“一带一路”在东南亚面临的地缘政治风险与中国的政策选择

毕海东

“一带一路”在东南亚面临的地缘政治风险与中国的政策选择

毕海东

东南亚是中国周边环境的重要组成部分，地理位置重要，是中国经略周边和参与地区合作的重要依托，也是“一带一路”的首要和关键节点之一。“一带一路”在东南亚面临四个层面的地缘政治风险：双边层面，中国与东南亚相关国家间的信任赤字妨碍“一带一路”有效推进；大国博弈层面，大国利益角逐使得“一带一路”可能遭到其他域外大国的抵制；多边层面，“一带一路”面临与东南亚地区现有的多边机制和基础设施建设计划的融合问题；地区安全层面，东南亚地区内部存在的各种安全隐患给“一带一路”带来安全风险外溢的威胁。进而，中国在东南亚推进“一带一路”必须统筹周边外交与大国外交，并且巧妙经营多边机制和探索建立地区安全合作机制。

“一带一路”；东南亚；地缘政治；风险；周边外交

2015年3月28日，中国国家发改委、外交部和商务部联合向外界发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）文件，深入阐述了共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路（以下简称“一带一路”）的深刻内涵和积极意义，并就“一带一路”（One Belt and One Road）的合作重点与机制做了说明，传达了中国政府顺应世界发展潮流，致力于深化对外开放和推动区域经济合作的宏大愿景和积极行动。基于对“一带一路”沿线存在的地缘政治问题的思考，共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路必须统筹考虑经济发展和政治风险两个方面。

东南亚位于中国周边，具备海上“十字路口”的地理位置特征，是未来中国经济可持续发展和参与地区合作的重要依托。按照“一带一路”的框架思路，东南亚是“丝绸之路经济带”的南线（中国至东南亚、南亚、印度洋）和“21世纪海上丝绸之路”的两线（从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋）有机衔接的交汇点，①参见《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，中国国家发改委网站，http：／／zys．ndrc．gov．cn／xwfb／201503／t20150328＿669088．html．地缘区位至关重要，“一带一路”在东南亚的地缘政治风险必须事先绸缪。本文拟首先从地缘政治和地缘经济两个视角，对共建“一带一路”进程中东南亚之于中国的地缘战略意义进行论述，进而辨识“一带一路”在东南亚面临的多重地缘政治风险，最后对中国在东南亚规避地缘政治风险，推动共建“一带一路”提出政策建议。

一、“一带一路”之东南亚节点：中国的地缘战略认知

《愿景与行动》文件发布后，东南亚成为推行“一带一路”的首要和关键节点之一，这是由东南亚与中国兼具山水相连和隔海相望的特殊地缘关系特征决定的。一个国家的地缘环境深刻地影响着该国的生存和发展，与此相应，也就有了基于地缘环境分析的地缘战略认知问题。分析东南亚在中国推进“一带一路”进程中的地缘战略意义，是一个以中国的地缘视角为中心的变化参数，可以从地缘政治和地缘经济两个方面来认识，并且，对其认知的准确程度直接决定了后续对“一带一路”在东南亚面临的地缘政治风险认识的深刻程度以及应对相关风险的努力程度。

第一，从地缘政治的视角看，东南亚是中国周边环境的重要组成部分，地理位置重要，是中国经略周边的重点区域和方向。在国际社会中，一个国家的邻居通常是无法选择的。“一个对你友好并给你带来利益的国家，会由于它是你的邻居而使这种利益倍增；同样的，一个对你不友好并给你带来损害的国家，会由于它是你的邻国而使这种损害也倍增”。②叶自成：《地缘战略与中国外交》，北京出版社1998年版，第16页。因此，一国在制定外交方针和政策时，无不重视周边国家对本国的重要影响。

