国家高端军事智库的角色定位——解析美国国防部指令《净评估办公室主任》

易本胜

国家高端军事智库的角色定位
——解析美国国防部指令《净评估办公室主任》

易本胜

内容提要：美国国防部净评估办公室作为国家高端军事智库能在国防部牢牢站稳脚跟，已经并将继续发挥着不可替代的作用，关键得益于国防部指令《净评估办公室主任》，清晰阐释了它的角色定位，很好地适应了美国战略文化，契合了美国国家安全、国防和军事体制，满足了国家高端的特殊需求和公众的普遍愿望。

国家高端智库军事智库美国国防部净评估

作者：易本胜，军事科学院军事战略研究部研究员，大校

2009年12月23日，美国国防部发布第5111.11号指令《净评估办公室主任》，再一次对净评估办公室（简称净估办）主任的角色定位进行了确认和更新，包括目的、适用、定义、责任与职能（简称职责）、关系、权限、发放范围、生效日期和参考资料等九个部分，涉及净估办建设运行的若干要件，内涵十分丰富。美军强调个人负责，就像军棋把军、师、旅、团、营、连、排、班不同层级组织简化成相应的长官那样，这里作为规范对象的净估办主任，他既代表着主任这一领导职位，也代表了净估办这个组织机构。其原理类似“放羊”，就是抓住“头羊”掌控“羊群”。

一、执行法定净评估工作的专职机构

指令在“目的”一节从总体上开宗明义地指出：一是依法颁令，以更新净估办主任职责、关系及权力；二是明责授权，赋予净估办主任角色，授权其以国防部指示形式公布相关政策。

所谓依法颁令，即“根据《美国法典》第10章第113节授予国防部长的权力，重新颁布国防部第5111.11号指令《净评估办公室主任》，以更新净估办主任的职责、关系及权力”。净评估职能在1973年经尼克松总统批准从国安会转移至国防部，再由国防部长下达指令交由净估办专司。1986年“戈德华特—尼科尔斯法案”通过后，净评估在美国成为一项国家法律制度下必须执行的工作。根据美国法律，净评估既是国防部长提交的成果，同时也是他履行职责的工具。为此，美国国防部对该项指令进行过多次更新，2009年前一次更新是在2001年8月22日，此后在2013年有议员提案从国会层面要求再次更新，但未获通过。因此，目前在用的仍为2009年的版本。

现行《美国法典》对国防部长的净评估职责有三条规定：一是每年向国会提交一份包含对美国及其盟友武装力量在防务能力和计划方面与其潜在对手相比的综合性净评估报告。二是规定了其职责内容：美国及其盟友武装力量与对手在防务能力和计划方面的对比；对报告提交前5年和未来几年这些能力和计划的审查；对国防部短期内重建或扩展防务能力和计划以应对威胁所用手段的描述；在全面评估以及战略和地区评估中，反映当年向国会提交的预算和5年防务计划中确认的美国武装力量防务能力和计划，并确认其中美国武装力量防务能力的缺陷。三是在总统当年向国会提交预算的同时向国会提交年度报告，区分保密和非保密两种形式。这便是对净估办角色定位的原始依据和基本遵循。

所谓明责授权，即“授权净估办主任作为直接向国防部长报告的主要参谋助手，根据赋予的职责和权力，以国防部指示形式公布国防部政策”。这段话表达了两层意思：一是净估办主任有职，是国防部长的主要参谋助手。因为在现代条件下信息非常发达，任何个人都难以独立地挑战、试验、寻找、审查和建议可选方案，国防部长不得不建立机构来帮助他深入军事专业领域。这是文职国防部长能够掌握主动、避免被军事机构人员提供的信息所俘虏或绑架的唯一方法，也是国家确保实现较高程度“文官控制”的重要途径。二是净估办主任有权，能以国防部指示形式公布国防部政策。作为一个重要“国防部机构”的负责人，他可以发布国防部指示，传达国防部长的声音，名正言顺地代为“拟旨”和“宣旨”并“奉旨”行事，以更好地组织落实国防部长批准的相关政策，防止抵触和减少政策执行过程中的阻力。只是这种发布权或指示权，总体上须以赋予的职责和权力为依据，具体行使方式、领域、范围另有文件规制。

