推进后备力量建设转型的战略思考

陈增运



推进后备力量建设转型的战略思考

陈增运

内容提要：推进后备力量建设转型，既是深化国防和军队改革的客观要求，也是深化国防和军队改革的题中之意，必须摆上重要日程。要从世界战争形态演变、我军使命任务拓展、我党新形势下强军目标和军事战略方针等多个方面、领域、层次、角度，深刻认识后备力量建设转型的时代内涵。科学确立与新形势下国家安全环境和武装力量职能任务相适应、符合国情军情的总体目标、战略重点和实施步骤。突出理顺领导体制、调整组织体系、改革教育训练、完善保障模式，以重点突破带动整体转型。深化理论研究引领转型方向，依靠科技进步提升建设质量，深化军民融合创新发展模式，完善法规制度规范建设方法，以正确的方法途径推进转型。

关键词：后备力量 民兵 预备役 调整改革 转型

作者：陈增运，石家庄陆军指挥学院战略与国防动员系教授，专业技术四级，大校

当今世界，科学技术迅猛发展，战争形态深刻演变，对加速军队转型、打造新型军事力量提出了迫切要求，我国国防和军队步入深化改革阶段。后备力量建设转型，就是顺应形势任务发展变化，用新的思维和方法变革不合时宜的领导体制、组织体系、教育训练和保障模式，解决制约后备力量建设发展的现实矛盾和问题，在新的起点上推进后备力量建设向更高层次发展。

一、正确认识后备力量建设转型的时代内涵

当前，世界战略格局继续发生着深刻变化，国家安全形势严峻而复杂。战争形态的新变化，武装力量使命任务的新拓展，以及贯彻落实党在新形势下强军目标和新军事战略方针等，对推进后备力量建设转型提出了时代要求。

（一）战争形态演变对后备力量建设转型提出了客观要求。纵观人类历史上的战争，已经走过了冷兵器战争、热兵器战争和机械化战争时代，目前表现为信息化形态。在信息化战争中，各种侦察、探测、预警、监视等新技术大量运用，使战场变得更加透明；先进的通信和计算机技术，实现了信息传递、处理的快捷、准确和智能化；各种导航定位技术的广泛应用，使精确打击成为现实。这不仅使现役部队作战面临严酷的战场环境，而且对后备力量支援保障作战提出了新要求。一方面，信息化局部战争武器装备先进、火力毁伤强度大，军队作战对装备和后勤保障的依赖性越来越强，海军、空军、火箭军等高技术军种的地位作用日益突出，民兵、预备役部队对口支援保障的任务明显增多。另一方面，信息化战争的突出特点是远程精确打击，战场前后方界限模糊，后备力量遂行任务受到的生存威胁更大。因此，必须改变“打仗轮不上”“后备在后方”等传统思维，切实提高复杂战场环境下的科技参战、科技支前能力，适应支援保障打赢信息化战争的需要。

（二）使命任务拓展对后备力量建设转型提出了现实需要。后备力量的使命任务，规定了后备力量的发展方向和建设目标。我国传统战争威胁主要来自陆上，后备力量建设的着眼点主要是配合陆军应对大规模武装侵略。新形势下，我国安全与发展的内外部环境日趋复杂，社会转型期的深层次矛盾日益凸显，要求后备力量不仅要具备支援保障打赢信息化战争能力，而且要不断强化维护社会安全稳定的意识和技能，为构建社会主义和谐社会发挥积极作用。同时，进入21世纪以来，世界各国在太空、海洋、电磁空间等新领域的竞争愈演愈烈，从而导致国家利益定位的新变化，太空、远洋、深海等都已经成为国家安全不可忽视的重要领域。因此，后备力量必须改变单一的以人力密集方式支援保障陆上作战为主的职能定位，进而提高在更广阔领域遂行多样化军事任务的能力。

