奥巴马政府东南亚安全战略的特点与影响

刘　琳

奥巴马政府东南亚安全战略的特点与影响

刘琳

内容提要：奥巴马政府上台后，美国积极推进“亚太再平衡”战略，并将强化与东南亚的关系作为重点，在其任期内给予东南亚前所未有的关注。出于维护美国在东南亚战略、安全、经济等利益的考虑，特别是要保持美国在该地区的主导地位和影响力，奥巴马政府的东南亚安全战略较之冷战后美国历届政府更为全面、主动，战略举措更具实质性和多样化，而这对地区安全产生复杂而深远的影响。

安全战略奥巴马政府东南亚［美国］

一、影响奥巴马政府东南亚安全战略的主要因素

一是中国崛起因素凸显。由于2008年国际金融危机对以美国为首的西方造成很大冲击，美国国内预算面临困难，中美实力对比差距进一步缩小。而在平衡中国日益上升的影响力方面，美国需要东南亚国家的配合与支持。作为中国近邻，东南亚国家不仅长期奉行“大国平衡”战略，而且部分国家还与中国存在领土海洋争端，因此，美国意识到，“中国崛起是塑造东南亚安全竞争与合作未来的关键因素”。这构成了美国“再平衡”战略着力借助东南亚且赋予其中心地位的根本原因。

二是地区各国与东盟整体在地区安全事务中发挥着越来越重要的作用。美国认为，从长期的历史性趋势来看，国际力量重心向亚太地区的转移是不可避免的，而在这种大背景下，东南亚的战略地位是不容忽视的，其在美国对外战略格局中的地位应当提升。东南亚各国经济虽受到金融危机影响而增速放缓，但依然是全球经济增长较为强劲的地区，各国国防预算不断增加，军事现代化加速推进，东南亚各国维护自身安全的能力在增强。同时，各国的安全和军事战略的外向性也更为突出，从主要应对内部威胁转向应对外部传统和非传统安全挑战。以东盟为中心的一系列地区安全合作机制，如东盟地区论坛（ARF）、东盟国防部长会议（ADMM）、东盟防长扩大会（ADMM+）等在地区安全问题上也变得更为积极活跃。

三是地区安全环境更趋复杂多变。本地区非传统安全形势依然严峻，如恐怖主义、海上安全、自然灾害、传染性疾病、跨国犯罪等。与此同时，地区领土海洋争端等传统安全问题日益凸显，特别是南海问题逐渐升温，大国的竞争和博弈在本地区也日益激烈。

这些都对美国东南亚安全战略构成较大影响。例如，从战略指向性来说，应对中国崛起的考虑在美国东南亚安全战略中的比重明显增加，美国的许多举措都暗含着与中国较量、竞争的意味。此外，地区安全环境的复杂性和不确定性，特别是海洋领土争端的凸显，使得美国东南亚安全战略中对海上安全的关切非常突出。

二、奥巴马政府东南亚安全战略的主要内容和特点

基于上述变化，出于维护美国在东南亚战略、安全、经济等利益的考虑，特别是要保持美国在该地区的主导地位和影响力，奥巴马政府东南亚安全战略较之冷战后美历届政府可谓更为全面、主动，战略举措更具实质性和多样化。甚至可以说，与全球层面的“战略收缩”态势不同，奥巴马政府的东南亚政策呈现出明显的“战略进取”姿态。

（一）大幅强化与菲律宾的同盟关系

同盟一直被视为美国亚太安全战略的重要支柱。在推进东南亚安全战略的过程中，美国也非常重视盟国的作用，特别是将铁杆盟友菲律宾作为有力战略抓手。虽然早在小布什政府时期，出于反恐战争的需要，美国已经在一定程度上强化了与菲律宾的军事安全关系。但奥巴马任内，美菲同盟关系的强化才是实质性的，两国在防务安全领域的合作取得了比较大的突破性进展。主要体现在：一是两国建立了双边战略对话机制。2011年1月开启的美菲年度双边战略对话机制，实际上是美菲之间的“2+2”（外长+防长）机制，填补了美菲双边同盟关系的空白，也为美菲规划、指导双边关系发展提供了重要平台，“从防务和安全角度来说，双边战略对话不断为两国军队在共同防御委员会和安全接触委员会1框架下的定期磋商提供战略指导”2。二是在2014年4月奥巴马访问菲律宾期间，美菲双方签署了《强化防务合作协议》。该协议为期10年，允许美国在菲律宾轮换驻军，允许美军使用菲军事基地并预置武器装备。2016年3月，在美菲第6次双边战略对话上，双方就落实该协议、允许美国使用菲5处军事基地达成共识。这标志着美国在1992年完全撤出菲军事基地后，真正意义上重返菲律宾。三是美国向菲律宾提供的军事援助和军事支持大幅增加。在奥巴马任内，美国不仅先后向菲律宾提供了3艘二手“汉密尔顿”级巡逻艇，资助菲律宾海岸监视系统建设，而且大幅增加对菲军事援助数额，援助内容涉及对外军事资助、国际军事教育与训练、防扩散、反恐等领域。2009～2013年，上述项目每年额度分别为3390.5万美元、3647.5万美元、2346.6万美元、3847.9万美元、3604.2万美元，而2015年仅对外军事资助一项就达4000万美元。

