中国南海岛礁建设中的国际话语权研究

邵先成

中国南海岛礁建设中的国际话语权研究

邵先成

在炒作中国南海岛礁建设的过程中，美国从幕后走向台前，发挥了主导作用。美国利用双重标准和模糊化概念刻意指责中国的岛礁建设，故意忽略菲律宾、越南等国长期以来非法的岛礁建设行为。中国利用多种外交途径向国际社会解释南海岛礁建设既是本国主权范围内的事情，也是为了更好地提供国际公益服务。但美国利用国际话语权优势企图在多个国际场合塑造国际社会对中国岛礁建设的消极印象。未来，中国需要通过及时主动的信息发布与传播以及议题设置等方式，掌控关于岛礁建设的国际话语权，引导国际社会在岛礁建设上的舆论趋势。

南海问题；岛礁建设；填海造地；国际话语权

中国在南沙群岛的岛礁建设大致于2014年5月正式进入国际社会的视野。当月，菲律宾外交部发布声明称向中国就中方在赤瓜礁进行填海造地①中国南海岛礁建设中的“陆域吹填工程”，有时也被称为“填海造地”，美国、菲律宾等国一般称为“land reclamation”。参见：外交部发言人洪磊就美方涉南海言论答记者问，外交部网站，2014年7月15日，http：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjdt＿674879／fyrbt＿674889／t1174372．shtml；外交部发言人陆慷就中国南沙岛礁建设有关问题答记者问，外交部网站，2015年6月16日，http：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjdt＿674879／fyrbt＿674889／t1273364．shtml。提出了外交抗议，②“Dfa Statement on Mabini Reef”，Philippine Department of Foreign Affairs，May 14，2014，https：／／www．dfa．gov．ph／index．php／newsroom／dfa－releases／2862－dfa－statement－on－mabini－reef．并在第二天公布了一组从2012年3月到2014年3月中国在赤瓜礁进行填海造地进程的对比图。③“China's Reclamation on Mabini Reef”，Philippine Department of Foreign Affairs，May 15，2014．https：／／www．dfa．gov．ph／index．php／newsroom／dfa－releases／2871－china－s－reclamation－onmabini－ree．当时国际舆论的主要关注点还主要集中在中越981钻井平台事件上，而且中国当时的岛礁建设规模尚处于起始阶段，所以菲律宾的炒作并未使中国的岛礁建设立即成为国际舆论的焦点问题。但美国随后利用其国际话语权优势，在国际社会上不断地对中国的岛礁建设进行指责和炒作，最终成功地吸引了国际舆论的关注。

国内现有研究侧重于从国际法角度阐述中国南海岛礁建设的合理性与合法性。对于中国岛礁建设的国际法依据，罗国强教授认为基于中国对南海岛礁毋庸置疑的主权，中国在南海的填海造地是“国际法所允许的一种合法变更领土的方式”。④罗国强：《中国在南海填海造地的合法性问题》，载《南洋问题研究》2015年第3期，第13页。对于南海岛礁经过填海造地后的国际法权利，学界一般认为填海造地活动不会改变岛礁的原有属性以及原来拥有的海洋权益和海域范围。⑤李聆群：《“走向和平与稳定的南海”国际会议综述》，载《亚太安全与海洋研究》2015年第1期，第126页；孙建中：《“当前南海权益斗争与法理交锋研讨会”综述》，载《亚太安全与海洋研究》2015年第2期，第117页。也有学者提出，《联合国海洋法公约》对建设在永久岩石和珊瑚礁上的人造岛礁的法律地位并没有清晰的定义，随着科学技术的发展和人工岛礁上生活条件的改善，这些岛礁的法律性质在未来可能会产生变化。⑥邹克渊：《岛礁建设对南海领土争端的影响：国际法上的挑战》，载《亚太安全与海洋研究》2015年第3期，第6－8页。上述研究为本文探讨南海岛礁建设中的国际话语权问题提供了良好的国际法依据。

一、美国炒作中国南海岛礁建设的基本话语内容

美国为了维护其在亚太地区的主导权，从一开始就试图促使中国停止在南沙群岛的岛礁建设。美国建议南海各声索国自愿“冻结”现状，明确指责中国填海造地的规模和速度大幅超越其他国家，却对菲越等国长期以来的岛礁建设视而不见。随着中国填海造地的顺利推进，美国又转而开始炒作中国南海岛礁的“军事化”，并对中国完成填海造地后的岛礁的国际法权利提出质疑。

（一）试图阻止中国进行岛礁建设的“冻结方案”

美国在菲律宾向中国提出抗议后不久，就对中国的南海岛礁建设给予了特别的关注。早在2014年6月，美国负责亚太事务的助理国务卿丹尼尔·罗素（Daniel R．Russel）就表示，在南海存在的填海造地活动不利于维护现状，特别是2002年《南海各方行为宣言》签署之后的现状，并建议各声索国自愿“冻结”现状。⑦Daniel R．Russel，“Remarks at Regional Telephone Conference in Rangoon”，Burma，June 10，2014．http：／／www．state．gov／p／eap／rls／rm／2014／06／227412．htm．虽然美国为了树立其“中立立场”，在其冻结方案中提议南海各声索国全部停止进行填海造地。但考虑到其方案提出的时机，美国从一开始就表现出明显地针对中国的特征。随后，美国国务院副助理国务卿迈克尔·富克斯（Michael Fuchs）在2014年7月详细阐述了呼吁南海各声索国停止在有争议的南海地区开建新工程和设立前哨基地的“三不建议”，即各方不再夺取岛礁与设立前哨站，不改变南海的地形地貌，不采取针对他国的单边行动。富克斯认为，中国的挑衅性与单方面的行动，引起了各界对北京是否愿意遵循国际法规原则的严重关切。⑧Michael Fuchs，“Remarks at Fourth Annual South China Sea Conference CSIS”，July 11，2014．http：／／www．state．gov／p／eap／rls／rm／2014／07／229129．htm．