（三）新形势下强军目标对后备力量建设转型发出了历史呼唤。着眼新形势下国防和军队新的历史使命，习近平主席提出了“建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队”这一党在新形势下的强军目标。以民兵、预备役部队为主体的后备力量，是中国共产党亲手缔造和领导的武装组织，必须毫不动摇地坚持党的绝对领导。当前，意识形态领域斗争尖锐复杂，西方敌对势力加紧对我实施“西化”“分化”战略，社会思想文化呈现多元、多样、多变趋势，加之大量民兵预备役组织向民营企业和新兴行业系统拓展，出现了“党组织不健全”“随意用兵”等问题，迫切需要加强党的统一领导。从国际形势看，当前大国关系进入全方位角力新阶段，围绕利益再分配的斗争十分激烈，战争危险呈上升趋势，要求后备力量强化能力、真打实备，为遏制战争和打赢战争发挥积极作用。同时，重视和加强作风建设是我党我军的优良传统，后备力量必须按照习主席“踏石留印、抓铁有痕”的要求，下大力解决作风腐化、制度弱化等问题，树立人民武装机关和民兵、预备役部队的良好形象。所有这些，都需要在转型发展中加以贯彻落实。

（四）新形势下军事战略方针对后备力量建设转型指明了发展方向。2015年5月中国政府公开发表了《中国的军事战略》白皮书，介绍了积极防御战略思想和新形势下军事战略方针，公布了武装力量发展的战略方向，其中关于军事斗争准备基点、武装力量建设重点、作战原则等，对后备力量建设具有方向性作用。新形势下军事战略方针提出“将军事斗争准备基点放在打赢信息化局部战争上”，是基于武器装备进一步向信息化发展和战争形态进一步向信息化演变基础之上的，是科学技术发展、武器装备更新的大势所趋，要求后备力量的组织体制、军事训练、武器装备、保障模式等全面适应信息化战争需要。新形势下军事战略方针关于“建设与国家安全和发展利益相适应的现代海上军事力量体系”，是基于当前国际战略形势和我国安全环境的正确判断提出的，要求后备力量进一步调整职能定位，组建新型专业力量，加强针对性训练，切实提高以支援保障打赢海上局部战争为主的应对多种安全威胁能力。新形势下军事战略方针关于“自主作战”“联合制胜”的原则和战法，对后备力量与现役部队的任务对接、行动对接等提出了更高要求，后备力量必须打破“仿照现役部队兵种专业组建队伍”的传统做法，改变“现役部队有啥我有啥、现役部队干啥我干啥、现役部队淘汰啥我用啥”的思维定势，走开统筹规划、协调发展、同步建设之路。

二、科学确定后备力量建设转型的目标方位

后备力量建设转型是一项战略性工程，必须加强宏观设计和战略指导，确立与新形势下国家安全环境和武装力量职能任务相适应、符合国情军情的总体目标、战略重点和实施步骤。

（一）确立后备力量建设转型的总体目标。后备力量建设转型的总体目标，是后备力量建设发展的战略指向和根本落脚点，在后备力量建设系统中居于核心地位。当前，世界战争形态正在由大规模机械化战争向信息化局部战争转变，建设信息化军队、打赢信息化战争成为各国武装力量建设发展的主流趋势，我国民兵、预备役部队的根本职能也由过去的参战支前转变为支援保障打赢信息化战争。因此，后备力量建设转型的总体目标，应定位于“构建适应支援保障打赢信息化战争需要、具备多样化军事任务能力的信息化后备力量”。信息化后备力量，是以信息网络为支撑，信息化体制编制、信息化武器装备、信息化人才队伍、信息化支援保障理论等多要素高度集成，适应支援保障打赢信息化战争要求的新型后备力量。信息化后备力量的基础，是网络化信息系统、信息化武器装备、信息化指挥设备和信息化动员平台。它不是某一单元、某一要素实现了信息化，而是与现役部队、各级人民武装机关高度集成、相互协调的应战应急一体化的后备力量；不是传统的、单一陆军的后备力量，而是与海军、空军、火箭军等作战要素紧密相连的多军种后备力量。

