国防战略规划浅谈

邓　磊

国防战略规划浅谈

邓磊

加强战略规划，是党的十八大关于推进国防和军队现代化建设的一个重要战略思想。我国历来重视国防领域的规划计划。在新的历史条件下，从战略高度加强国防领域规划计划的领导管理，有利于提高国家统筹国防建设发展的能力，确保国防建设发展的前瞻性、科学性、合理性和有效性。

国防建设战略规划国防战略规划

作者：邓磊，军事科学院研究生部博士研究生，少校

国防战略规划是为达成一定的战略目的而制定的国防建设发展中长期计划，以及对国防建设发展全局进行筹划和安排的活动。其主要功能，是按照国家战略和军事战略的要求，将国防活动“统”起来，统一于共同的战略目标。由于历史原因，我国目前尚未形成系统的国防战略规划，这在一定程度上弱化了国家统筹国防建设发展的能力。从战略高度发展国防规划计划，有利于厘清各种重大关系，确保国防建设发展的前瞻性、科学性、合理性和有效性。

一、国防战略规划缺位影响国防建设系统性

近年来，国防和军队相关部门围绕国家战略目标和军事战略目标先后颁布与实施了一系列的专项（领域）规划计划，如《军队信息化建设发展路线图》《2020年前军队人才发展规划纲要》《国防动员建设发展十二五规划》《统筹经济建设和国防建设“十二五”规划》等。然而，由于在国家层面缺乏系统的国防战略规划，国防规划计划之间有机联系不足，国防建设“统”的合力较小，“分”的张力较大。这不仅影响国防建设系统性，而且影响国防建设与经济建设协调发展。

首先，规划计划缺乏整合，容易造成国防重复建设。当前，国防规划计划由不同部门牵头拟制，在筹划的对象、任务的安排、功能的界定等方面存在一定重叠，影响国防资源配置效率。如国家科学和技术发展规划与国防科研和武器装备发展规划在项目安排上存在部分重合，国防动员规划与军民融合规划存在一定重叠交叉。

其次，规划计划缺乏衔接，容易造成国防建设发展割裂。国防规划计划缺乏有效战略统筹，必然导致国防各层次、各领域建设发展难以融为一体。如在信息化发展上，各军兵种缺乏总体规划和优化设计，容易影响我军一体化指挥能力的形成；在军地通用装备技术标准上，军地之间缺乏统一规划，容易造成军地衔接不畅，影响国家战争潜力向战争能力的转化。

第三，规划计划缺乏协调，容易影响国家战略部署。国防各部门存在片面强调部门利益的倾向，将规划计划作为获取资源的工具，容易对国家和军队整体部署形成冲击和干扰。据相关资料显示，“十二五”时期，仅军队总部层面编制规划的数量就与国家同期规划数量相当。更多的规划计划，就意味着更多的资源投入。然而，一定时期的资源总是有限的，某一国防部门资源投入过多，可能会影响其他国防部门资源投入，进而影响其他国防部门规划计划的落实；国防建设资源投入过多，可能会影响经济建设资源的投入，进而影响经济发展规划计划的落实。

二、国防战略规划缺位的历史原因

自1953年执行第一个五年计划以来，我国颁布并实施了一系列的国防专项（领域）规划计划，其中每一项的产生与发展都具有一定的历史必然性，有效保障了不同时期国家战略目标和军事战略目标的实现。但我国至今尚未形成完整的国防战略规划，其中有深刻的历史原因。

（一）20世纪50年代到70年代，国防各规划计划统一于国家五年计划，难以形成国防战略规划

新中国成立之初，作为社会主义阵营的一员，我国实施了高度集权、指令性主导的计划经济，以集中有限的国家资源应对生存威胁。在传统计划模式下，国防建设事业长期处于军政共管共建、反复调整、交叉管理的状态1。国防和军队相关部门制定和实施了大批规划计划，如1954年《关于军队装备建设远景方案的轮廓（1953-1967年）》、1958年《1956-1967年科学技术发展远景规划纲要（草案）》、1969年《全国地下电缆通信网建设规划》等。国防规划计划与国家经济发展五年计划连为一体，整个国民经济可以随时转换成为战时经济。如“一五”期间新增70%的生产能力都直接与增强国防实力有关，“三五”“四五”就是以国防为中心的战备计划，“五五”同样以国防为重要内容。在“一五”到“五五”期间，新中国不仅顶住了来自四面八方的战争威胁，而且成功制造出“两弹一星”，彻底打破了霸权国家的核讹诈。然而，长期过高的国防投入以及过于刚性的计划模式，制约了国家经济建设发展。