中国是世界上陆海邻国最多、周边安全环境最复杂的国家之一，因而，在中国外交总体布局中，“周边是首要”，“稳定周边”也就成了中国长期追求的外交目标。2013年10月召开的中央外交工作座谈会进一步明确了中国周边形势的两大变化，即“周边环境发生了很大变化，我国同周边国家的关系发生了很大变化”，③《为我国发展争取良好的周边环境，使我国发展更多惠及周边国家》，载《人民日报》2013年10月26日，第001版。提出中国的周边外交战略和工作必须与时俱进、更加主动。应该说，这次会议表明了周边外交在中国总体外交中的地位在提升，而“两大变化”则反映了后金融危机时代亚太尤其是东亚经济的稳步发展和中国综合国力的大幅提升，经济格局的变化反馈到政治和安全层面就表现为周边国家既希望搭上中国发展的“顺风车”，又对中国的实力发展存在疑虑，“这种负面心态导致的不安全感会使周边小国采取投靠强者、加入其他地区集团或者彼此结盟的方式求得自身的安全和发展”，④顾炜：《地区战略与大国崛起时对周边小国的争夺——俄罗斯的经验教训及其对中国的启迪》，载《世界经济与政治》2015年第1期，第40页。进而使大国的周边安全环境趋于复杂。有鉴于此，中国也非常有必要通过政策宣示和外交作为，向周边国家表明中国走和平发展道路的决心和行动。“一带一路”的提出，正是中国落实和平发展战略思想的体现。纵观国际关系史，近代以来的大国崛起，无不通过领土扩张和对外战争得以实现，直到上个世纪，威廉时代、希特勒时代的德国和军国主义的日本还试图通过发动战争来谋取“生存空间”，最后却以失败而告终。中国当下也面临着产能过剩和资本过剩的压力，但中国选择以和平方式输出优质产能和资本，发掘区域内市场潜力，展示了以实际行动构建和谐周边的努力。在中国同周边国家的关系中，中方视东南亚为周边外交的优先方向，与东盟合作有序推进，2010年1月双方启动中国－东盟自贸区后，短短几年又提出了自贸区升级版和中国－东盟命运共同体建设。与东南亚国家共建“一带一路”进一步明示了未来中国在东南亚地区的发展战略，是中国通过提供区域性公共产品，与东南亚国家共享崛起收益的一种努力，将为中国塑造有利于和平发展的良好周边环境。

与此同时，东南亚地理位置十分重要，地处太平洋和印度洋、亚洲大陆和大洋洲之间的连接带上，形成了两大洋和两大洲间的“十字路口”，不仅是沟通亚洲、非洲、欧洲和大洋洲之间海上航行的必经之地，也是南北美洲与东南亚国家之间物资交流、航运繁忙的地区。该地区还有许多重要的国际海峡，如马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡、巴士海峡和望加锡海峡等，它们是太平洋到印度洋的海上航运通道，具有十分重要的战略意义。此外，东南亚地区还位于斯皮克曼所讲的欧亚大陆的“边缘地带”，是位于欧亚大陆东部的“第一岛链”的重要组成部分。以上地缘特征使得东南亚将成为中国未来拓展国际空间的重要方向。

中国是一个背陆面海、海陆兼备的国家，“这一地理位置决定了中国既拥有陆地和海洋两个方面的利益，也面对来自陆地和海洋两个方面的威胁”。⑤侯松岭、迟殿堂：《东南亚与中亚：中国在新世纪的地缘战略选择》，载《当代亚太》2003年第4期，第12页。因而，在制定中国的地缘战略时必须兼顾陆地和海洋两个方面，不但要向陆地求生存，更要向海洋谋发展。在中国的地缘谋划中，晚清政府有“海防”与“塞防”之争，今日中国有“东移”和“西进”之辩。在美国全球战略重心向亚太转移的背景下，“西进”战略很有说服力，⑥参见王缉思：《“西进”：中国地缘战略的再平衡》，环球网“评论”，http：／／opinion．huanqiu．com／opinion＿world／2012－10／3193760．html．但考虑到中国海陆兼备的地缘环境，汲取过去中国忽视海洋致使有海无防的教训，“东移”也是必须要予以重视的。实际上，在“一带一路”的框架中，共建“丝绸之路经济带”就是在“西进”，推进“21世纪海上丝绸之路”则是在“东移”，只不过这种“东移”并没有与美国的“亚太再平衡”战略针锋相对。在《愿景与行动》中，基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域，交通基础设施又是其中的投资重点，通过推进国际骨干通道建设，将使东南亚的地理位置优势得到更大发挥，真正让东南亚国家得益于中国发展，使中国也从周边国家共同发展中获得裨益和助力，实现共同发展。