（二）重视发展与地区新伙伴的关系

奥巴马政府上台后，美国不仅巩固了与菲、泰的同盟关系，还积极加强与本地区重要国家新加坡、印度尼西亚、马来西亚和越南的关系。2010年美国《四年防务评估报告》明确提出，“在东南亚，我们正在努力……深化与新加坡的伙伴关系，并与印尼、马来西亚和越南发展新的战略关系”。为此，美国不仅进一步加强了与新加坡的战略伙伴关系，还分别在2010年、2013年和2014年与印尼、越南和马来西亚建立了全面伙伴关系。2015年10月，美国和印尼又将两国关系升级为战略伙伴关系。美国此举的目的，一方面，是让这些国家能够分担其安全负担，从而应对共同的安全挑战；另一方面，是实现其与东南亚国家关系的机制化，使其与东南亚国家的合作建立在更为经常、规范的基础上，并确保这种势头得以延续至下届政府。

在与印尼、越南和马来西亚构筑全面伙伴关系的过程中，奥巴马政府主要从几个方面着手：一是建立高层对话与磋商机制。例如，美国与印尼建立一个由外长牵头的联合委员会，负责指导双方的合作，该委员会下设6个工作组，分别负责民主和公民社会、教育、气候和环境、贸易和投资、安全、能源方面的合作。美国与越南虽没有设立统管全局的联合委员会来指导双方的合作，但是两国也建立了一些对话机制，如政治、安全和国防对话机制、国防政策对话机制以及人权对话机制。二是确立优先或重点合作领域。例如，美国和越南明确，将主要关注9个方面的合作：政治和外交合作，贸易和经济关系，科学和技术合作，教育合作，环境和卫生，越战遗留问题，国防与安全，促进和保护人权，以及文化、旅游和体育。美国和印尼在2010年9月出台的一份双边合作《行动计划》中，明确双方合作将关注3大类54个合作领域，这3大类分别是政治与安全合作，经济和发展合作，以及社会文化、教育、科学、技术和其他合作。

（三）高调推进与东盟组织的关系

除了注重与盟国和伙伴的双边关系外，奥巴马政府也很重视与东盟整体的关系。这既是为了使美国与东南亚的关系更为全面，同时也是考虑到东盟一体化进程加速后，东盟作为一个整体在地区的战略分量进一步加重。在奥巴马上任后，美国在强化与东盟关系方面采取了一系列举措，包括：加入《东南亚友好合作条约》、任命首位驻东盟大使、启动“美国—东盟领导人会议”、举行美国—东盟国防部长非正式会晤。2016年2月，美国与东盟10国领导人还在加利福尼亚安纳伯格庄园举行了一次特别峰会。

（四）积极参与和塑造地区多边机制

奥巴马政府对东盟主导建立的一系列地区多边机制高度重视。这一方面是为了适应地区安全形势的变化，弥补其在冷战时期所建立的“轴幅”体系的不足，另一方面则是其打造所谓“基于规则”的地区秩序的一种重要手段。为此，美国不仅积极参与地区多边机制的活动，还试图塑造这些机制的议程，影响其发展方向，使其在解决地区安全问题方面发挥更具实质性的作用，以扩大美国的影响力和按照美国希望的模式推进地区安全秩序的构建。主要体现在：一是2011年美国正式成为东亚峰会成员国，并企图将峰会打造成一个讨论迫切的战略和政治问题（如核不扩散、海上安全、灾害应对和人道主义救援）的论坛，作为推进其地区战略的重要抓手。二是积极参与东盟地区论坛（ARF）各项活动，希拉里和克里国务卿在奥巴马任内从未缺席过ARF外长会，与小布什政府时期赖斯3年内两次缺席ARF会议形成鲜明对比。美国还积极参与ARF各专门小组的活动，在海上安全、反恐及防扩散等领域多次担任领导国，表现活跃。三是极力鼓动东盟在东盟防长扩大会、“香格里拉对话”等地区多边机制和论坛上，讨论南海问题等敏感问题，并试图在会后的声明或宣言中体现美国的态度和意志。四是推动“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）和“湄公河下游倡议”，利用多边机制推动在经济、人文等方面与东盟的合作，并试图利用规则重塑对东南亚地区经济的影响力。