二、国家层面净评估的牵头组织机构

指令“适用”一节明确其“适用于国防部长办公厅、各军种部、参联会主席办公室与联合参谋部、各作战司令部、国防部监察长办公室、国防部各业务局、国防部各野战机构，以及其他国防部内的组织实体（统称国防部机构）”。这些都是净估办要与之打交道的机构，而净估办才是执行净评估职能的主体。这种安排与国安会落实186号国家安全研究备忘录的净估组大为不同。虽然二者的使命任务都是负责国家净评估，但是前者由庞大的官僚集团作引导、成果提交国安会主管，而后者由精干的专业班子（净估办）自主、独立创作并提供给国防部长。显然，后者与通过引导和内部协作的最初设计正好相反，完全颠倒了原来的从属关系。

国安会负责时期，针对美苏地面武装力量的净估组其实也在五角大楼内部，但由负责情报评估的副助理国防部长帕特里克·帕克去带领的指导组作引导分析，成员包括陆军部长、海军部长、中央情报局长、国防情报局长、国防研究与发展办公室主任、负责项目分析与评估办公室的助理国防部长、参联会主席以及马歇尔。同时，由来自项目分析与评估办公室的罗伯特·斯通带着中央情报局提供的关于苏联陆军的大部分数据来管理它。这个指导组的官员们没有时间积累评估所需的知识，并且他们需要迎合大多数官僚和官僚机关的想法，在一些有争议的实质问题上都要作出妥协，虽然最有见解和最为保守的人意见很多，但是局内人都在“和稀泥”。这与马歇尔声称的“我们在这里是要去检举，而不是去取悦谁”相去甚远，不可能形成他构想的那种净评估。如果净评估职能仍归于国安会，它就会“退化成政府中一种耗费巨大的分析过程，却只是没有意义的公分母与连篇的废话”，就不会有马歇尔及其团队所需要的“必须看见什么就说什么的自由”，就不会有反思性、批判性的评估。

国家指挥当局需要真正的判断，而不是为了证明各军种既定军事计划的合理性，才评估可能对敌军造成的影响。但在白宫看来，参联会的建议却更像各军种达成的一致意见，而不是对国家安全的最优选择，并且参联会进行分析和建议的进程极其缓慢。虽然美国国防部其他组织也具备类似净估办的能力，但是它们太分散，同时太受更紧迫任务压力的限制，以至于毫无效果。实际上，把战略图景拼在一起是一项无人承担的职能。当局坚信设置独立的净评估机构十分必要，它能评价现存国家情报产物，能对美国和其相较于竞争对手及其联盟能力提供客观的平衡评估，同时有助于增进公众对评估正确性的信心。国会也这样认为，因此再三提出要求，并在国防部立法过程中授权进行净评估。

净评估职能由国安会转移至国防部并由净估办独立执行后，最根本的变化就是不再由“官僚”主导，但是为了确保“小马拉大车”（净估办只编15人，另有项目合同制雇员50人左右），特别是适时掌握真实情况，仍然需要官僚和官僚机构的配合支持。也就是说，作为高端军事智库，净估办既要独立运作，又要深入官僚体系之中。它很纠结，既不能与官僚们坐到一条船上去当傀儡和附庸，又不能远离官僚而与内情和外情实际脱节，只能处在非甲非乙、又不去甲乙的境地，具有“半机关、半实体”的特点。不仅如此，净估办还要与其他政府机构和非政府机构建立联系。从工作实践看，它作为一个“小核心”早已与“大外围”众多智库构成了庞大的净评估网络，其中包括：兰德公司、国家战略研究所、传统基金会、布鲁金斯研究所、企业研究所、卡内基国际和平基金会、国防大学战略研究所、海军分析中心等著名智库。

三、帮助国家保持竞争力的综合分析机构

智库生存靠特色，智库特色在方法。净估办作为国家高端军事智库，主要运用自主开发的净评估方法。指令在“定义”一节将净评估术语定义为“对决定国家相对军事能力的军事、技术、政治、经济和其他因素的比较分析。目的是确认值得高层防务官员注意的问题和机遇”。国防部长要对美国军事能力相对于竞争者所处的地位提出咨询建议，就需要这种为了达到准确性和适当性不限制提出问题和信息使用，将敌我双方的数据拿到一起来比较的方法。政治、经济、社会和技术变化的速度日益加快，使得安全环境总是动态变化，并令人迷惑甚至不安，而净评估正是认识和应对这些挑战的有效工具，“被具有远见的领导人视为在不断变化的安全环境中帮助美国保持竞争力的重要方法”1。