第二，从地缘经济的角度看，东南亚地区经济发展潜力巨大，是未来中国经济可持续发展和参与地区合作的重要依托。东南亚拥有丰富的农业、林业和矿产资源，人口众多，经济发展潜力巨大，与中国互为经济发展的重要伙伴。该地区是世界上稻米和各种经济作物的著名产地，泰国、缅甸、越南是世界生产稻米最多的地方，其他物产如棕榈油、咖啡、椰子、烟草、香料等在世界上也占有重要的地位。该地区森林资源比较丰富，以盛产柚木、楠木、紫檀、铁木、乌木等名贵木材著称于世，印尼拥有的热带雨林仅次于巴西，居世界第二。东南亚地区还拥有相当丰富的矿产资源和油气资源，矿产资源主要有锡、钨、铝、铜、铬、镍、煤、铁、宝石等，油气资源以印尼的蕴藏量最为丰富。经济的发展离不开资源的支持，改革开放以来中国经济的快速发展对资源和能源的需求量越来越大，单靠中国自身的供应是不够的，必须要多渠道寻求资源和能源供应地。东南亚与中国在地理上毗邻，自然成为中国拓宽海外资源进口渠道、实施能源多元化战略的首选地。当前，东南亚地区拥有443．6万平方公里国土，6．4亿人口，2．5万亿美元国内生产总值（GDP），进出口贸易约2．4万亿美元，⑦王勤主编：《东南亚地区发展报告（2013～2014）》，社会科学文献出版社2014年版，第1页。经济处于上升阶段，广阔的国土纵深意味着对基础设施的强烈需求，众多的人口则代表着丰富的劳动力和巨大的市场，是中国进行产能合作的重要地区。现在中国是东盟最大的贸易伙伴，东盟是中国第三大贸易伙伴，中国对东盟出口的主要是资本和技术密集型产品，从东盟进口的主要是资源和劳动密集型产品，从贸易构成来看，双方合作具有互补性，竞争性没有那么强。所有这些都为中国在东南亚地区开展基础设施的互联互通和投资贸易合作打下了良好的基础，有利于推进中国与东南亚的一体化进程。

东盟（ASEAN）是东南亚地区的区域性国际组织，成立以来自身获得不断的发展，并在东亚一体化甚至是亚太一体化合作进程中发挥着积极作用，促成这些发展与合作的非正式机制被称为“东盟方式”（ASEAN Way）。“东盟方式”的价值体现在三个方面：一是协商，通过协商，为国情迥异的东盟各国的发展创造一个良好的环境，实现共同繁荣。二是和谐，坚守和谐保证了东盟的团结，也保证了东盟可以一直循序渐进地取得进步。三是合作，如果把东盟的发展与欧洲的区域联合道路相比，欧洲是靠立法的“硬方式”，东盟则是采取合作的“软方式”。⑧张蕴岭：《可贵的“东盟方式”》，载《人民日报》2007年8月8日，第003版。这三方面价值有效地促进了东南亚的整合和一体化进程。在近些年的发展中，“东盟方式”呈现出的最新特点是“东盟中心”，具体而言，在更大范围的地区合作和制度建设中要坚持东盟中心的中心地位，其他国家以东盟伙伴的身份，通过“东盟＋N”⑨笔者梳理了“东盟＋N”的制度形式，主要包括：东盟＋1（中、或日、或韩）、东盟＋3（中日韩）、区域全面经济伙伴关系（RCEP）（东盟＋6，即东盟加中日韩澳新印）、东亚峰会（EAS）（东盟＋8，即东盟加中日韩澳新印美俄）、东盟地区论坛（ARF）（目前共有27个成员：文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国、越南、中国、日本、韩国、朝鲜、蒙古、印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、俄罗斯、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、巴布亚新几内亚、东帝汶和欧盟）等。的制度形式参与。所有相关会议必须在东盟国家召开；会议议程由东盟设定，其他国家可以建议，但最后决策权在东盟；所有问题由东盟内部先达成一致，再和其他国家探讨。⑩魏玲、薛力等：《东盟共同体“冲刺”：搅动亚太风云》，载《世界知识》2015年第13期，第19页。