（二）改革开放以后，客观存在的军地“二元体制结构”影响了国防战略规划的形成

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上世纪70年代末，我国安全环境与经济环境得到改善，国家逐渐将战略重心转移到经济建设上来，国防建设进入忍耐时期。1980年3月，邓小平批评了国防开支过高影响经济建设的问题：“我们国家现在支付的军费相当大，这不利于国家建设”；“应当尽可能地减少军费开支来加强国家建设。”21985年6月，邓小平再次指出：“四化总得有先有后。军队装备真正现代化，只有国民经济建立了比较好的基础才有可能。所以，我们要忍耐几年。”3从1978年到1987年，国防建设处于低投入和维持性状态，国防费年平均增长3.5%，而同期GDP年平均增长为14.1%。从1988年到1997年国家逐步加大国防投入，国防费年平均增长14.5%，而同期GDP年平均增长20.7%4。国防和军队相关部门在服从和服务国家经济建设大局的前提下，围绕提高部队革命化、现代化和正规化水平制定和实施规划计划，如1980年《军队建设三年规划》、1991年《八五期间军队建设计划纲要》、1991年《我军后备力量建设“八五”规划》、1994年《关于加强军以上领导班子建设的三年规划》等。从国家整体看，这一时期国家从战备状态逐渐向平时状态转换，逐渐放松“统”的要求，放松对人力、物力、财力等资源的控制。在这个过程中，“政府在国防建设领域出现某些缺位，逐步形成和不断强化了经济和国防两大建设各自运行的‘二元体制结构’”，“体制‘碎片化’状态”5导致国防规划计划之间联系逐渐减弱，影响了国防战略规划的形成。

（三）上世纪90年代以来，国防进入加速发展期，但数量规模的发展偏好和改革滞后等主客观因素制约了国防战略规划的发展

为维护国家安全和发展利益，结合中国特色军事变革要求，中央军委制定国防和军队“三步走”发展战略，推进国防建设和经济建设协调发展。从1998年到2007年，国防费年平均增长15.9%，同期GDP年平均增长12.5%6。这一时期，党和国家领导人对国防和军队战略规划高度重视，江泽民在1998年底军委扩大会议上首次使用了战略规划的概念。他指出：“加强战略规划的指导作用，加强对规划计划执行过程的宏观监督和有效调控。”7胡锦涛强调：“要通过积极主动的战略筹划，把国防建设有机融入经济社会发展体系之中，使经济建设和国防建设相互促进、融为一体。”8在党和国家领导人的高度关注下，国防领域规划计划发展迅速。如2002年国家制定了新中国成立以来第一部《国防动员建设发展“十五”计划》，军队先后颁布《十五期间军队建设计划纲要》《2020年前军队建设发展规划（纲要）》《军事斗争准备中长期规划（2009-2015）》等。然而，由于主客观两个方面因素的影响，国家层面上的国防战略规划发展缓慢。一方面，对国防建设数量规模的偏好影响了国防战略规划的发展。在市场经济条件下，横向联系较弱的专项（区域）规划计划比强调“统”的战略规划，更能够受到各国防部门的关注，更能刺激国防建设规模和速度。另一方面，国防领导管理体制改革滞后也制约了国防战略规划的发展。国防战略规划的编制与实施以一定的国防领导管理体制为依托。由于传统领导管理体制的惯性影响，国防领导管理体制上纵向的控制往往强于横向的联系，跨军兵种、跨军地规划计划的协调机制发展缓慢，制约了国防战略规划的发展。