国家净评估关注最宽泛意义上的国家安全。它不仅包括纯军事问题，还包括政治、经济、技术问题。旨在通过发现并阐述重大国家安全问题的本质，为战略和政策制定者提供深刻见解。它既能查找问题又能发现机遇，通过定期和不定期为国家安全“搞体检”和“作诊断”，向总统、国安会和国防部长提供下列问题的答案：我们是否有问题？如果有，问题有多严重？发展趋势是好是坏？导致问题的根本原因何在？如此从国家安全活动若干方面，对美国和对手进行比较，能够更加均衡和详细地对“真实世界”中国家安全活动的性质及其问题与机遇作出分析，能使战略和政策制定者更好地理解当前形势，而有了对形势的更好把握就可以引领防务态势的转变，其本身就是有益的建设性举措。

如此定义还有一个考虑，那就是把高级别的政治分析融合到战略评估中，为战略家与决策者提供思考战略竞争的必要环境。一方面，战争是政治的延续，如不能整合内外政策与战略，战略服从政略就是一句空话。另一方面，很多战略威胁的形成周期漫长，而总统任期相对较短，难免会因为只看到任内的问题，忽略了长远的、战略性的思考，一个独立、公正和长期存在的净评估机构可以随时提醒和告诫他们可能忽略的威胁与机遇。事实上，过去数十年中，净估办所做的许多地区性和功能性净评估，都对美国战略的发展产生了重大影响。20世纪七十至九十年代，国防科学委员会主持的许多净技术评估，在比较特定技术领域内美国相对于苏联等竞争者的地位时，也都非常有用。

四、国家指挥当局履职尽责的参谋助手和顾问机构

指令在“职责”一节明确：“净估办主任是国防部长在净评估方面的主要参谋助手和顾问。”并赋予这一角色七项职责。

开展净评估活动。即“以其他国家或国家集团相应能力为参照，发展和协调针对美国军事能力和潜力所具地位、发展趋势及未来前景的净评估活动，以便为美国确定新增的或未来的威胁与机遇”。包括在指定战区、地区、职能或任务中，美国和外国当前的和正在规划中的军事能力，以及特定能力、战术、理论和武器系统等方面的净评估活动，力求为国防部长及其他高级防务官员就显现的战略挑战问题或机会窗口提供早期预警，以期最终获得与竞争对手的相对优势。

担当净评估顾问。即“针对国防部长向总统和国会提交的年度报告、国会听证以及与外国政府讨论中任何净评估部分，开展净评估活动、提出建议并担当顾问，以及为参联会主席净评估活动的准备活动提供建议”。人们常说净估办主任有直通车、建议能直达顶层，这便是其直接对国家指挥当局负责、不受官僚挟制的基本依据。当然，这也是其与“上需”和“下情”不脱节的重要保证。

提供净评估协助。即“在国安会展开的国家净评估活动中，提供指导与参谋协助并代表国防部长；在同情报机构联合的净评估活动中作为国防部长办公厅的首要节点行动”。国安会净估组转为国防部净估办后，其原有权力和使命并没有解除。正如卡尔博尔所言：“马歇尔现在负责实施由他自己授权的净评估，不过他不用向自己汇报，也不用评价自己的成果。”2以此观之，净估办主任在国防部内仅次于国防部长，可谓“一人之下、万人之上”，而他在国安会中又常常代表国防部长，并且国防部长的任期大都不足马歇尔任期的十分之一，其影响往往盖过国防部长就不奇怪了。

支持净评估发展。即“为在国防部内改善与发展净评估提供支持，包括但不限于维护保存历史上所有渠道情报和友方力量数据的资料馆”。应该说，所有智库都奢望全面掌握情报和数据信息，但是只有极少数高端智库才享有这一特权。这既是高端智库履职尽责的需要，也是“三军之事莫重于密”和“成大事者不与众谋”的必然要求所致。掌管“所有渠道情报和友方力量数据”至关重要，因为缺乏情报数据信息保障的净评估只能是“无米之炊”。这也是其与外情不脱节的根本保证。但仅此还不够，因为情报界和军种部所能和愿意提供的东西在种类、数量、制式、完整程度上都还存在问题，净估办必须建立并维护自己的情报数据资料馆。

提供客观分析。即“根据要求或确定的必要性对政策、理论、战略、目的和目标提供客观分析”。这意味着净评估办公室主任可以对上述各点“评头论足”和“说三道四”，对他而言真正是“学术无禁区”。这是一项重要使命，但也是其讨嫌和遭人嫉恨的原因之一。好在他只是提供客观分析，而不是“越俎代庖”，甚至“抢地盘”或“抢饭吃”。

审查评估信息。即“根据需要，与国防部官员进行协调，以保证国防部文件、审议和讨论反映恰当的、及时更新过的评估信息”。这是在国防部长核准前的预审、初审或补审工作，是对国防部长手臂的延伸，以使国防部长从琐碎业务事项中解脱出来，集中精力把握目标、方向和路线。客观上讲，决策者的高明在于对大政方针的掌控，而对浩繁数据的校核确非强项。经净估办的比对和弥补，能使各部门基于最新的评估信息协调一致地推进工作。