“东盟中心”反映了在地区合作中，东盟国家团结合作、以小博大的主导地位，反过来说，这种主导地位也是其他大国所不能取代的。进而，中国要在地区合作中发挥影响，除了发展自身实力、发展与各国的双边关系，在现阶段还要依托东盟参与东亚乃至亚太的多边领域合作。2009年东盟出台的《东盟共同体（2009～2015）建设路线图》提出要在2015年建成东盟共同体，进一步表明东盟强化自身共同身份、整体对外发声的强烈意愿。中国要推进“一带一路”建设，必须把自身战略与东盟国家各自的发展战略对接起来，与东盟共同体的建设蓝图对接起来，尊重并支持东盟在区域合作中的主导地位，为中国与东盟的团结合作、发展振兴提供新动力，开辟新前景。

二、“一带一路”在东南亚面临的地缘政治风险

“一带一路”提出以后，引起了国内外各界的广泛关注，并对其进行了不同的解读。⑪有的将其称为“中华民族复兴的地缘大战略”，参见杜德斌、马亚华：《“一带一路”：中华民族复兴的地缘大战略》，载《地理研究》2015年6月第34卷第6期，第1005－1014页。有的将其解读为“中国的第二次对外开放（China's Second Opening）”，参见 European Council on Foreign Relations，＂One Belt，One Road＂：China's Great Leap Outward，China Analysis，http：／／www．ecfr．eu／page／－／China＿analysis＿belt＿road．pdf．还有的从经济、中美博弈、中欧关系、周边外交视角进行分析，并认为“一带一路”的战略目的缺乏清晰的表述，参见储殷、高远：《中国“一带一路”战略定位的三个问题》，载《国际经济评论》2015年第2期，第91－92页。笔者认为，解读的多层次性恰好反映了“一带一路”的包容性，学界可以从不同角度对其进行分析，但中国官方没有必要也不可能将“一带一路”非常具体地界定为政治或经济战略，服务于大国博弈或周边外交，等等。《愿景与行动》对“一带一路”提出的时代背景进行如下阐述：“共建‘一带一路’致力于维护全球自由贸易体系和开放型世界经济，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，将为世界和平发展增添新的正能量”，⑫《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，参见中国国家发改委网站，http：／／zys．ndrc．gov．cn／xwfb／201503／t20150328＿669088．html．结合中国当下实际分析，中国现阶段生产能力在常规制造与建造方面具有比较优势，在开放宏观经济领域拥有充裕的国民储蓄与外汇储备资源，⑬卢峰、李昕等：《为什么是中国——“一带一路”的经济逻辑》，载《国际经济评论》2015年第4期，第9页。从中可以看出，“一带一路”是以发展经济、倡导合作为主要目标，与沿线各国经济与合作的进展当然可以服务于中国实力的增长、中国与相关国家关系的提升，进而增加中国在国际舞台上的竞争力与影响力。所以，“一带一路”说到底是助力中国未来经济发展的外交大战略（Grand Strategy）。既然是大战略，“一带一路”在实施过程中面临的地缘政治风险就不得不考虑。需要澄清的是，认真评估“一带一路”的地缘政治风险并不意味着“一带一路”就是中国的地缘政治战略，而是指大战略的推进要具备底线思维，地缘政治风险是“一带一路”推进过程中绕不开的障碍，应对不当就会阻滞“一带一路”的推进与实施。“一带一路”在东南亚面临的地缘政治风险主要可以从以下四个层面来分析：