可以看出，美国刻意改善中国的陆域吹填，而对菲律宾、越南等国长期以来的类似行动淡化处理言论，凸显了美国在这一问题上的双重标准。2014年8月10日，美国国务卿克里（（John Forbes Kerry））在东盟系列会议上继续宣扬“冻结方案”，并宣称“在最近几个月，我们看到大规模的填海造地和武装前沿哨所的活动，这危害了地区稳定并且不会他们主权声索的合法性”。克里不但没有提及菲律宾长久以来的岛礁建设活动，反而赞赏菲律宾提出了一份自愿冻结南海现状的倡议。⑨John Kerry，“Opening Remarks at ASEAN Regional Forum”，Naypyitaw，Burma，August 10，2014．http：／／www．state．gov／secretary／remarks／2014／08／230518．htm．

（二）指责中国南海岛礁建设的速度和规模远超其他国家

鉴于菲律宾、越南等国早已在非法侵占的中国岛礁上开展了一系列的建设活动，为了有理由指责中国并尽量避免“伤及”菲律宾和越南等国，美国转而强调中国岛礁建设的规模和速度远远超过其他南海声索国。2014年9月26日，美国负责亚太事务的助理国务卿丹尼尔·罗素称，大规模填海造地是以单边行动改变现状的手段。中国虽然不是唯一在南海岛礁上填海的国家，但中方填海造地的大小、范围与速度显然大幅超越其他国家。⑩Daniel R．Russel，“U．S．Priorities in East Asia and the Pacific”，New York，September 26，2014．http：／／fpc．state．gov／232135．htm．2015年3月31日，美国太平洋司令部司令哈里·哈里斯（Harry Harris）在澳大利亚表示，中国正在南海岛礁建设‘沙土长城’，并强调岛礁建设的速度引发了对中国意图的严重担忧。⑪“China building′great wall of sand′in South China Sea”，BBC News，April 1，2015．http：／／www．bbc．com／news／world－asia－32126840．

为了突出中国岛礁建设的规模，美国不时发布有关中国岛礁建设进程的信息。在2015年5月底的香格里拉对话会议上，哈里·哈里斯宣称中国在南海岛礁的填海造地规模已经达到2000英亩，超过1500个足球场。⑫“Challenges for Maritime Intelligence，Surveillance and Reconnaissance”，14th Asia Security Summit，May 30，2015．http：／／www．iiss．org／－／media／Documents／Events／Shangri－La%20Dialogue／SLD15／Alex%20Cadby%20Transcripts／Special%20Session%203%2030052015．pdf．美国国防部长阿什顿·卡特（Ashton Carter）则表示，中国南海的填海造地规模和速度史无前例，超过其他声索国总和，并表示美国对中国南海填海造地的速度和规模十分担忧。⑬Ashton Carter，“The United States and Challenges of Asia－Pacific Security”，14th Asia Security Summit，May 30，2015．http：／／www．iiss．org／－／media／Documents／Events／Shangri－La% 20Dialogue／SLD15／Jill%20Lally%20Proofs／First%20Plenary%20%20Carter%2030052015ED1．pdf．在中国宣布完成陆域吹填工程后，哈里·哈里斯在2015年7月“更新”了中国填海造地规模的信息，宣称虽然越南、马来西亚、菲律宾等国在过去45年里完成了大约100英亩的填海造地，但与中国在最近18个月内填海造地大约3000英亩的规模相比显得相形见绌。⑭Terri Moon Cronk，“Pacom Chief：China's Land Reclamation Has Broad Consequences”，U．S．Department of Defense，July 24，2014．http：／／www．defense．gov／News－Article－View／Article／612689．

（三）炒作中国岛礁建设的“军事化”趋势

随着中国南海岛礁陆域吹填工程的顺利进行，美国不仅要求中国停止填海造地，还企图通过炒作“军事化”概念对中国可能在岛礁上部署军事设施的行动施加压力。早在2014年11月，美国前海军作战部长加里·拉夫黑德（Gary Roughead）在北京参加香山论坛时就表示，南海争议岛礁上进行的基础设施建设更多的是为投射军事能力，这让人感到关切。⑮《美上将批中国九段线 声称南海造岛致局势危险失控》，凤凰网，2014年11月23日。http：／／news．ifeng．com／a／20141123／42548516＿0．shtml．随着中国填海造地的顺利进行，美国也预判中国在完成填海造地后将可能开始部署军事设施。美国国防部在2015年4月提交给国会的关于中国军事安全发展状况的年度报告中认为，中国可能会在扩建的岛礁上建设港口、通讯和监控系统、后勤支持以及飞机跑道，并认为“中国试图通过改善在南海的国防基础设施以改变现状”。⑯“Annual Report to Congress：Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2015”，Office of the U．S．Secretary of Defense，April 7，2015．http：／／www．defense．gov／Portals／1／Documents／pubs／2015＿China＿Military＿Power＿Report．pdf．美国负责亚太安全事务的助理国防部长施大伟在5月份也表示，中国可以通过部署战斗机团或地空导弹、反舰导弹和弹道导弹系统，使南海争议岛礁快速地实现“军事化”。⑰David Shear，“Statement before the Senate Committee on Foreign Relations”，May 13，2015．http：／／www．foreign．senate．gov／imo／media／doc／051315＿Shear＿Testimony．pdf．