三、发展国防战略规划的几点建议

发展国防战略规划要解决两大问题，一是如何确定最佳国防战略并确保战略得以实现，二是如何应对内外环境变化谋求发展。这不仅对我国战略的理论与实践提出了新要求，而且对我国规划的理论与实践提出了新要求。

（一）研究制定国防战略，为国防建设发展提供战略指导

国防战略是国防战略规划的首要环节和基础前提，在国防战略规划中居于龙头和统揽地位。在一定的国防战略环境中，国家制定了什么样的国防战略，就会实施什么样的国防规划。我国已有国家战略和军事战略，但至今还没有国防战略。国防建设涉及军地多个领域，国家战略指导国防建设将失之于过宽，军事战略指导国防建设又将失之于过严。只有发展兼顾军地发展特点的国防战略，才能充分体现国防建设发展“统”的思想和“分”的要求，为国防建设发展提供有效战略指导。

（二）科学构建总体规划，整体统筹国防建设发展

国防是有机的整体，必须加强顶层设计、整体筹划，强化“统”的力度。国防总体规划的作用是着眼全局对国防建设发展各个方面进行统筹，协调国防动员、国防教育、国防科技各领域，以及决策、领导和执行等各层次之间的关系，防止各领域、各层次自成体系、各搞一套。只有在国防总体规划的统揽下，国防规划计划才能统一于共同的战略目标，进而确保国防建设全面发展，确保经济建设和国防建设协调发展。在构建国防总体规划的过程中，还必须抓住军事斗争准备的重难点问题和制约国防建设发展的弱项、短板，实施重点突破、重点用力。可将国防各规划计划分为重大、重点和一般项目，突出抓好重大、重点项目，带动其他项目的落实。

（三）合理划分规划权，兼顾国防整体利益与局部利益

（四）综合实施不同性质规划计划，兼顾国防建设发展的方向性与灵活性

国防规划计划按照规划约束力，可区分为指令性和指导性两类。前者主要通过法律和行政等强制性手段确保实施，后者主要运用政策、教育等指导性的措施引导实施。指令性规划计划有利于确保国防建设发展的方向性。国防产品是典型的公共产品，具有非竞争性和非排他性的特征，任何独立的个体或者私人产商都不愿意为国防产品承担成本和费用，必须依靠国家通过行政性手段提供。而指令性规划计划强调顶层设计，其突出特征就是权威性、强制性，能够有效克服国防领域市场资源配置失灵的现象，对国防活动具有规范、校正的作用。指导性规划计划有利于增强国防建设发展的灵活性。国防规划计划是建立在对国家发展预测基础上的。而国家战略环境处于不断变化中，如果片面强调国防规划计划的刚性，有可能使国防建设发展难以适应变化的环境。指导性规划计划的优点是有利于充分发挥国防各部门的创造性，根据变化的战略环境灵活地实施。此外，指令性与指导性的划分也不是绝对的，指令性规划计划需要一定的指导性成分以确保灵活性，指导性规划计划需要一定的指令性成分以确保方向性。

引文：

1．于川信：《军民融合战略发展论》，134页，北京，军事科学出版社，2014。

2．《邓小平文选》，第2卷，285页，北京，人民出版社，1994。

3．《邓小平文选》，第3卷，128页，北京，人民出版社，1994。

4．《2008年中国的国防》白皮书，国务院新闻办公室，2009。

5．姜鲁鸣：《对我国军民融合体制问题的一点思考》，载《军民融合》，53～54页，2015（1）。

6．《2008年中国的国防》白皮书，国务院新闻办公室，2009。

7．中国人民解放军总政治部：《国防和军队建设贯彻落实科学发展观重要论述选编》，28 页，北京，解放军出版社，2010。

8．中国人民解放军总政治部：《国防和军队建设贯彻落实科学发展观重要论述选编》，114 页，北京，解放军出版社，2010。

9．吕德宏：《从思想到行动》， 41页，北京，长征出版社，2008。

（责任编辑：何荷）

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ISSN1002-4484（2016）03-0018-04