（一）双边层面：中国与东南亚国家间的信任赤字妨碍“一带一路”有效推进

中国崛起是自身综合国力发展的结果，也引起了冷战结束以来全球地缘政治经济版图的重大调整，不但使得大国纷纷侧目，也导致了周边国家的警惕与不安。进入21世纪以来，东南亚国家在推进与中国的贸易和投资关系的同时，还积极保持美、日等域外大国在东南亚的存在，这一被称为“对冲”⑭“对冲”是一个经济学名词，本意指一种在减低商业风险的同时仍然能在投资中获利的手法。笔者认为，在国际关系以及本文的语境中，“对冲”（Hedging）应该理解为“均势”（Balance of Power）。（Hedging）的战略意在使本区域国家维持一种既能够最大化贸易和投资机会，同时又避免出现潜在霸权国的稳定的外部环境。⑮Chien－peng（C．P．）Chung，SOUTHEAST ASIA–CHINA RELATIONS：Dialectics of“Hedging”and“Counter－Hedging”．Southeast Asian Affair．2004，p35．

“对冲”实质上体现了东南亚国家对中国的不信任，这种不信任来自于对中国经济和军事力量快速发展给东南亚国家的外部环境带来的不确定性（uncertainty）。从东南亚国家的角度看，作为后起的民族国家，又有殖民地的痛苦经历，东南亚国家对主权格外珍重，也会对周边大国的崛起异常敏感。从中方的角度看，这是中国崛起进程中不可避免的“烦恼”，给中国主动营造的良好周边安全环境带来诸多变数。

具体到“一带一路”上，东南亚国家一方面急需基础设施的投资，并认为多边的和私人性质的组织不能满足它们的需求，另一方面，它们又认为中国的“一带一路”远不止于基础设施领域的建设，可能有其他意图（intentions），诸如将其经济影响力（economic clout）转化为区域乃至全球的领导力（regional and global power and leadership）。⑯Jiayi Zhou，Karl Hallding，and Guoyi Han．The Trouble With China's′One Belt One Road′Strategy．The Diplomat，http：／／thediplomat．com／2015／06／the－trouble－with－the－chinese－marshallplan－strategy／．因而，东南亚相关国家对“一带一路”持谨慎和怀疑（wary and skeptical）的态度。

与此同时，南海问题在域内外国家的联合搅动下也不断升温，虽在一定时期内不会对中国崛起产生实质性影响，但却是中国在周边外交中的“短板”，会使中国的国际声誉和形象受损，耗损中国大量的外交成本来应对日益增多的海上摩擦，这除了进一步加深东盟国家对中国的战略疑虑外，还会“劝阻”（dissuade）南海声索国（特别是那些不需要融资的国家）加入“一带一路”。⑰Michael Taylor，Rahul Ghosh．‘One Belt，One Road'success could take time．Global Times，http：／／www．globaltimes．cn／content／933945．shtml／．由于南海问题是涉及领土主权的高级政治领域中的敏感问题，牵涉“六国七方”，⑱六国七方包括：中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱，加上中国台湾。更有域外大国的不断介入。所以，南海问题的解决难度在加大，如果处理不当则容易引起国家间争端，如此，中国多年来稳定南海的努力将大大受挫，更何谈“一带一路”的推进。所以，中国在东南亚推进“一带一路”必须要考虑中国与东南亚国家间关系发展存在的深层次障碍和现实的地缘政治冲突。