鉴于此，美国开始不断炒作中国可能把南海岛礁“军事化”的概念，企图把中国合理地部署防卫性军事设施的举措刻画成“军事化”的例子。2015年7月，美国国务院助理国务卿丹尼尔·拉塞尔更新了美国“冻结方案”的内容，宣称美国呼吁所有声索国停止在南海进行填海造地，停止建设新的设施，停止把现存设施军事化，并宣称“中国在6月16日宣称将在近期完成填海造地，预示着中国将会在这一岛礁上建设军事设施”。⑱Daniel R．Russel，“Remarks at the Fifth Annual South China Sea Conference”，Washington，DC，July 21，2015．http：／／www．state．gov／p／eap／rls／rm／2015／07／245142．htm．美国国务卿克里在8月份东盟系列会议上再次呼吁所有南海声索国停止在争议岛礁的军事化。⑲John Kerry，“Intervention at the East Asia Summit”，Kuala Lumpur，Malaysia，August 6，2015．http：／／www．state．gov／secretary／remarks／2015／08／245758．htm．南海岛礁的“军事化”概念成为美国在中国宣布完成陆域吹填工程后重点炒作的观点。

（四）质疑南海岛礁经过填海造地后的国际法权利

虽然美国承认中国的南海岛礁建设不违反国际法，但却明确指出中国通过填海造地增加的岛礁面积不能扩大岛礁原来拥有的国际法权利。助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在2014年9月就强调，根据《联合国海洋法公约》，填海造地无论范围大小，丝毫不影响南海岛礁的法律地位。⑳

美国还通过军机和军舰对中国正在陆域吹填的岛礁进行抵近侦察活动，以表明美国的飞行与航行自由不受中国岛礁建设的影响，并对中国南沙群岛的部分岛礁是否拥有12海里领海提出质疑。2015年5月20日，美军一架P－8A反潜侦察机抵近中国南沙有关岛礁海域进行侦察活动。㉑《2015年5月22日外交部发言人洪磊主持例行记者会》，外交部网站，http：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjdt＿674879／fyrbt＿674889／t1266139．shtml。对此，拉塞尔表示，美国的侦察飞行是“完全适当的”，且美国海军和军机将“继续完全行使”在国际水域和空域执行任务的权利。㉒Daniel R．Russel，“Readout of Secretary Kerry's travel to Beijing”，Seoul and Seattle，May 21，2015．http：／／fpc．state．gov／242635．htm．10月27日，美国“拉森号”军舰进入南沙群岛渚碧礁12海里航行。美国国防部长卡特对此表示，美国将会继续在国际法允许的范围内进行航行与飞行，并宣称在接下来的时间会有更多的类似活动。㉓Dan Roberts，Tom Phillips，“US threatens further naval incursions despite furious reaction from China”，The Guardian，October 27，2015．http：／／www．theguardian．com／world／2015／oct／27／usnavy－international－law－south－china－sea．

此外，美国还指责中国在南海的填海造地行动对周边海底环境造成了严重的影响，㉔Terri Moon Cronk，“Pacom Chief：China's Land Reclamation Has Broad Consequences”，U．S．Department of Defense，July 24，2014．http：／／www．defense．gov／News－Article－View／Article／612689．并且单方面改变了南海地区的现状，违反了中国与东盟签署的《南海各方行为宣言》的承诺。㉕Daniel R．Russel，“U．S．Priorities in East Asia and the Pacific”，New York，September 26，2014．http：／／fpc．state．gov／232135．htm．

通过这些活动，美国借助对中国岛礁建设的炒作成功地吸引了国际舆论的密切关注。正如拉塞尔所说，美国的参与是南海问题能够成为地区多边论坛重要议程的关键力量，这也是美国与相关国家进行双边磋商时的重要部分；通过揭露包括大规模的填海造地行为在内的“有问题的”行为，美国可以确保这些行为即使无法被停止，也能够在国际社会得到曝光和检视。㉖Daniel R．Russel，“Maritime Issues in East Asia，Testimony Before the Senate Foreign Relations Committee”，Washington，DC，May 13，2015．http：／／www．state．gov／p／eap／rls／rm／2015／05／242262．htm．

二、美国炒作中国岛礁建设的话语缺陷

美国为了获得塑造中国岛礁建设的国际话语权，故意采用双重标准，表现出明显地针对中国的姿态，且不愿意对菲律宾、越南等国长久以来的岛礁建设行为真正地施加压力，使其呼吁所有声索国停止岛礁建设的行为丧失了客观性，也说明了“不持立场”的说法不可信。美国使用所谓禁止岛礁“军事化”，或者“维护现状”等模糊化的概念，以塑造中国“强势”、“破坏地区稳定”的国际形象。客观事实是，美国在国际舆论上的持续炒作，以及不断派出军舰和飞机抵近侦察中国岛礁，并与菲越等国通过联合军事演练等措施加强军事关系的一系列活动，加深了南海地区的紧张局势。

（一）使用双重标准，故意针对中国而不愿对菲越等国施加压力

虽然菲律宾、越南等国长期以来在非法侵占的中国南沙岛礁上进行大规模的填海造地、修建机场等活动，但美国之前却从未提出过抗议或者指责。美国从2014年开始炒作南海岛礁建设，呼吁各方停止填海造地，明显就是针对中国刚开始不久的岛礁建设活动。虽然美国为了塑造其“中立立场”，承认菲律宾、越南等国同样在南海进行岛礁建设，但却往往淡化处理，转而点名指责中国的岛礁建设规模大、速度快。

