关于破解“当兵冷、征兵难”问题的调查与思考

四川省人民政府征兵办公室

关于破解“当兵冷、征兵难”问题的调查与思考

四川省人民政府征兵办公室

内容提要：就如何破解当前“当兵冷、征兵难”问题，作者根据上级部署组织了数个调研组，走访多个地区的院校、乡镇和社区，从征兵工作基本状况、存在问题的症结和原因、解决问题的对策建议等方面进行了深入细致的分析思考，对于促进征兵工作的创新发展具有重要参考意义。

征兵工作困难问题调研分析对策建议

作者：四川省人民政府征兵办公室

一、征兵工作基本现状

在党中央、国务院、中央军委坚强领导下，经各级共同努力，“当兵冷、征兵难”的严峻形势近年来得到初步遏制。但在提升兵员质量、改善兵员结构，特别是征集更多高素质兵员上还存在较大压力，尚处于遗留问题修复期、新旧矛盾叠加期、政策制度调试期、改革转型过渡期，必须客观清醒地认识把握。

常态化征兵准备不断深入，但军地联动性不够。为适应新的征兵形势，近年来各级按照“一季征兵、四季准备”的工作指导，不断加强平时征兵准备。新形势下，征兵准备已与征兵实施和退兵工作形成全年覆盖的无缝衔接。但面对“节点提前、工作提速、标准提高”的要求，一些同志转变理念还不够迅速，一些职能部门对新的征兵节奏还不够适应，不少地区在系统筹划、落实征兵准备上还存在差距，军地同步互动抓征兵的新格局还没有完全形成。

大学生征集比例逐年攀升，但整体含金量不高。自2009年国家开始大规模征集大学生以来，入伍大学生数量呈逐年递增趋势。2013年调整征兵时间后，大学生参军数量明显增加，目前占新兵总数三成多。但从总体情况看，大学生征集仍处于“网上报名多、实际应征少”“在校生和新生多、应届毕业生少”“高职高专多、本科以上少”的状态，特别是重点大学和热门专业的少，适应部队建设需要、具有较高信息化素养的高端专业人才少，距离服务改革强军的要求还有一定差距。

地方性激励政策竞相升级，但核心吸引力不足。为做好新形势下征兵工作，特别是吸引更多大学生入伍，近年来军队和国家财政、教育、民政等有关部门逐步完善士兵征召、管理、培养、使用等方面的顶层设计，先后出台一系列激励政策。全国各省（自治区、直辖市）普遍出台或升级了地方性政策措施。这些来之不易的政策措施种类繁多、各具特色。但与之形成对比的是，适龄青年特别是优秀大学生的应征积极性不够高，表明有的政策对其参军入伍的吸引力仍显不足。

行政性干预手段持续加码，但长效作用力不强。近年来，为扭转征兵严峻形势，各级党委、政府和兵役机关工作力度空前、政策措施空前、资源调用空前，特别是“当兵冷、征兵难”问题较为集中的地区，投入巨大精力、付出极大努力，各级兵役工作人员长期面临较大压力。但随着形势发展，一些起初收效明显的行政手段要么“边际效应”递减，要么因行政成本高而难以持续，需要逐步走向稳定、回归常态；一些“高压下”的突击性、应急性、临时性措施需要规范，并固化为制度机制，转化为内生动力，推进征兵工作持续健康发展。

二、“当兵冷、征兵难”的主要症结及原因

造成“当兵冷、征兵难”的深层原因，是征兵机制、政策措施、工作方法、思维理念与新形势下市场经济要求、部队建设需要、社会发展趋势、人们价值诉求等不适应。

全民国防教育弱化、社会评价体系变化，导致军人职业认同下降、参军报国氛围淡化。受长期和平环境影响，以及国防教育力度不够，许多群众甚至一些领导干部的国防观念弱化、尚武精神淡化。随着市场经济发展，人们价值取向发生变化，利益驱动明显，军事职业吸引力下降。多数青年及家长把出国、上大学、找工作置于优先选项，当兵不再是首选。有相当多家长担心部队生活艰苦、职业危险，不主张孩子当兵。即使应征入伍，也带有很强的功利色彩：有的是为了“曲线就业”，实现人生转折；有的家长送孩子当兵，是让部队管教一下，防其在社会上学坏。