（二）确定后备力量建设转型的战略重点。后备力量建设转型，涉及多个领域、多个系统和方方面面，必须突出重点，把握关键。一是由“人力密集型”向“科技主导型”转变。经过近年调整改革，后备力量的科技素质有了一定提高，但仍没有摆脱“数量规模型”发展模式，应坚持信息主导原则，加大科技人才编组，加强信息化能力训练，加大信息化武器装备配备，完善信息化指挥和保障手段，催生新的支援保障能力。二是由“单一陆军型”向“多军种后备型”转变。联合作战是现代战争的主要样式，海军、空军、火箭军在战争中将发挥主导作用。因此，大量缩减陆军特别是陆军作战类后备力量，增加军兵种勤务保障专业分队比例，构建与现役部队兵种专业相协调的新型后备力量，是推进后备力量转型发展的关键。三是由“参军参战型”向“三位一体型”转变。信息时代，应对恐怖袭击、自然灾害、事故灾难等成为武装力量的重要职责，后备力量建设必须贯彻“平时与战时对接、应急与应战联动、市场与战场双赢”的要求，把战时应战作为根本职能，把平时应急作为重要任务，努力形成“平时服务、急时应急、战时应战”三时一体的后备力量体系。四是由“要素分离型”向“体系融合型”转变。信息化局部战争的基本特点是体系对抗，多种力量单元实行一体化侦察预警、指挥控制、火力打击和行动保障，要求后备力量必须改变各自为政的传统思维，注重不同层级、不同专业之间与现役力量的相互融合，提高建设质量和使用效益。五是由“低能粗放型”向“精确高效型”转变。信息化战争呈现出精确打击、精确指挥、精确动员、精确保障的基本特点，从而要求后备力量必须改变以数量补质量、以规模求效益的“粗放型”建设模式，实行小型多样的“模块化”编组，实时高效完成支援保障任务。

（三）区分后备力量建设转型的实施步骤。后备力量建设转型的实施步骤，是后备力量建设发展的宏观节奏，也是科学分解后备力量转型目标的实际需要。按照历史唯物主义和辩证唯物主义的事物发展学说，每一个特定的历史阶段只能解决属于这个阶段的特殊问题。构建适应支援保障打赢信息化战争需要、具备多样化军事任务能力的信息化后备力量，是一个长期发展的过程，应着眼不同时期、不同阶段的不同情况，正确划分发展阶段，合理区分实施步骤。从后备力量建设发展的特点规律出发，可将后备力量转型区分为初步转型阶段和全面转型阶段。在初步转型阶段，主要解决制约后备力量建设发展的显性矛盾和问题，在一定程度上提高后备力量快速动员和遂行任务能力，其时限可界定在2030年之前。在此基础上，再经过20年努力，即到本世纪中叶，全面解决制约后备力量建设发展的隐性矛盾和难点问题，实现转型发展的总体目标。

三、准确把握后备力量建设转型的内容重点

后备力量建设转型，包括领导体制、组织体系、教育训练、保障模式等多个方面，应抓住主要内容强势推进带动全局发展。

（一）理顺后备力量领导体制。后备力量领导体制，是后备力量建设和使用管理的组织要素，对于组织领导后备力量建设、规范后备力量运用，具有基础性、根本性和保证性作用。我国后备力量领导体制，是中国共产党统一领导下的省军区系统各级军事机关和同级地方党委政府共同实施的双重领导制度。在这一根本制度下，由军地双方共同组成国家和地方各级的后备力量领导决策机构、议事协调机构和执行机构。其中，中共中央、国务院和中央军委下设有负责国防后备力量建设的工作机关，省、市、县同级军事机关具体筹划和组织后备力量建设与运用。理顺后备力量领导体制，既是后备力量建设适应形势任务发展变化的内在要求，也是推进后备力量转型发展的首要环节，应遵循领导体制建设的内在规律，借鉴国外后备力量领导体制建设经验，针对机构设置不科学、组织管理职能分散、齐抓共管不力等现实问题，采取调整国家层面后备力量领导机构设置、整合地方各级后备力量职能部门、创新党管武装工作制度等具体措施，合理区分国家与地方、军事部门与同级地方党委政府的职能任务，优化机构设置、职能配置和工作流程，密切军地关系，构建组织完备、功能齐全、关系顺畅、反应灵活、权威高效的后备力量领导体制。