因为不愿对菲律宾、越南等国的岛礁建设行为真正地施加压力，导致美国所谓呼吁所有南海声索国停止岛礁建设的倡议难以产生实际效果。菲律宾虽然在2014年8月跟随美国提出了类似的呼吁停止岛礁建设的建议，㉗Pia Lee－Brago，“Phl pushes triple action plan vs China's lighthouse”，The Philippine Star，August 9，2014．http：／／www．philstar．com／headlines／2014／08／09／1355549／phl－pushes－triple－action－plan－vs－chinas－lighthouse．并在2014年10月宣布暂停在南沙群岛所占岛屿上的一切维修工事，㉘“Philippines halts work in disputed South China Sea”，Reuters，October 3，2014．http：／／uk．reuters．com／article／2014／10／03／uk－philippines－southchinasea－idUKKCN0HS0TE20141003．但却2015年3月又迫不及待地宣布将恢复在南海岛礁的修复和维修工作，包括修复一条飞机跑道。㉙“Philippines says to resume works in disputed South China Sea”，Reuters，March 26，2015．http：／／www．reuters．com／article／2015／03／26／us－philippines－southchinasea－idUSKBN0MM0UO2015 0326．美国防长卡特在2015年6月1日会见越南国家主席张晋创（Truong Tan Sang）、越共总书记阮富仲（Nguyen Phu Trong）以及国防部长冯光青（Phung Quang Thanh）时，鼓励越南永久停止填海造地以及使争议岛屿军事化的活动，但未获得越南的积极回应。㉚“Readout of Secretary of Defense Ash Carter's Meeting with Vietnamese President Truong Tan Sang，General Secretary Nguyen Phu Trong，and Defense Minister Gen．Phung Quang Thanh”，U．S．Department of Defense，June 1，2015．http：／／www．defense．gov／News／News－Releases／News－Release－View／Article／605540／readout－of－secretary－of－defense－ash－carters－meeting－with－vietnamese－president－t．美国不过是希望借助炒作中国的岛礁建设活动，展现与菲律宾、越南等国在应对中国问题上拥有共同的利益诉求，进而加深与这些国家的外交关系，维护其在亚太地区的主导权。

（二）使用模糊化概念炒作中国岛礁建设

美国在炒作南海问题时，故意使用一些诸如“维护现状”、“维护航行自由”、“禁止岛礁军事化”等模糊的、宽泛的词语。这看似是为了维护国际公益，其实是美国根据自己的利益需求对这些概念任意地“裁剪”使用。特别是美国在没有给出定义的情况下，炒作南海岛礁“军事化”概念，试图塑造中国单方面推行南海军事化的形象。由于美国并没有明确界定哪些行为属于所谓的“军事化”，特别是没有区分必要的防御性武器与进攻性武器的区别。因此，反对南海岛礁“军事化”的概念使美国似乎站在较高的“道德高地”，一旦观察到中国部署军事装备，美国就可以利用模糊的“军事化”概念炒作中国的行为，塑造中国“强势”、“破坏现状”等负面形象。这一模糊化的概念为美国任意而持续地炒作中国的岛礁建设提供了便利。中国在南海岛礁上任何部署军事装备的行为都可能被美国进行过分地解读。

（三）美国的炒作和军事活动加剧了南海紧张局势

对中国南海岛礁建设的恶意炒作是美国利用东南亚国家对中国实力的担忧，不断渲染“中国威胁论”的最新举措。近年来，美国通过举行联合军事演习、签署军事协议等方式，加深了对东南亚地区的军事涉入力度，并为菲越等国在南海问题上挑衅中国提供了安全支持。美国与菲律宾在2014年4月签署的《增强防卫合作协议》（Enhanced Defense Cooperation Agreement，EDCA），“反映了菲律宾和美国意图在更广泛的防卫领域进行合作的决心”。㉛“Frequently Asked Questions（FAQs）on the Enhanced Defense Cooperation Agreement”，Philippine Department of Foreign Affairs，April 28，2014．http：／／www．dfa．gov．ph／index．php／newsroom／dfa－releases／2693－frequently－asked－questions－faqs－on－the－enhanced－defense－cooperation－agreement．2014年5月的“981事件”期间，美国国务卿克里向越南外长范平明（Pham Binh Minh）明确表示支持，并宣称中国单方面在与越南存在争议的水域部署钻井平台和大量政府船只是“挑衅”行为。㉜Jen Psaki，“U．S．Department of State Daily Press Briefing”，May 13，2014．http：／／www．state．gov／r／pa／prs／dpb／2014／05／226022．htm＃CHINA．美国还鼓动东南亚国家联合起来共同应对中国。美国第七舰队司令罗伯特·托马斯（Robert Thomas）在2015年3月表示，东南亚国家应组成联合舰队在南海巡航，并宣称只要东盟成员国牵头组织，美国第七舰队将会提供支持。㉝Sharon Chen，“U．S．Navy Urges Southeast Asian Patrols of South China Sea”，Bloomberg，March 18，2015．http：／／www．bloomberg．com／news／articles／2015－03－18／u－s－navy－urges－jointsoutheast－asia－patrols－of－south－china－sea．同时，美国在2015年多次对中国的南海岛礁进行非法的抵近侦查，危及中方驻岛人员的安全。因此，美国在南海地区不断加强的军事存在，完全属于军事化的范畴，加剧了南海的紧张局势，是真正破坏南海地区稳定的行为。