财权事权分配不均、兵役负担长期失衡，导致地方工作主动性差、持续发展动力不足。征兵是国家行为，具有典型的国家属性。但长期以来，优抚安置工作却由地方负责，造成“多出兵多负担”“少出兵少负担”“不出兵不负担”现象。尽管2011年新《兵役法》和《退役士兵安置条例》颁布，国家通过统一发放退役金的形式，迈出了集中统筹、分级负担的步子，但国家负担的人均退役金标准低，地方财政仍需要配套补足大部分资金。同时，地方征兵越多，后续安置压力越大。由于行政机关事业编制精简，地方对国有企业无人事管理权，因此，对口安置举步维艰，难以满足退役者期望，对征兵工作造成不利影响。

政策激励功能弱化、区位差别日益加剧，导致公平服役矛盾突出、应征热情受到影响。我国人口众多，适龄公民基数大，每年征集新兵的数量不到适龄公民总数的2%。这种事实上的“选择性服役”与法理上的公民普遍兵役义务，已成为现行兵役制度下的固有矛盾，造成公民与公民之间兵役义务的不平等。为此，国家和地方通过优待安置政策进行调节，对服役者给予利益补偿，以体现兵役义务的公平性。但随着经济社会发展，参军入伍的比较优势逐步丧失，原有政策的激励功能弱化，难以从根本上调动优秀青年入伍积极性。当入伍经济利益补偿明显低于其他职业时，适龄青年就会放弃应征。加上各地经济发展水平不一，优待安置标准参差不齐，造成应征青年“同役不同酬”，对其应征积极性造成进一步冲击。

部队自身吸引力不足、退役安置出口不畅，导致入伍内生驱动下降、退伍后顾之忧难解。随着我国市场经济不断发展，适龄青年及其家长不仅看重参军入伍所收获的锻炼机会和政治待遇，也越来越看重经济收益和发展前景。近年来，军队工资虽经数次调整，但主要是属于补偿性增长，优势并不明显，与军人职业属性和岗位要求难以匹配。同时，近年来军队不断精简员额和推行干部制度改革，特别是国防生发展迅猛，士兵在部队考学、提干等发展空间受到挤压。这些原因使得适龄青年普遍认为“当兵待遇低、退役没出路”，不再将入伍作为自己人生的转折点或寻求个人出路的主要途径。

兵役法规建设滞后、权威刚性约束不足，导致兵役执法基础薄弱、依法征兵执行不严。法规编修滞后，体系配套性差。《兵役法》虽经多次修订，但仍不能适应征兵形势的发展变化，各级地方性征兵政策法规呈“碎片化”趋势，与《公务员法》等相关法规不能很好衔接。可操作性不强，末端执行困难。如《兵役法》规定：“拒绝、逃避兵役登记和体格检查的，由县级人民政府责令限期改正；逾期不改的，由县级人民政府强制履行兵役义务，并可处以罚款。”但在具体操作中，对如何责令其限期改正、期限怎么确定、何部门实施、怎么强制其履行兵役义务、罚款交谁等问题细化不够。违法成本较低，缺乏刚性约束。对违反兵役法规行为的责任追究不严、处罚标准不高，征兵法规缺乏应有的权威性、约束性。

适龄青年体质下降、遴选标准仍然趋严，导致兵员挑选范围过窄、完成任务压力加大。由于饮食结构调整、生活习惯变化、学业压力增大、运动锻炼不足等原因，近年来适龄青年身体素质总体呈下降趋势，肥胖、近视、心理问题较多。部分地区外科淘汰率较高，眼科淘汰率更高。一些地区征集的普通兵，虽经多次动员，仍然难以保证足够的合格人数，特别是为完成大学生征集任务，不得不放宽体检标准，导致征集兵员质量下降。

工作机制不够健全、征集模式相对滞后，导致规范运行水平不高、征集效能总体偏低。计划经济时期形成的征兵工作运行机制和方式方法已经滞后，征集成本偏高、效能偏低的问题越发凸显。政府主体责任错位。征兵是国家行为、政府职责，但有的地区政府或领导对征兵工作重视不够，主体作用发挥不好，从全局上统筹不够，有时征兵工作还停留在靠个人感情、觉悟，而非靠法治、机制落实的状态，影响了工作成效。征集合力凝聚不够。征兵工作是一项系统工程。但实际工作中，有的兵役机关牵头协调作用发挥不够，没有充分调动各有关部门积极性，存在单打独斗情况，习惯于突击式开展工作；一些职能部门参加征兵办的工作人员到位差、流动快、不熟悉情况，工作缺乏连续性，不能很好地适应新形势下征兵工作常态化之需。退兵机制内耗大。征兵与退兵历来是一对矛盾。近年来，“隐匿性疾病退兵多、拒服兵役退兵多、争议退兵多”的情况比较普遍，牵扯了部队、兵役机关和家长很大精力。