（五）显著加强在本地区军事存在和部署

冷战结束后，美国在亚太的军事存在一直以东北亚为重点，在东南亚没有固定的大型军事基地，在军事部署上呈现出明显的“北重南轻”态势。奥巴马政府上台后，作为强化在亚太军事部署的重要一环，以及打造“地理上更分散、作战上更灵活、政治上更可持续”的亚太兵力态势战略的一部分，美国在东南亚地区的军事存在和部署显著强化，可以说是奥巴马政府“亚太再平衡”战略最为引人关注的一个方面。美国不仅重返菲律宾军事基地，并在马来西亚、印尼等国获得基地使用权，而且通过舰艇访问、军事演习等手段，以动态方式变相实现在本地区常态化军事存在。例如，据美国国会研究局提供的资料显示，在2000年前后，美国军舰每年访问马来西亚的次数仅为个位数，到2009年增加到10次，2011年则激增至30次。自2003年以来，美国军舰每年都造访越南港口，舰艇类型也从作战舰艇扩大到非作战舰艇，越南船坞还开始对停靠的美舰提供维修服务。另外，美国与本地区国家每年都要举行数十场双边、多边军事演习，如美菲“肩并肩”演习、“两栖登陆”演习，美泰新“金色眼镜蛇”演习，美与东盟多国举行的“卡拉特”演习、“东南亚合作反恐”演习等。美国还强调加强南海周边国家海上态势感知能力。2013～2017年，美国向菲律宾国家海岸监视中心提供1900万美元，用于相关建设，并向马来西亚、印尼一体化海上监视系统提供了大量援助。美国试图通过上述举措，构建南海通用作战图像。美国的这些举措，使其在东南亚的军事存在得以明显加强，特别是在南海周边地区实现了静态部署与动态部署相结合、近距离部署与远距离部署相互补充、侦察监视能力与远程打击能力相互配合的态势，部署的针对性更强，且体现了以战略预置和威慑为主、寻求多点进入、增加对手战时计划复杂性的特点。

（六）不断加大对南海问题的介入

奥巴马政府在南海问题上的高调，与其前几任政府形成鲜明反差，同时也构成其东南亚安全战略的一个非常重要的组成部分。自2010年美国前国务卿希拉里在ARF宣称南海关乎美国“国家利益”以来，美国对南海问题的政策实际上已从“不介入”“中立”转变为“积极介入”，从幕后走到台前，从间接干预转向直接干预。这表现在：其一，美国政要多次就南海问题发表讲话，支持甚至鼓励东盟将南海问题列入多边机制议程，不断炒热南海问题。其二，美国对菲律宾、越南等国在南海的作为给予纵容、支持，鼓动东盟声索国向中国发难，从而在南海问题上“搅浑水”。其三，加紧在南海周边的军事和战略布局，包括与菲律宾达成《强化防务合作协议》，向新加坡派驻濒海战斗舰，在澳大利亚达尔文部署海军陆战队，加强与印尼、马来西亚、越南的军事合作等。其四，以维护南海航行自由为借口，派出军舰实施“航行自由”行动，并将其常态化，“赤膊上阵”干预南海问题。其五，支持菲律宾发起的南海仲裁案，并极力敦促中国与东盟达成更具约束力的“南海行为准则”，企图在法理、规则等层面对中国施加压力。显然，美国正在将南海问题作为其东南亚战略乃至亚太战略的重要抓手，希望以此来实现其在东南亚的战略目标，特别是通过南海问题强化与东盟各国的安全关系，并对中国形成牵制。不仅如此，美国还将南海问题视为中美亚太战略竞争的重要一环。进入21世纪以来，国际和美国国内形势发生了巨大变化，南海问题在美对华战略中的权重加大。美认为，南海问题已经成为事关中美海洋权力消长的全局性问题。因此，企图通过有限度地激化南海争端，恶化中国与南海争端国家之间的关系，为中国制造困境，以达到遏制中国、迟滞中国发展步伐的目的。

总之，奥巴马政府是冷战结束后对东南亚着力最大、接触最多的一届美国政府，成为美国亚太战略调整最突出的一个方面，这既与东南亚战略重要性的提升有关，也与美国亚太战略总体布局有关。从深层次讲，奥巴马政府如此看重东南亚，是为了维护其在东南亚的影响力，同时对中国在这一地区影响力的扩大形成牵制。伴随着中国崛起及中美战略竞争的加剧，东南亚今后可能在美国亚太战略中将成为更为重要的一部分。