三、中国的应对策略

中国在南海岛礁建设开始后的很长一段时间里，一直采取低调处理的姿态。在回应关于岛礁建设的相关问题时，中国一般强调“中方对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，在南沙岛礁的行动完全是中国主权范围内的事情。”㉞《2015年1月12日外交部发言人洪磊主持例行记者会》，外交部网站，http：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjdt＿674879／fyrbt＿674889／t1227472．shtml。但美国等国却一再恶意炒作中国的岛礁建设，不断对中国在南海岛礁的维护和建设作出消极评论。为了向国际社会传达中方岛礁建设的真实信息，反击美菲越等国的炒作，中国加大了向国际社会解释中方岛礁建设合理性和合法性的力度。

（一）解释中国岛礁建设有利于而不是损害国际公益

对于中国进行岛礁建设的目的，中国外交部发言人强调，中国的岛礁建设既有利于改善驻守人员的工作和生活条件，同样有利于中方更好地履行在海上搜寻与救助、防灾减灾、海洋科研、气象观察、环境保护、航行安全、渔业生产服务等方面承担的国际责任和义务。㉟《2015年4月9日外交部发言人华春莹主持例行记者会》，外交部网站，http：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjdt＿674879／fyrbt＿674889／t1253375．shtml．中国郑重地向国际社会承诺，愿意在将来条件成熟时，邀请有关国家和国际组织利用相关设施开展海上搜救等方面的合作。㊱《外交部边海司司长欧阳玉靖就中国南沙岛礁建设接受媒体采访》，新华网，2015年5月27日．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2015－05／27／c＿127844699．htm．为此积极履行这一承诺，中国在完成陆域吹填工程后不久，即在华阳礁和赤瓜礁启用了可以向过往船舶提供高效导航助航服务的灯塔。这有利于提高南海海域船舶航行安全，更好地服务南海沿岸国家和航经该海域的各国船只。㊲《外交部发言人华春莹就南沙华阳礁和赤瓜礁灯塔启用答记者问》，外交部网站，2015年10月10日．http：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjdt＿674879／fyrbt＿674889／t1304807．shtml．

对于美国指责中国的填海造地损害海洋生态环境的指责，中国国家海洋局在2015年6月先后发表文章《南沙岛礁扩建工程未对珊瑚礁生态系统造成影响》和《南沙岛礁扩建工程不会对海洋生态环境造成破坏》，介绍了中国的南沙岛礁建设经过了海洋生态、环境保护、地质水文等专家长期的科学论证，不会对珊瑚礁生态系统和海洋生态环境造成破坏。㊳《南沙岛礁扩建工程未对珊瑚礁生态系统造成影响》，国家海洋局网站，2015年6月10日．http：／／www．soa．gov．cn／xw／dfdwdt／jgbm＿155／201506／t20150610＿38318．html；《南沙岛礁扩建工程不会对海洋生态环境造成破坏》，国家海洋局网站，2015年6月18日，http：／／www．soa．gov．cn／xw／hyyw＿90／201506／t20150618＿38598．html．中国外交部也多次对国际社会强调，“中方进行岛礁扩建工程经过了科学的评估和严谨的论证，坚持建设和保护并重，有严格的环保标准和要求，充分考虑到生态环境和渔业保护等问题，不会对南海的生态环境造成破坏。”㊴《2015年4月9日外交部发言人华春莹主持例行记者会》，外交部网站，http：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjdt＿674879／fyrbt＿674889／t1253375．shtml．

（二）揭露美国的双重标准和模糊化概念

美国针对中国的岛礁建设，不是从事情本身的是非曲直出发，而是以盟友划线，发表不负责任和故意挑起地区紧张和对立的言论。㊵《2015年6月29日外交部发言人华春莹主持例行记者会》，外交部网站，http：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjdt＿674879／fyrbt＿674889／t1276869．shtml。因此，使用双重标准刻意指责中国的岛礁建设而对菲律宾、越南等国的行为视而不见，是美国炒作南海问题时的重要缺陷。对此，中国外交部发言人明确指出，“美国对个别国家长期以来在非法侵占中国岛礁上的建设活动选择性‘失声’，却对中国在自己主权范围内合法、合情、合理的正常建设活动说三道四，如果不是习惯了双重标准，就是另有所图。”㊶《2015年5月28日外交部发言人华春莹主持例行记者会》，外交部网站，http：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjdt＿674879／fyrbt＿674889／t1267816．shtml。

美国企图借助模糊化的概念炒作中国岛礁建设“改变现状”以及岛礁“军事化”。对于美国认为中国南海岛礁建设的规模改变了南海地区现状的指责，中国外交部发言人质疑美国所声称的“现状”是什么现状，并明确表示根据“非法行为不产生合法权利和效力”的基本法律准则，中国不会承认南沙群岛有关岛礁被菲方等非法侵占的所谓“现状”。对于美国炒作的有关岛礁“军事化”的舆论，中国外交部发言人指出，“一些国家在南海高调炫耀武力，与盟友频频举行大规模军事演习，中方部署一些必要的、有限度的、纯属防卫性质的军事设施，与中方有关岛礁所处的安全环境是相适应的，不存在所谓‘军事化’问题”。㊷《2015年10月14日外交部发言人华春莹主持例行记者会》，外交部网站，http：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjdt＿674879／fyrbt＿674889／t1305835．shtml。