三、破解“当兵冷、征兵难”问题的对策建议

依靠顶层设计、长远谋划、系统施策，与新的国家安全需要、社会历史条件、部队建设需求和经济发展形势相适应，统筹调整完善有关政策措施和制度机制，形成国家利益、社会利益和适龄青年个人利益有机统一，征集入伍、在伍服役、退役安置有序衔接的良性系统，推动征兵工作持续健康发展。

抓实全民国防教育，引导社会主流价值回归。把国防教育作为强化公民国防观念、加深军人职业认同、引导社会主流价值的基础工程摆在更加突出的位置，进一步落地生根、提高实效，在全社会树立起“爱军尚武、参军报国”的鲜明导向。抓好常态化宣传。从国家层面明确征兵宣传的主体责任，将征兵宣传任务列入各级党委宣传部门的常态工作计划。在组织体系上，从中央到省、市、县、乡各级建立全面覆盖的立体宣传网络，注重向社会基础单元延伸，在“最后一公里”落地，推动国防教育和征兵宣传进校园、进社区、进家庭；在宣传手段上，在运用好电视、报纸、广播等传统媒体的同时，注重向网络、手机、微博、微信等新媒体拓展；在宣传内容上，以形势战备和爱国主义教育为主，旗帜鲜明地宣扬英模事迹，定期播发国防公益广告，全方位、多角度介绍国家安全形势、国防和军队现代化建设成果；在宣传时机上，结合社会主义核心价值观培育，充分发挥主流媒体作用，注重全年覆盖、常态运行，坚持弘扬主旋律，汇聚激发正能量，利用清明节、建军节、烈士纪念日、抗战胜利纪念日等契机，大力宣传英雄事迹，培育公民尚武精神，在潜移默化中提高全民国防观念和兵役意识。落实基础性教育。坚持全民国防教育与兵役义务教育相结合，将征兵宣传列入学校教育教学计划，作为德育知识考核内容，列入中、高考升学考试范畴，规定普通高校每学期兵役法规政策学习不少于3课时、普通高中不少于2课时。探索建立军队自主择业干部对口兼任中小学军事教育辅导员制度，提高中小学国防教育实效。改变学校国防教育重部署轻落实现状，由各级国防教育办公室会同有关部门，实行定期检查和刚性考核，凡不落实规定内容或考核不达标的学校，对学校一把手实行问责。注重示范性引领。突出抓好各级领导干部国防教育和兵役知识普及。各级党校、行政学院等干部院校，必须开设国防教育课程，把国防教育纳入教学和培训计划。各地区各部门要把国防教育列入党委（党组）中心组理论学习，采取举办知识讲座、形势报告会和组织过军事日、参与军事演练等形式，进行经常性国防教育，使各级领导干部进一步增强国防意识、提升国防素养，提高依法开展兵役工作、自觉履行国防职责的能力。

落实依法兵役登记，加强服役征信体系建设。为解决适龄青年不依法参加兵役登记、不履行兵役义务的问题，各地近年来纷纷采取各种措施加大工作力度。有的地区出台兵役登记实施办法，有的地区实施兵役证查验制度。但各地政策比较分散，跨区域执行存在问题。为此，有必要在全国范围内实行强制性兵役登记制度，年满18周岁的适龄青年，必须履行兵役登记程序，采取网上兵役登记与线下确认颁证相结合、登记注册与落实查验相结合的方法。兵役证由国防部制发，依托全国征兵网建立适龄公民兵役登记信息数据库，作为适龄青年是否依法履行兵役义务的有效证明，并将公民履行兵役义务信息与公安部门数据库对接，嵌入到公民身份证中。适龄青年办理就业、就学和营业执照等业务时，须查验兵役证，未履行兵役登记的不得办理。利用国家推进社会诚信体系建设的契机，加快公民服役诚信体系建设，融合完善守信联合激励和失信联合惩戒制度。具体而言，对依法履行兵役义务的适龄公民，根据服现役、服预备役的年限和贡献大小，实行个人信用分等次量化加分；对拒不参加兵役登记或逃避征集的适龄公民，纳入兵役征信体系“黑名单”，从全国范围统一对当事人在入学登记、信用贷款、考录公职、劳务输出、工商注册、办理签证、公共服务等方面进行限制。