三、奥巴马政府东南亚安全战略的影响

奥巴马政府强势“重返东南亚”，采取多种措施推进其东南亚安全战略，对地区安全产生了复杂的影响，增加了地区局势的不确定性。

首先，奥巴马政府的东南亚安全战略较之冷战后美国历届政府，针对中国的意图最为明显。但是，这种平衡中国影响力、扩大美国在该地区影响力的“零和”对抗思维，显然不利于中美关系的发展，也不利于东南亚地区的稳定和东南亚区域秩序的构建。例如，美国在南海问题上的介入是奥巴马政府东南亚安全战略中非常突出的一个方面，但是拉拢东南亚国家对中国集体施压，并在南海采取“航行自由”行动等反制性举措，不仅不利于南海问题的解决，还增加了南海问题的复杂性。东南亚国家虽然希望美国保持在本地区存在，但对美国扩大对南海问题介入也是心存疑虑的，因为中美博弈的加剧可能导致东盟陷入困境。

其次，奥巴马在任期内对东南亚高度关注，全方位强化了与东盟所有国家及东盟组织的关系，弥补了因小布什政府时期对东南亚“善意忽视”而造成的美国在本地区影响力的下降，美国与东盟关系提升到一个较高的层次。另外，美国试图通过TPP和南海问题，在经济和安全两个方面离间中国与东盟关系，特别是在安全问题上，东南亚国家对美国的倚重有所加大，这必将对中国与东盟关系的发展构成挑战。

再次，美国对东南亚关注的加大，与地区其他大国日本、印度、澳大利亚对本地区的关注恰好处于重叠期，中国也将东南亚视为周边外交的优先重点，这意味着各大国在东南亚地区的博弈将更趋激烈，而中美在本地区的竞争则将成为影响东南亚地区安全的重要因素。东南亚各国如何延续其“大国平衡”政策，各大国如何处理好彼此关系，将是未来需要关注的重点。

注释/引文：

1.共同防御委员会和安全接触委员会是美菲军事合作的两个专门协调机构，前者负责两国政府间联络和磋商共同关切的军事议题，致力于提升两国防务；后者则就恐怖主义、跨国犯罪、海洋安全、自然灾害等非传统安全威胁进行联络与磋商。

2.US Department of State， U.S.-Philippines Bilateral Security Dialogue Press Conference， January 21， 2015.

［1］Rising China and the U.S. Rebalancing to Southeast Asia， Prepared Statement by Dr.Ely Ratner before the U.S.-China Economic and Security Review Commission， March 13，2014.

［2］张凯.重返东南亚：美国的“战略进取”及其影响［M］.当代世界.2016（3）.

［3］US Department of State， U.S.-Philippines Bilateral Security Dialogue Press Conference， January 21， 2015.

［4］宋清润.“从亚太再平衡”战略看美菲军事同盟关系［M］.国际研究参考.2015（1）.

［5］Department of Defense， Quadrennial Defense Review，February 2010， http://www.defense.gov/home/features/2014/ 0314_sdr/qdr/docs/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf.

［6］Prashanth Parameswaran， Explaining US Strategic Partnerships in the Asia-Pacific Region: Origins， Developments，and Prospects， Contemporary Southeast Asia Vol. 36， No.2 （2014）.

［7］李向阳主编.亚太地区发展报告（2013）.北京：社会科学文献出版社，2013.

［8］李益波.安静的合作：美马军事关系的演进及前景.太平洋学报.2016（5）.

［9］Fact Sheet：U.S. Building Maritime Capacity in Southeast Asia， Office of the Press Secretary， the White House，November 17， 2015.

（责任编辑：何荷）

E7

A

ISSN1002-4484（2016）08-0067-04

刘琳，军事科学院外国军事研究部亚非军事研究室副研究员，上校

奥巴马政府上台后，提出美国要“重返亚洲”（后改称“亚太再平衡”），其核心是将资源和精力从中东转移到亚太。在此后的8年任期内，奥巴马政府不遗余力地推进“亚太再平衡”战略，可以说，这是奥巴马最重要的外交遗产之一。在该战略中，美国对东南亚的关注是突出的亮点。正如美国智库“新美国安全中心”资深学者帕特里克·克罗宁所说，美国与东南亚关系的转型是奥巴马总统“亚太再平衡”战略中最具前瞻性的要素。之所以如此，一方面是美国在该地区具有日益重要的政治、经济和安全利益，另一方面是在21世纪的头10年，美国忙于反恐战争，对东南亚地区重视不够，而与此同时，中国在本地区影响力不断扩大，让美国感受到压力，担心失去其主导地位。基于此，奥巴马政府将目光投向东南亚，在其任期内给予东南亚前所未有的关注。