执行其他事项。即“履行国防部长和副部长指定的其他职能（私下交办事项）”。国防部长作为国防部的总战略家，直接的净评估支持可以改善他们个人的表现，也可以改善国家的安全状况。在战后美国军事机构组织中，国防部长有权提出一个战略概念，并要求就军队规模结构达成一致见解。但是他缺乏独立评估各军种需求的任何基础，在此情况下要与那些有经验的指挥官争辩就显得专横而危险。而五角大楼的每个计划行为的周期都需耗费数年时间，且需特别大的整合力量，这让国防部长很难提出一些他不知道答案的问题，很难在实时的、快速变化的环境中创新，很难在机构框架外寻找可选方案（没有被发现的优势）。为了不打断庞大计划机器的运作，或者不要被其惰性所绑架，国防部长需要在私下提出问题，并秘密地获得答案（对问题的评估和建议）。也就是说，他需要“亲兵式”的机构协助思考各种建议、做出战略选择。否则，他就无法对一些问题作出带倾向性的解释，也无法评估答案，更不能影响答案。在20世纪六十年代，系统分析办公室就担当了这一角色，而在七十年代至今的大部分时间里，净估办替代了前者。

五、辅助政策和战略制定与落实的跨部门协调机构

指令在“关系”一节明确净估办在履行规定的职责时与国防部和其他政府机构有四种工作关系。

直达报告。即“直接向国防部长和国防部副部长报告”。这是决定净估办发挥重要影响的一个得天独厚的条件，使得它能够摆脱国防部内部斗争的束缚，将见解立即转达给国防部的最高领导，避免其独立的分析预测受到任何组织的干扰和一些建议在较低层面被消耗掉，同时也使它成为国防部长的个人顾问，甚至秘密咨询渠道。

国防部长需要有一个对军队及其他问题进行信息充分的、批判性的审查分析的独立来源（机构），特别要对那些涉及不止一个军种，涉及两个或多个竞争性或互补性的活动、任务、武器系统的问题进行审查分析。但是其办公室里没有一个组织机构被赋予对美国和外国军事能力进行客观净评估的职责，他无法集成所有可行方案以用作政策决策的背景资料，因为一些重要的可选方案往往在从下到上的过程中遭到压制和备受限制而变得平淡，要么在国防部的较低层面被埋没了，要么就是妥协的产物。在此情况下，净估办的出现恰逢其时。如果它要对国防部长或其他高级官员显示价值，就要避免内部程序以及删减真实调查结果以博得所有人赞同的倾向。

交换信息。即“与具有并行或相关职能的国防部其他官员、国防部机构领导，以及其他联邦官员协调并交换信息”。净估办要与各军种、各部门、各组成机构打交道，就一些出现的问题进行讨论，以在国防部长面对各种相互矛盾的观点时，能为其提供正式计划程序以外的观点，帮助他形成自己的综合结论。但它应该是理智的，主要是交换信息，而不是被用在与官僚和预算作斗争的最前线，更不是一个用于攻击军种地位的“攻城锤”。

避免浪费。即“在可能的情况下，运用国防部以及其他联邦机构的现有系统、设施和服务以避免重复，并实现最大的效益和节约”。美国人很有钱，但美国人花钱很吝啬。美军为净评估创建了许多系统、设施和服务，但并不总是新设机构、建造设施、研发系统，而是更多地租借和改造，务使每一步的建设成果都看得见、摸得着、用得上，而不是用许多年建设一个尽善尽美的东西，在建成之前无所作为。这样既经济又实用，有效地避免了重建轻用、建用分离的倾向，资源效益比较明显。

保持协调。即“国防部长办公厅其他官员以及国防部机构领导应在本指令所赋予的权力、职责相关的所有事务上，与净估办主任进行协调”。强调其他相关机构领导有责任和义务，积极主动地配合支持净估办及其净评估工作。

六、国防部内享有至高无上特权的研究机构

为确保完成使命任务，指令在“权限”一节授予净估办主任在履行被赋予的职责时，享有四项权力。

政策发布权。即“以国防部指示的形式发布指令赋予权力与责任范围内的国防部政策，包括提议与国防部官员和国防机构领导共同履行职责的权力”。而且，在赋予的职责范围内，“有权力发布其他国防部指示、国防部手册，以及一次性指令类备忘录，以落实国防部长批准的政策”。只不过，其“下达给各军种部的指示应通过相关军种部长下发。下达给各作战司令部的指示通常应经参联会主席传达”。这些权力不得下放，以避免政出多门与令出多门。