（三）利用多种渠道向国际社会发布相关信息

为了有效地向国际社会阐述中方岛礁建设的合理性和合法性，中国通过高级别官员、外交官、媒体、学者等途径积极发声。对于美国对中国岛礁建设意图的担忧，中国海军司令吴胜利在2015年4月29日与美国海军作战部长格林纳特视频通话时指出，中方的岛礁建设活动有助于向国际社会提供公共产品服务，并欢迎美国在未来条件成熟时利用这些设施。㊸徐叶青、莫小亮：《吴胜利与美国海军作战部长视频通话》，载《解放军报》，2015年5月1日第01版。中国国家主席习近平在9月份访问美国时也公开表示，中国致力于维护南海和平稳定，中国在南沙群岛的有关建设活动不针对、不影响任何国家，也无意搞军事化。㊹《习近平奥巴马白宫玫瑰园共见记者》，央广网，2015年9月26日。http：／／china．cnr．cn／ygxw／20150926／t20150926＿519984564．shtml．中国驻美国、英国、墨西哥等国外交官通过接受采访、演讲、撰写文章等方式，向所驻国家阐述了中国岛礁建设的合理性和合法性。㊺《崔天凯大使接受美国有线电视新闻网（CNN）“阿曼普”栏目专访》，中国驻美国大使馆网站，2015年6月5日．http：／／www．china－embassy．org／chn／zmgx／zxxx／t1270498．htm；《驻英使馆发言人致函英国＜金融时报＞批驳该报涉南海问题社论》，中国驻英国大使馆网站，2015年6月25日．http：／／www．chinese－embassy．org．uk／chn／fwxx／sgfyr／t1276090．htm；《邱小琪大使就南海问题在墨西哥主流报纸发表署名文章》，中国驻墨西哥大使馆网站，2015年7月 23日。http：／／www．embajadachina．org．mx／chn／gdxw／t1284016．htm．中国政府通过多个国际场合强调岛礁建设不会对国际社会造成消极影响。中国解放军副总参谋长孙建国在香格里拉对话会议上表示，岛礁建设完全是中国主权范围内的事，不针对任何国家、不影响航行自由。㊻《携手同护和平 共建安全亚太——孙建国在第十四届香格里拉对话会上的发言》，国防部网站，2015年5月 31日。http：／／news．mod．gov．cn／headlines／2015－05／31／content＿4587645＿2．htm。中国常驻联合国副代表王民在《联合国海洋法公约》缔约国会议下，解释了中国是在自己的领土内进行岛礁建设，并切实履行了保护海域环境和维护航行自由的义务。㊼《中国代表团团长王民大使在＜联合国海洋法公约＞第25次缔约国会议“秘书长报告”议题下的发言》，外交部网站，2015年6月12日。http：／／www．fmprc．gov．cn／mfa＿chn／wjdt＿611265／zwbd＿611281／t1272854．shtml。以《人民日报》和《环球时报》为代表的中国媒体通过发布众多的英文版报道，向国际社会详细介绍了岛礁建设的诸多细节，并对外国媒体的一些不实报道进行了有效地反驳。㊽China's construction on the Nansha Islands is legitimate，People's Daily Online，June 08，2015，http：／／en．people．cn／n／2015／0608／c98649－8903604．html；U．S．muscle－flexing in South China Sea is unprofitable，People's Daily Online，November 11，2015．http：／／en．people．cn／n／2015／1111／c98649－8974557．html；US tarnishing China's image to scare ASEAN，Global Times，May 30，2015，http：／／www．globaltimes．cn／content／924391．shtml； US actions prompt islands militarization，Global Times，December 21，2015，http：／／www．globaltimes．cn／content／959609．shtml．中国学者则通过撰写英文的评论、学术文章等方式从国际法、国际政治等角度分析了美菲等国恶意炒作中国岛礁建设的行为逻辑和缺陷。㊾Nong Hong，The Post－Reclamation Scenario in the South China Sea：the Role of China and The United States，The Center for Strategic and International Studies，March 23，2015，http：／／amti．csis．org／the－post－reclamation－scenario－in－the－south－china－sea－the－role－of－china－and－the－unitedstates／；Chen Dingding，China's Master Plan in the South China Sea，The National Interest，May 26，2015，http：／／nationalinterest．org／feature／chinas－master－plan－the－south－china－sea－12962； Ma Shikun，Why China's Land Reclamation Is Legitimate and Justified，China US Focus，September 7，2015，http：／／www．chinausfocus．com／peace－security／why－chinas－land－reclamation－is－legitimateand－justified／．

四、中国话语的传播效果

中国政府很多关于岛礁建设的解释和说明虽然能够得到美国政府的回应，但美国的态度整体消极。与美国政府类似，美国媒体虽然对中国政府的相关言论多有报道，甚至曾全文翻译转载过中国外交部发言人关于岛礁建设的说明，㊿“China's Statement on Its Construction in the South China Sea”，The New York Times，April 10，2015，全文来源于律商联讯（LexisNexis）新闻数据库。但其对中国政府相关信息的报道容易“淹没”在美菲越等国政府、学者的消极言论中。美国的炒作也影响了其他国家对中国岛礁建设的看法，七国集团会议发表声明对南海岛礁建设表示担忧，东盟国家则因为不愿意追随美国向中国施压而造成2015年11月的东盟防长扩大会议未能如期发表《联合宣言》。

（一）美国政府对中国话语消极而谨慎的回应

总体来看，美国政府倾向于从消极的角度揣测中国岛礁建设的意图和未来发展走势。对于中国宣布岛礁建设将用于国际公益并邀请美国在未来开展相关合作的善意表达，美国国务院发言人表示，在争议地区通过填海造地获得的地方上进行建设活动，不会有利于地区的和平与稳定，并宣称中国如果想减少紧张局势，就应该停止填海造地，依据国际法澄清九段线，并与东盟达成“南海行为准则”。Jeff Rathke，“U．S．Department of State Daily Press Briefing”，May 1，2015．http：／／www．state．gov／r／pa／prs／dpb／2015／05／241412．htm。