（二）调整后备力量组织体系。后备力量组织体系，是后备力量各种队伍的集合体，包括民兵、预备役部队，以及纳入民兵组织范畴的人民防空专业队伍、国防交通专业队伍等。后备力量组织体系是后备力量建设的基础，没有组织落实，其他各项工作都无从谈起。历经多次调整改革，我国后备力量队伍构成趋于多元，布局配置趋于广泛，编组方式趋于多样，逐步形成了以民兵、预备役部队为主体，以人民防空专业队伍、国防交通专业队伍和其他编组、非编组预备役人员为补充的组织体系，为促进经济发展和维护社会稳定发挥了重要作用，但仍存在兵役形式交叉重叠、力量规模过于庞大、队伍结构比例失衡、组织布局不尽合理、编组模式不够科学等现实问题。推进后备力量队伍建设转型，要按照平战结合、军民结合、寓军于民的总体方针，贯彻军民融合深度发展战略，着眼国防和军队建设全局，适应新形势下应战应急任务需要，立足成建制成系统快速动员使用，采取压缩总体数量规模、调整队伍结构比例、加强专业技术兵种储备等具体措施，构建规模适度、结构优化、布局合理、编组科学的队伍体系，为提高后备力量以支援保障打赢信息化战争为核心的多样化军事任务能力奠定组织基础。

（三）改革后备力量教育训练。后备力量教育训练，是后备力量开展思想教育和军事理论学习、军事技能教练的活动，目的在于提高后备力量的应急应战能力和储备训练有素的后备兵员。教育训练是武装力量最基本的实践活动，是生成和提高战斗力的基本途径。近年来，随着后备力量建设客观环境的发展变化，着眼适应形势任务发展需要，中共中央、国务院、中央军委联合颁发了《民兵政治工作规定》《预备役部队政治工作规定》等法规文件，总参谋部颁发了新一代《民兵军事训练与考核大纲》《预备役部队军事训练与考核大纲》等训练法规，使后备力量的教育训练得到初步规范，但仍存在内容陈旧、方法单一、设施落后、骨干队伍匮乏等方面的问题。推进后备力量教育训练转型，应着眼新形势、新任务、新特点，以党在新形势下的军事创新理论为指导，以提升后备力量应对多种安全威胁、完成多样化军事任务能力为牵引，贯彻强军目标教育和实战化训练新要求，更新教育训练内容，创新教育训练方法，突出教育训练重点，完善教育训练保障，逐步形成组织完备、职能明确、方法先进、保障科学的后备力量教育训练组织和保障体系。

（四）完善后备力量保障模式。后备力量保障模式，是国家关于后备力量建设各种保障的机构设置、职责分工及相关政策、制度的规范。我国目前实行军地结合、分级负责的民兵预备役保障体制，分为国家与军队、军区与军兵种、地方政府与省军区系统三个层面。主要包括装备保障、经费保障、权益保障等方面。改革开放以来，随着经济社会快速发展和人们物质文化生活水平的不断提高，国家关于后备力量建设的各种投入逐步加大，武器装备发展水平、民兵预备役人员履行国防勤务的误工补贴等都有了较大改善，但由于思想认识、工作指导等方面的原因，后备力量武器装备“老、旧、差、杂”的问题仍没有得到有效解决，经费保障滞后于经济社会发展，权益保障不足以激发民兵预备役人员内在动力。完善后备力量保障模式，就是要着眼形势任务发展变化，顺应市场经济发展规律，立足民兵预备役建设特点，贯彻军地结合、统筹协调、归口保障的基本原则，拓展装备保障渠道，改革经费保障办法，完善权益保障政策，构建具有时代特色的保障模式，提高后备力量建设综合保障能力。

四、以正确的方法途径推进后备力量建设转型

后备力量建设转型是一项创新性工程，不仅需要用新的观念和思路去取代那些陈规陋习，而且必须以正确的方法途径推动创新发展。

（一）深化理论研究，引领转型方向。先进的军事理论，历来是武装力量建设得以健康发展的必要条件，是战争制胜的重要因素。理论创新的价值在于，它能对实践产生强有力的指导。后备力量建设理论研究如果跟不上军事革命步伐，就会使后备力量建设迷失方向，甚至走向歧途。当前，后备力量建设面临许多前所未有的新情况新问题，例如经济体制变化后“组织依托缺失”问题，政府机构调整改革后“管理渠道不畅”问题，价值观念和就业方式变化后“人员管理困难”问题，使命任务拓展后“职能定位不清”问题，现役武装力量体系结构发生变化后“协调发展不够”问题，编组领域发生变化后“党管武装困难”“随意用兵”问题，等等。只有深入开展理论研究，切实理清从机械化战争向信息化战争转变过程中后备力量建设的思路、方法，以及经济社会发展对后备力量建设的影响，才能正确认识和把握新形势下后备力量建设的特点规律，从根本上解决制约后备力量建设发展的“瓶颈”问题。同时，还要深入研究民兵、预任军官、预编士兵的权益保障问题，尊重他们的主体地位，妥善处理牺牲奉献与经济补偿的关系，保障其利益所得，激发履行国防义务的动力。