机密知情权。净估办主任可“根据国防部指示《信息收集与报告》获得各种报告和信息，以执行被赋予的职责”3。信息是净评估的基础支撑，如果没有信息，那么它就是无米之炊。虽然美军向来以开放著称，但在一些时候相关信息并不能轻易获得。最初，马歇尔想要利用国防部长之名去获得那些被某些机构掌管的数据，希望可以凭借自己与施莱辛格的亲密关系获益。然而，大多数机构拒绝分享信息，尤其那些安全领域的机密信息，或是那些可能被分析利用而对其小团体利益构成威胁的敏感信息。从美军自身看，一些军种可能出于官僚政治原因，并不愿意与其他军种或与文官决策者共享有关其能力的准确详情。比如，美国海军可能就不愿意分享有关现代航母脆弱性方面的文件，虽然这可能对美国建立反制反进入/区域拒止战略能力意义重大，但也可能被其他军种用于预算争夺。同样，空军在事关当前飞机能力问题上，也不会全心全意地提供合作，尤其在牵涉到为新机型提供预算的争夺中更是如此。就其盟友看，正如美军并不准备与友军分享其最为机密和敏感的信息一样，可以预料友军也不会将所有东西都与其美国伙伴分享，要实现对友邦力量的全面了解，其难度可能甚于对潜在敌手的了解。在此情况下，如果没有充分的信息保障，那么净评估就不可能形成“全面的图景”，更不可能有全面的能力整合。

吁请协助权。即“在需要时与国防机构领导直接沟通，以执行被赋予的职责，包括传达有关建议和协助方面的需求”。就是说，为履行职责他可直接向国防机构领导提出有关协助的需求和支援配合的建议。只是与各军种部的沟通，应在净估办主任和各军种部长或其委托人，或由国防部长指定的委托人之间完成；而与各作战司令部司令的沟通，通常应通过参联会主席来传达，意在避免运作过程中节外生枝而引起思想上的混乱，或对正常工作秩序造成干扰。

沟通自主权。授权其“在执行所赋予的职责时，与其他执行机构官员、立法机构代表、国家和地方官员、外国政府机构代表，以及公众人员以适当方式进行沟通”。只是与立法机构代表的沟通，应与主管立法事务的助理国防部长和负责主计的副国防部长兼首席财务官以适当方式协调，并与国防部立法计划保持一致。

七、综合运用非政府研究组织智力资源的枢纽机构

指令明确其发放范围“无限制，可向公众发放，并可通过网络在国防部网址上获取”，但并不局限于指令第二条明确的适用范围，体现出既高度保密又非常开放的智库特性和“有所保、有所不保”的保密原则。这是净估办能够承上启下、左右逢源，特别是有效运用非政府组织智力资源的重要保障。美国人认为精英创造历史，同时认为公众亦具有强大的力量。通过引导公众舆论，强化其国防意识，可减少政策执行的阻力。同时，使净评估内外透明，亦便于国会监督以争取信任与支持。事实上，净评估的过程需要民间支持，净评估结果不仅用作制定战略和政策的基础，而且也会向国会和公众报告，以教育公众，使其直面战略、政策和能力问题中难以掩盖的事实与利弊权衡，以免被忽视。

几十年来，由净估办牵头组织大部分由专业知识分子组成的专家小组，专门探讨国防和军事战略问题，并通过这种方式培养和选拔未来的战略学家、政策制定者和政治家，使其将目光聚集于未来可能出现的挑战，积极寻求合适的解决之道。凭借这种“花钱买智慧”的汇智集力方式，有人评价它“无可替代地成为联邦政府联系非政府研究机构与人员的中心”。另据有关资料反映，净估办正式提交国防部长的机密报告并不多，1977～1981年的四年间有11个、1982～1991年的十年间有8个，而1992～2012年的十年间只有6个。但据不完全统计，仅在2005～2008年的四年间，净估办对外委托的非保密项目就有319项之多，多数直接或经处理后对外发布。

引文：

1.［美］菲利普·卡尔博尔著《为国防部长服务的净评估和战略发展：初期的形成对未来的启示》，2008-08-15。

2.［美］菲利普·卡尔博尔著《为国防部长服务的净评估和战略发展：初期的形成对未来的启示》，2008-08-15。

3.美国国防部第8910.01号指示《信息收集与报告》，2007。

（责任编辑：孙永钰）

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ISSN1002-4484（2016）08-0061-06