在中国于2015年6月宣布将停止填海造地后，美国国务卿克里在时隔近两个月时，仍表示其无法确定中方的声明是否是真的，但却强调中方真正需要的不仅仅是停止填海造地，还包括停止大规模的设施建设以及军事化。John Kerry，“Press Availability in Kuala Lumpur”，Malaysia，August 6，2015．http：／／www．state．gov／secretary／remarks／2015／08／245768．htm。对于习近平主席在访问美国时宣布，中国在南沙群岛的有关建设活动无意搞“军事化”的表态，“Remarks by President Obama and President Xi of the People's Republic of China in Joint Press Conference”，The White House，September 25．2015，https：／／www．whitehouse．gov／the－pressoffice／2015／09／25／remarks－president－obama－and－president－xi－peoples－republic－china－joint。美国防长卡特虽然认为这是中国的一个积极姿态，但强调中国应该切实落实这一承诺。“Media Availability with Secretary Carter at the ASEAN Defense Ministers－Plus Meeting in Kuala Lumpur”，Malaysia，U．S．Department of Defense，November 4，2015．http：／／www．defense．gov／News／News－Transcripts／Transcript－View／Article／627598／media－availability－with－secretarycarter－at－the－asean－defense－ministers－plus－me。

（二）美国媒体对中国话语的负面传播

中国官方关于岛礁建设的言论在美国媒体中多有报道。以美国报道国际新闻的权威媒体《纽约时报》为例，其曾全文翻译转载了中国外交部发言人在2015年4月9日就南海岛礁建设的目的发布的详细说明。“China's Statement on Its Construction in the South China Sea”，The New York Times，April 10，2015．全文来源于律商联讯（LexisNexis）新闻数据库。这说明只要中国能够及时地发布相关信息，美国媒体出于对新闻的需求很可能会对中国的言论予以报道。值得注意的是，《纽约时报》关于中国岛礁建设的报道中，虽然引用中国的言论，但从报道篇幅上看，则更多地引用来自美国、菲律宾、越南等国官员和学者对中国岛礁建设的消极观点。以《纽约时报》的报道《中国，试图加强自己的权利声索，在争议水域造岛（China，Trying to Bolster Its Claims，Plants Islands in Disputed Waters）》为例，文中虽然提到中国外交部发言人、中国学者金灿荣、吴士存等人解释中国岛礁建设合理性的观点，但报道更多地引用了菲律宾总统、越南外交部发言人、美国国防部长、美国学者傅泰林（M．Taylor Fravel）和克里斯托弗·约翰逊（Christopher Johnson）、澳大利亚学者卡莱尔·塞耶（Carlyle Thayer），以及匿名的西方官员对中国岛礁建设的负面评价。“China，Trying to Bolster Its Claims，Plants Islands in Disputed Waters”，The New York Times，June 17，2014．全文来源于律商联讯（LexisNexis）新闻数据库。这就造成中国的观点“淹没”在菲律宾、越南、美国等国的负面观点里。

更为重要的是，在《纽约时报》针对中国岛礁建设的社论中，不仅中国的相关观点基本没有被提及，而且社论更多地呼吁美国在南海问题上对中国采取更加强硬的政策。例如，《纽约时报》在2015年4月12日的社论《中国对美济礁的损害（Chinese Mischief at Mischief Reef）》中认为，中国的岛礁建设意味着中国正在南海建立势力范围，并建设了通过外交手段解决领土争端的可能性，美国应该扮演更加积极的角色，以阻止中国利用权力压迫亚洲弱小国家的企图。“The Editorial Board，Chinese Mischief at Mischief Reef”，The New York Times，April 12，2015，全文来源于律商联讯（LexisNexis）新闻数据库。在2015年5月30日的社论《把南海推回原点（Pushback in the South China Sea）》中，文章宣称中国不断忽略要求调整其“强势”行动的警告，因此美国应该更加强硬的反对中国在南海获取权力的企图。“Pushback in the South China Sea”，The New York Times，May 30，2015，全文来源于律商联讯（LexisNexis）新闻数据库。《纽约时报》的相关负面观点会直接影响美国国内对中国岛礁建设的看法。

（三）国际社会的不同看法

虽然中国政府通过多种渠道向国际社会解释了中方岛礁建设的合理性和合法性，但美国的极力炒作还是在一定程度上影响了国际社会的看法。例如，虽然没有像美国一样偏激，但在美国主导的七国集团会议声明中仍然表现出了对中国岛礁建设的消极看法。2015年4月15日，由美国、日本等国外交部长参与的七国集团外长会议发表声明，通过不点名的方式，对中国在南海大规模的填海造地活动感到担忧，认为填海造地改变了现状并增加了紧张局势。“G7 Foreign Ministers'Declaration on Maritime Security in Lübeck”，Germany Federal Foreign Office，April 15，2015，http：／／www．auswaertiges－amt．de／EN／Infoservice／Presse／Meldungen／2015／150415＿G7＿Maritime＿Security．html？nn＝479796。在6月8日七国集团领导人峰会的声明中，再次以不点名的方式，对中国的南海填海造地活动表示了反对。“G－7 Leaders'Declaration”，Schloss Elmau，Germany，June 8，2015．https：／／www．whitehouse．gov／the－press－office／2015／06／08／g－7－leaders－declaration。