（二）大国博弈层面：大国利益角逐使得“一带一路”可能遭到其他域外大国的抵制

如前所述，东南亚因重要的战略地位和丰富的资源而成为大国利益角逐和国际地缘竞争的焦点，尤其被看作是美国的“势力范围”（sphere of influence）。进入21世纪以后，围绕东南亚的地缘政治变化态势，美国、日本、欧盟、印度和俄罗斯等大国都调整了各自的东南亚战略。日本介入东南亚，在地缘政治上既有减轻与中国在钓鱼岛方向竞争的压力，也有响应美国“重返亚太”的动机。欧盟是仅次于中国的东盟第二大贸易伙伴，其在东南亚开展的一系列活动看似是经济贸易下的产物，但实质是欧盟国家在欧债危机背景下，借着新时期东南亚地缘政治出现变化的契机而进行的经济、政治战略投资。⑲方天建、何跃：《冷战后东南亚地缘政治变化中的大国战略调整述评》，载《世界地理研究》2013年9月第22卷第3期，第35页。印度把加强与东盟国家的关系作为全方位对外政策的重点，印度“东向政策”的提出，既是东盟国家大国均衡战略的体现，也有印度扩大在东亚的存在制衡中国的考虑。东南亚也是俄罗斯在亚太地区开展军火贸易和经济合作的重要地区，是俄罗斯融入亚太合作的重要跳板。当然，在东南亚影响最深的大国就是美国。二战结束以后，美国在亚太构建了以美国为中心的多组双边军事同盟体系，其中菲律宾和泰国就是美国在东南亚的军事盟友，并一度筹建了东南亚集体防务条约组织，足可看出美国在东南亚的经营时间之长。冷战结束后，随着亚洲一些国家，特别是中国经济快速发展，美国也加大对亚洲关注的力度。2010年中国－东盟自贸区启动后，日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰等纷纷加入该区域一体化的浪潮中。随之，中国在东南亚地区的经济影响力快速提升，而美国对东盟的贸易与投资比重呈直线下降。⑳在这一区域背景下，美国加速重返亚太的步伐，实施“亚太再平衡”（Rebalance toward Asia—Pacific region）战略，东南亚成为该战略的重点实施方向。在高调介入亚太事务的背景下，美国加强了与传统盟友的军事关系，拓展了在该地区的伙伴关系，在南海问题上“不选边”的立场也发生动摇，使得东南亚上空骤时风云变幻。中国倡议的“一带一路”如何与介入东南亚的其他域外大国提出的战略实现良性互动是个需要认真思考的问题。进入2015年以来，中美关系中的对抗性因素在增加，东南亚成为中美角力的主要地区，所以，如何化解美国对“一带一路”的质疑更是需要中国外交认真对待。

（三）多边层面：“一带一路”面临与东南亚地区现有的多边机制和基础设施建设计划的融合问题

东南亚地区的多边合作机制主要是“东盟＋N”的制度形式，解析该制度形式，其特征可以概括为，一是“东盟中心”，即坚持东盟在地区合作架构中的中心地位，二是实行大国平衡，即以东盟为中心，同时开展多组大国间的双多边合作。实践证明，地区合作中的东盟中心地位是东盟所独有的，其他大国无法代替，同时，其他大国在东南亚地区的发展战略不能是完全排外的（exclusive）。“一带一路”是由中国倡议的，考虑到中国在东南亚地区的经济影响力，“一带一路”可能会被认为是以中国为中心（China－centric），其他参与国家只能获得边际收益（marginal benefits），㉑Lucio Blanco Pitlo III，China's′One Belt，One Road′To Where？The Diplomat，http：／／thediplomat．com／2015／02／chinas－one－belt－one－road－to－where／．这是东盟不愿意看到的结果，但却是东盟可能产生的一种误解，更是中国需要用理念和行动澄清的一个认知误区。按照东盟的发展蓝图，2015年建成东盟共同体，东盟的政治独立性和诉求会随着东盟共同体的建成而越来越强烈，与此相应，中国会面对一个更加团结一致、自我意识不断强化的东盟，这对中国如何经营多边机制提出了更高的要求。东南亚地区现有的基础设施建设计划是《东盟互联互通总体规划》（以下简称《总体规划》）（The Master Plan on ASEAN Connectivity）（MPAC），该规划在2010年10月召开的第17届东盟峰会上通过，目的是为了改善东南亚地区基础设施落后的现状，吸引外国直接投资（FDI）流入，促进东南亚地区经济一体化。㉒Zhao Hong，China's New Maritime Silk Road：Implications and Opportunities for Southeast Asia，Trends in Southeast Asia，http：／／www．iseas．edu．sg／documents／publication／TRS3＿15．pdf．然而，许多东南亚国家并没有足够的资金投资相关的项目工程，私人资本由于周期长、风险高又不愿进入。所以，《总体规划》中提到，“东盟要加强同外部伙伴的关系，包括对话伙伴、多边发展银行、国际组织和其他伙伴来有效实施《总体规划》”。㉓ASEAN Secretariat，＂Master Plan on ASEAN Connectivity＂，http：／／www．mfa．go．th／asean／contents／files／asean－media－center－20121203－182010－779067．pdf．中国在这一方面正好具有比较优势，是东盟可以借助的对象，但是，如前所述，东盟对中国的战略信任不足，可能会使双方在基础设施建设领域无法开展合作。