（二）依靠科技进步，提升建设质量。科学技术进步历来是人类社会发展的强大推动力，它广泛影响着社会实践领域的各个方面，成为衡量社会发展水平的主要标志。自20世纪70年代以来，以信息技术为主要标志的高新技术迅猛发展及其在军事领域的广泛运用，引发了作战理论、武器装备和体制编制等一系列革命性变化，使战争形态和军队形态呈现出崭新的面貌。推进后备力量建设转型，必须积极适应新军事变革发展规律，依靠科技进步提升建设质量。一方面，要依靠科技进步转变后备力量战斗力生成模式。转变后备力量战斗力生成模式，是推进后备力量建设转型的重要抓手，应充分发挥科学技术进步对战斗力构成要素的影响和催化作用，把战斗力生成与提高转到主要依靠科技进步上来。主要包括：借助科技进步提升后备兵员科技素质、后备力量武器装备建设质量，以及优化后备力量组织结构、改善后备力量训练环境、创新后备力量管理模式等。另一方面，要依托科技进步改善后备力量建设基础条件。后备力量与社会各行业、领域密不可分的特性，决定其更加需要依托社会科技进步改善基础条件建设，以实现战备、执勤、训练、生活、文化设施齐全配套，后勤、装备管理和保障水平符合要求，各类物资、器材按标准储备，应急保障能力适应遂行协勤联防任务需要等。

（三）深化军民融合，创新发展模式。习近平主席深刻指出：军民融合发展作为一项国家战略，关乎国家安全和发展全局，既是兴国之举，又是强军之策。在更广范围、更高层次、更深程度上推进军民融合，有利于促进经济发展方式转变和经济结构调整，有利于增强国家战争潜力和国防实力。习主席这一重要论述，进一步阐明了推进军民融合深度发展的战略意义。后备力量作为国防建设的重要方面，在军民融合深度发展中具有独特优势。一方面，要在不断凝聚军民融合深度发展思想共识的基础上，进一步创新后备力量建设军民融合的思维模式，加强战略筹划，突出重点领域，在更高层次、更广范围、更深程度上推进军民融合。另一方面，要以建立健全军民融合深度发展体制机制为重点，推进后备力量建设多角度、多领域的军民融合。主要包括：加强党管武装，推进后备力量领导体制深度融合；改革编组方式，推进后备力量组织体系深度融合；统筹军地资源，推进后备力量教育训练深度融合；完善政策法规，推进后备力量保障模式深度融合；等等。

（四）完善法规制度，规范建设方法。后备力量建设转型，涉及军地资源优化配置和多方责、权、利调整，仅靠自觉自愿难以有效推动，必须以完善的法规制度规范工作行为，保证后备力量建设的科学性、长效性。总体而言，要顺应市场经济规律，贯彻军地结合、分级负责、归口保障原则，充分发挥经济杠杆的调节作用，建立与社会利益关系调整和国家、军队全面深化改革相适应的保障制度，保证各项工作落实到位。具体而言，要在不断完善《国防法》《兵役法》基础上，尽快出台《预备役组织法》《民兵法》《人民武装动员法》等专项法规，以及适应地区、行业特点的地方性法规，形成门类齐全、层次分明、内容完整、衔接紧密的法规体系，严密规范国家机构、社会组织、军地领导、普通公民在后备力量建设中的权利、义务和行为，确保各个层面、各个环节都有法可依、有章可循。同时，健全法规执行监督机制，将各级各单位落实民兵预备役建设情况纳入人大、政协监督范围，定期组织军地联合执法检查，及时发现和纠正问题，全面营造后备力量建设的法制环境。

（责任编辑：徐永汉）

中图分类号：E289 文献识别码：A

文章编号：ISSN1002-4484（2016）01-0047-05