推进兵役制度改革，加快军人职业化进程。适应信息化条件下军事专业分类精细化、军队组织结构扁平化、部队技术构成复杂化、作战要素配置一体化的趋势要求，结合当前国防和军队改革总体规划，加大士官在士兵队伍中的比重。实行这种调整后，一方面，由于士官服役期限相对较长且占士兵队伍主体，能够有效减少每年义务兵征集数量，改变目前“大进大出、快进快出”的补兵模式，有利于优中选优、提高兵员质量；另一方面，由于信息化条件下军事人才专业性强、培养周期长，建立以士官为主体的兵员结构，有利于部队保留骨干，保持部队高素质兵员队伍总体稳定，减少人才资源流失，解决部队战斗力“缓升陡降”的问题。进而言之，指挥类士官主要从义务兵中选改，专业技术类士官按照定向培养为主、普遍选招为辅的模式，面向社会直接招收，鼓励高学历士兵在部队长期服役。

完善征集对象定位，依托院校精确对口征集。我国有2000多所普通高校，每年大学毕业生700多万人，在校生2800多万人，是军队优质兵员的战略储备基地。一方面，数量上完全能满足每年军队兵员补充需求；另一方面，我国高校门类众多、层次分明、专业齐全，主要专业基本可覆盖部队各军兵种专业岗位。应积极贯彻落实军民融合深度发展战略，适应教育形势新发展和军队建设新需求，全面走开依托国民教育为军队输送优质兵员的路子。在征集对象定位上，依据部队不同岗位的实际需要，以普通高校应届毕业生为主体，多学历层次兵员互补并存。既要在学历上“挤虚打假”，征集真正意义上的大学生入伍，提高士兵队伍整体素质，又不一味追求高学历士兵比例，避免造成人才资源浪费。在精准掌握全国高校各专业类别、分布、人数等情况的基础上，一方面，通过教育部门按数量和专业指标把任务下达各院校，另一方面，将不同专业兵员指标定向反馈相关部队，各级兵役机关负责搞好总体协调，从而实现大学毕业生所学专业与部队岗位需求对口，做到精确征集、人尽其才。同时，对于各部队的一般性兵种岗位，比如担负警卫执勤、炊事保障等任务的，可以适当继续征集高中以下学历青年；对于身体条件要求较高的岗位，比如武装侦察、特战队员等，也可放宽学历要求，征集高中以下学历的青年。

统筹军事人力资源，拓展士兵多元化发展路径。树立军事人力资源全局发展观，推动建立军队干部、文职人员、士官、义务兵统筹兼顾、分类管理、良性流动的局面。对士兵而言，一方面，要健全士兵管理使用机制。根据士兵学历素质和专业能力，合理安排专业技术岗位，使不同学历层次和专业特长的士兵都能得到培养锻炼，形成多层次、多渠道的培养使用格局，构成清晰透明的职业发展前景，在军队内部营造出适合大学生长期服役的环境，确保高素质兵员征得来、用得上、留得住，促进入伍大学生履行兵役义务与实现个人价值的有机结合。另一方面，要拓宽士兵役内发展空间。结合军事人力资源政策制度改革，搞好征兵制度与军官制度、士官制度的衔接配套，探索实行大学毕业生义务兵选改士官“直通车”制度，扩大军队院校招收士兵学员的比例，大幅度增加士兵特别是大学生士兵直接提干数量，缩减国防生招收规模，并将国防生由地方青年学生中选拔改为从大学生士兵中选拔，不再从地方高校应届毕业生中直接招收干部，把更多的成长进步机会留给部队士兵，使具有不同学历层次、不同专业特长的士兵在部队有盼头、有奔头，让具有部队服役经历、适应部队任职需要、对部队怀有真切感情的大学生士兵成为军队干部的主要来源，从根本上增强部队吸引力。