（四）地区安全层面：东南亚地区内部存在的各种安全隐患给“一带一路”带来安全风险外溢的威胁

东南亚地区存在的安全隐患可以从传统安全和非传统安全两个维度分析。传统安全问题包括：中国与南海声索国之间的涉及南海岛礁的主权归属、海域划界和海洋资源争夺的一系列问题；东南亚国家相互之间的争端，如泰国和柬埔寨之间的柏威夏寺争端、印尼和马来西亚在安巴拉特海域的争端等；东南亚国家内部的局势动荡，如缅甸政府军与少数民族武装之间的战事、泰国的军事政变造成的领导人更迭、越南的反华排华事件等。非传统安全领域的隐患包括恐怖主义的滋生蔓延、海盗猖獗、跨国犯罪等。可以说，中国和东盟目前在应对非传统安全问题上共同利益很大，合作向前推进。但是，随着南海问题的升温和东南亚国家民主化进程的推进，传统安全问题越来越突显，美国与东盟国家的军事演习也开始重新关注传统安全的科目，更增加了地区的紧张局势。和平的周边环境是“一带一路”顺利推进的重要保证，东南亚地区内部存在的安全隐患让“一带一路”面临更多的风险和挑战。

三、推动共建“一带一路”：中国在东南亚的政策选择

中国国家主席习近平在博鳌亚洲论坛2015年年会上表示，“一带一路”建设秉持的是共商、共建、共享原则，不是中国一家的独奏，而是沿线国家的合唱，“一带一路”建设正在并将继续给地区国家带来实实在在的利益。㉔习近平：《迈向命运共同体 开创亚洲新未来——在博鳌亚洲论坛2015年年会上的主旨演讲》，参见中国外交部网站，http：／／www．fmprc．gov．cn／mfa＿chn／zyxw＿602251／t1249640．shtml．“一带一路”是友谊之带、和平之路，推动共建“一带一路”，有效应对“一带一路”在东南亚面临的地缘政治风险，必须采用富有建设性的方式，既要在外交理念和合作机制上有所创新，又要推进具体项目领域的合作，化解各国的战略疑虑，争取各国的理解与支持。

首先，统筹周边外交与公共外交，探索建立中国－东盟地区安全合作机制，减少东南亚国家对中国崛起的负面心态，增进东南亚国家和民众对“一带一路”的正面认知。在过去几年里，中国投入大量的政治资本发展与东南亚国家的关系，其中，与东盟的经济一体化进程稳步推进，但这种地缘经济影响力并没有转换为地缘政治影响力，这可能是由于中国在东南亚缺乏软实力（lack of soft power）（它拥有不同于成熟民主制的意识形态和政治体系）和东南亚国家缺乏对中国的信任（lack of trust）。㉕Zhao Hong，China's New Maritime Silk Road：Implications and Opportunities for Southeast Asia，Trends in Southeast Asia，http：／／www．iseas．edu．sg／documents／publication／TRS3＿15．pdf．中国的意识形态和政治体系是自身发展的结构性和深层次因素，这些因素不易改变。要增进东南亚国家缺乏对中国的信任感，现实的做法是中国明确地向外宣示自己的发展目标和身份定位，特别是要高度重视地区身份的建设，明确“一带一路”是中国与周边国家实现合作共赢的行动规划，也是中国与周边国家分享崛起收益的努力。在战略层面，中国长期保持了同“陆上”（mainland）东南亚国家的友好关系，而同“海上”（maritime）东南亚国家的关系较为紧张，㉖东盟十国在地理上进行划分，正好可以划为“陆上”五国（包括：缅甸、泰国、越南、老挝、柬埔寨）和“海上”五国（包括：菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、文莱、新加坡）。当然，紧张关系的背后也突显了双方关系的重要性，因为中国70%～80%的能源进口要经过马六甲海峡和南海。地区身份建设要在维持同“陆上”国家关系的同时，重点增加“海上”国家对中国国家形象的认同和感知，要发挥公共外交的作用，加强与周边国家的民间交往、文化交流，讲好“一带一路”的历史渊源，塑造中国在东南亚国家民众心目中的良好形象，夯实双边关系发展的民意基础，降低他们对中国崛起后的担忧。同时，中国作为东南亚国家的近邻大国，非常有必要推动构建地区安全合作机制，提供符合双方利益的公共安全产品（public security goods），现阶段可以推进“中国－东盟国家睦邻友好合作条约”商签进程，为双方关系提供强有力的法律和制度保障，办好2015年首次在华举行的中国－东盟防长非正式会议，探索中国和东盟在军事安全防务方面的合作机制，加强传统和非传统安全合作等等。在解决南海问题上，中国提出了“双轨思路”，㉗所谓“双轨思路”，是指“有关争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法的基础上，通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护，两者相辅相成、相互促进，有效管控和妥善处理具体争议”。参见《中方提“双轨思路”解决南海问题》，人民网，2014年8月11日，http：／／world．people．com．cn／n／2014／0811／c157278－25439125．html．符合国际法和国际惯例，是解决南海问题最为平衡、务实与合理的行动方案，处理好南海问题是中国与东盟国家增信释疑的一个重要机遇。通过在东南亚共建“一带一路”，中国必须让自己的邻国真正感受到中国“睦邻、安邻、富邻”的诚意，体会到中国亲、诚、惠、容的周边外交理念。

