承担起提高科技水平、提高专业知识与技能和教育水平,激励技术革新的责任。*托马斯·皮凯蒂著,巴曙松等译:《21世纪资本论》,中信出版社2014年版,第70页。为此,在新型城镇化过程中,政府必须做好:一是科技成果的商业化转化。二是在城镇大力发展物联网、互联网经济,产生新的就业,解决产业转型带来的失业问题,提高小城镇对农村的辐射力。更为重要的是,物联网、互联网技术能够对各个分散的企业进行高度整合,进而逐步建立智能工厂,实现生产的智能化,顺利进入新的工业革命。

4.老龄化时代城镇人口的动态均衡。要素和资源禀赋结构在给定的时间是给定的,随着时间的变化,禀赋结构和特征也会产生动态变化。老龄化将导致城镇人口规模(尤其是青壮年劳力)的减少和单位公共服务成本的上升,由此导致部分小城镇被遗弃。老龄化已经从农村开始,逐渐向小城镇蔓延,尤其是一些产业薄弱的城镇,产业工人急缺等问题越来越严重,这就意味着不是所有的城镇都能做大,而是要畅通人口的流动机制,使人口在区域的城市、城镇、城乡之间的动态平衡。为此,必须恰当地处理小城镇与大中城市,以及小城镇之间的关系。

5.大中小城市之间功能的区分与互补。2008年全球金融危机以来,发达国家陷入危机中的小城镇主要通过融入大都市和更大的区域的方式度过危机,进而产生新一轮的增长与繁荣。在浙江,小城镇要融入长三角都市群中,但是,必须将将大中小城市的功能区分开来,实现大中小城市之间功能的互补,防止小城镇被大中城市吸纳或吞噬,避免小城镇与大中城市的同向、同质竞争,保护大中小城镇的动态平衡。为此,应该处理好以下几个问题:一是发挥大中城市的带动作用。小城镇从区域城市群和长三角城市群获得旅游、金融、公共服务、人才、科技等要素资源,推动其科技创新和产业转型升级。二是建设通畅的交通系统,把小城镇与大中城市衔接起来。三是建立小而精的特色小城镇,建成小而美、小而特的城镇形态。

6.构建小城镇群公用设施的共建共享机制。要处理好小城镇之间的关系,建立区域城镇群,加强城乡之间、区域间的合作,保持城镇群内禀赋结构的动态平衡。为此,应该做到:一是大中小城镇之间不能单单依靠行政命令,还应该给各个城镇同等的发言权,由跨区域的城镇群之间协同合作,优化多边的、跨越多个城镇的区域产业平台的布局和公共服务的供给问题。二是编制城镇群的发展规划,实现小城镇的功能和基础设施的共建共享,减少基础设施的重复建设,降低小城镇公共服务的成本。三是提高城镇公共设施对农村的辐射力,减少对农村基础设施的投入,提高资金使用效率。

(责任编辑彭何芬)