理顺退役安置出口，建立梯次安置体系。充分利用国家整合退役军人领导管理体制契机，建立横跨组织、人社、民政、公安、教育、财政、国资等多个职能部门之上的退役士兵安置领导管理机构，建立健全高端协调机制，加大职能部门间协调配合力度，促进退役安置工作落实。在安置依据上，改变主要参考服役年限划段制定安置办法的路子，可根据退役士兵分属研究生、大学本科、专科、高中等不同学历层次和专业方向，并综合参考服役年限、立功受奖、服役地区、贡献大小等情况，分层级、分类别量化制定差异性安置办法。在安置方式上，综合采取安排工作、自主就业、经济补偿、政策优待、教育培训、就业指导、社会保障相结合的办法，对义务兵以扶持就业为主、安置工作为辅，对有特殊贡献或服役12年以上的男性士官、8年以上的女性士官采取安排工作为主、经济补偿为辅，服役满16年以上的可以选择自主择业。设立以政府出资为主、社会筹资为辅的退役军人创业基金，进一步完善财政贴息贷款、税收减免优惠等方面的政策措施。规范退役士兵免费职业教育和技能培训，建立若干专业培训基地，注重与用工单位有效对接，着眼退役士兵特点加强精准扶持就业，根据用工需求完善“订单式培训”模式，增强培训实效，提高退役士兵就业率。在安置渠道上，从国家层面出台退役士兵考录公务员、应聘事业单位、转入军队文职人员队伍、进入政法系统、推选基层专武干部、充实村居两委、进入国有企业等方面的系统性政策。在《公务员法》和事业单位招聘考核办法等人事管理法规中增加条款，把履行兵役义务情况作为部分岗位录用的基本资格和必备条件。其中，对于转入军队文职人员、选拔专武干部、进入政法队伍等与军事职业相关性较强的岗位，可要求必须具有2年以上服现役经历；对于其他岗位招录招聘，可实行全国统一的加分政策，或划定不少于三至四成的专项配额，定向用于退役大学生士兵。

分级均衡兵役负担，相对统一优待激励标准。征兵工作是国家行为，为维护国家安全和发展利益服务，为全民公共安全利益服务，应依据“合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一”的要求，本着“财权与事权相匹配、权利与义务相均衡”的原则，国家应成为兵役保障主体，消除兵役负担失衡的不合理格局。一是建议加大中央财政对义务兵家庭优待金的补助力度，建立“中央为主、地方为辅”的保障机制，参照民兵训练经费保障办法，由中央财政进行转移支付，对兵员大省、经济欠发达地区加大补助力度，切实解决地方“多出兵、多负担”的矛盾。总体而言，中央和地方财政的负担比例可以按东、中、西不同区位和经济发展水平高低，大致区分三个档次进行负担。二是建议将自主就业退役士兵一次性补助金纳入中央财政统一安排、统一标准，并建立自然增长机制，退役离队时由部队统一发放，消除地区差异，切实解决“同役不同酬”的问题。三是建议出台全国统一的大学生入伍激励政策，缩小因地方性政策不统一引发的大学生入伍奖励落差，减少不同地域间大学生征兵的不合理竞争，改变经济落后地区大学生征集“净流出”的不利态势。

完善征集组织机制，推动征集模式优化转型。适应征兵新形势新要求，在优化工作机制、改进征集模式中提升工作质效。加强兵役机构建设。结合当前国防和军队调整改革，规范征兵机构建设，相对统一各省、市、县征兵办公室机构设置、人员编制、职能任务、运行机制。改变省、市、县级征兵办公室只在征兵期间临时抽组的做法，可采取军队编配非现役文职人员、地方编配行政或事业编制人员相结合的办法，以兵役机关为主，公安、卫生、教育、民政等有关部门人员参加，在县级以上征兵办公室配备常设人员。创新体检、政治考核的方式方法，实现应征青年随到随检、随到随审。强化兵役执法检查。兵役机关会同人大、纪检监察、政府督查等有关部门加强对兵役法规贯彻落实的检查督导，可自上而下设立兵役执法机构，代表县以上各级政府，对违反兵役法规的行为作出强制处罚，形成震慑，促进形成政府依法组织征兵、单位依法承担兵役任务、公民依法履行兵役义务的格局。利用在全国推行征兵“五率”量化考评办法的契机，加强征兵质量保障体系建设，加大对责任退兵倒查追责力度，建立军地征兵廉政建设双向问责制度，在保持军队系统廉洁征兵高压态势的同时，注重把廉洁征兵督查重点向基层末端、向地方职能部门拓展延伸，促进征兵工作法制化规范化运行。完善退兵制度机制。将体检标准范围外影响部队服役的病症尽可能纳入征兵体检范围，提高非体检项目的退兵审批权限，减少退兵争议；对经终级鉴定合格的身体原因退兵，除由部队带回继续服役外，还必须追究退兵部队相应责任，避免退兵随意性。对体重、视力、文身、疤痕、钙化灶等问题，应根据军兵种和专业岗位区别对待，对普通兵员可适当放宽标准。取消拒服兵役退兵。对拒服兵役的新兵，经部队和兵役机关反复教育仍拒绝履行兵役义务，并有违法或违纪行为的，参照《中国人民解放军纪律条令》规定，一律作除名处理。

（责任编辑：郑宁）

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ISSN1002-4484（2016）09-0066-05