从东盟层面来看，美国的炒作获得了一定效果，中国的反击也有一定成效。美国与东盟在2015年8月5日的10＋1部长会议声明中，含蓄地“对南海近期以及正在发生的事情表示了担忧，认为这些事情损害了各方之间的互信以及南海的和平、安全与稳定”。但这些内容在中国与东盟的10＋1部长会议声明中并未涉及。“Chairman's Statement of the ASEAN Post Ministerial Conference（PMC）10＋1 Sessions With The Dialogue Partners”，August 5，2015，Kuala Lumpur，Malaysia．http：／／www．asean．org／images／2015／August／chairman＿statement／CHAIRMANS%20STATEMENT%20OF%20THE%20ASEAN% 20POST%20MINISTERIAL%20CONFERENCE%20PMC%20101%20SESSIONS%20WITH%20THE% 20DIALOGUE%20PARTNERS．pdf。在11月举行的东盟防长扩大会议上，美国脱离事实对中国岛礁建设的持续炒作，企图在《联合宣言》中强行加入讨论中国岛礁建设的内容。这完全背离了东盟防长扩大会议机制的宗旨原则，进而遭到了中方的反对。美国的行为最终导致会议未能如期发表《联合宣言》，损害东盟的中心地位和主导作用。《国防部新闻事务局就东盟防长扩大会未能发表＜联合宣言＞答记者问》，国防部网站，2015年11月4日．http：／／news．mod．gov．cn／headlines／2015－11／04／content＿4627184．htm。

五、中国未来的政策选择

美国的炒作已经使中国的南海岛礁建设成为国际舆论的焦点。为了减轻美国消极言论对国际舆论的影响，中国需要掌控向国际社会解释岛礁建设的国际话语权，及时主动地发布岛礁建设的相关信息，通过外交部、媒体、学者等多种渠道更加广泛地向国际社会传播有利于中国的信息，并利用议题设置把国际社会关于岛礁建设的讨论焦点引导到国际合作和国际公益上。

（一）在信息的发布上

中国需要把握有关南海岛礁建设信息发布的时效性和主动性，避免美国、菲律宾等国“代替”中国向国际社会“说明”中方南海岛礁建设行动。为了维护南海地区的稳定，中国在岛礁建设问题上一度采取淡化处理的方式，但美国却不断向国际社会发布经过其双重标准“裁剪”的相关信息，并恶意猜测中国岛礁建设的目的和趋势，试图借助岛礁建设树立中国“强势”、“破坏现状”、“不尊重国际法”的国际形象。鉴于国际社会对中国岛礁建设已经高度关注的客观事实，中国需要通过积极发布相关信息，才能够掌控向国际社会解释本国岛礁建设的权利。与其让国际社会通过美国、菲律宾等国发布的信息了解中国的岛礁建设进度，不如中国自己主动地向国际社会提供相关信息。特别是美国军舰非法进入中国渚碧礁12海里航行后，国际社会对中国南海岛礁的国际法权利再次表现出了浓厚的兴趣。这需要中国积极主动地对经过陆域吹填后的相关岛礁的国际法地位进行相应的法律准备，以应对美国可能的恶意炒作。

（二）在信息的传播上

中国需要综合运用外交部发言人、政府驻外机构、媒体、网络、学者等多种途径，向国际社会传播中国岛礁建设的相关信息，以减弱美菲越等国消极言论的影响。美国联合菲律宾、越南等国在东盟地区论坛、香格里拉对话会议上指责中国的岛礁建设行动。同时，美国借助在国际传播格局中的优势地位，使其关于中国岛礁建设的指责在国际社会获得了广泛传播。对此，中国一方面需要通过外交部发言人、政府驻外机构向各国政府、国际组织解释中国岛礁建设的合理性和合法性，另一方面需要借助媒体、网络以及学者等途径向各国的媒体、普通民众以及国际学术界详细介绍岛礁建设的情况，以尽可能地增加中方言论的传播力度和范围。

（三）在议题的设置上

中国需要主动为国际社会提供可用于讨论的议题，使岛礁建设的国际合作和国际公益特征成为国际舆论关注的焦点。美国先后通过炒作中国岛礁建设的“速度”和“规模”、岛礁建设的“军事化”、岛礁建设后的国际法权利等议题，“吸引”了国际社会的持续关注，损害了国际社会对中国岛礁建设合理性和合法性的认同。为了能够赢得国际社会的认同，中国需要引导国际舆论更多地关注岛礁建设的国际合作和国际公益特征。为此，中国可以主动地向国际社会展示岛礁建设过程中可用于国际合作的相关基础设施，不断地邀请东南亚国家、区域外国家以及国际组织在相关设施上开展国际安全合作、科研合作、环保合作等，并积极地介绍相关合作的进展。通过不断地向国际社会提供关于岛礁建设促进国际合作和国际公益的资料，中国能够在潜移默化中促使国际社会对岛礁建设形成积极看法。

结论

美国在炒作中国南海岛礁建设的过程中从幕后走向台前，尤其是派遣

“拉森号”军舰进入渚碧礁周围12海里海域后，俨然站在了挑战中国南海主权的最前线。美国利用国际话语权优势使中国的岛礁建设成为了国际舆论的焦点，并企图利用东南亚国家对中国力量上升的担忧，树立中国在南海“强势”、“不遵守国际法”的国际形象。中国在应对美国的恶意炒作时，需要更加积极主动向国际社会发布和传播有关岛礁建设的信息，并为国际社会设置讨论岛礁建设的话语议程，使岛礁建设的国际合作和国际公益特征成为国际舆论关注的焦点，促使国际社会认识到中国南海岛礁建设的合理性和合法性。

邵先成，暨南大学国际关系学院国际关系专业2013级博士研究生。

本文系国家社科基金重大项目“中国南海问题主张的国际传播战略与国际话语权体系研究”（项目号14ZDB164）和中国海洋发展研究会重大项目“中国南海问题主张国际传播机制研究”（项目号CAMAZDA201407）的阶段性成果。