其次，“一带一路”要“对接”各大国在东南亚的发展战略，其中关键是要美国的“亚太再平衡”形成一种巧平衡，照顾好各方的舒适度。“一带一路”以促进沿线各国的经济合作为主要内容，其他大国在东南亚的发展战略既是为了获取经济收益，也有地缘上的考虑。这样，“一带一路”与其他大国在东南亚的发展战略会形成竞争，比如中日争夺在泰国和印尼的高铁项目，如果竞争过于激烈，可能会由经济领域外溢到地缘政治领域。与其他大国的发展战略“对接”并不代表中国要向其他大国让渡自己的利益，而是发挥中国与东南亚国家的比较优势，凭借产品和服务的质量和信誉获得东南亚国家的认可，同时发挥中国与其他大国的比较优势，如中俄印三国在经济方面具有较强的互补性，中国的资金优势、俄罗斯的能源优势和印度的科技优势可以在“一带一路”框架下形成互补合作。当然，中国的“一带一路”与其他大国在东南亚的发展战略是否能够完全对接及如何对接，尚需做进一步的研究。此外，“一带一路”没有与美国的“亚太再平衡”战略针锋相对，而是与其形成一种巧平衡（smart balance）。具体而言，“一带一路”以促进沿线国家和地区的基础设施互联互通、投资贸易合作、双多边人文交流为主要内容，侧重于经济和人文层面，是践行亚洲安全观的具体行动，㉘亚洲安全观由习近平在2014年5月召开的第四次亚信峰会上提出，积极倡导共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全的亚洲安全观，创新安全理念，搭建地区安全合作新架构，努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。目标是实现各国合作共赢、共同发展；而美国的“再平衡”以强化以美国为轴心的亚太双边军事同盟和伙伴关系、主导跨太平洋伙伴关系协议（TPP）的谈判为主要内容，侧重军事和安全层面（也有经济层面），是抱守冷战思维的具体表现，是以维护美国霸权，遏制竞争对手为出发点的。简而言之，中国是以自己的优势来平衡美国的强势，以新思路（“新丝路”）来回应美国的旧思维，必定能在和平发展、合作共赢的时代赢得人心。

再次，“一带一路”要尊重东盟在区域合作中的主导地位，与东盟共同体的建设蓝图对接起来，东南亚地区内部存在的各种安全隐患也可放在中国－东盟合作框架下解决。“一带一路”建设是一项系统工程，坚持共商、共建、共享原则，只能补充（supplement）而不能抛弃（discard）或取代（replace）现有的区域合作框架，在东南亚尤其如此。基于殖民史的记忆，东南亚地区是强主权地区，各国对主权格外珍重，东盟更是倡导不结盟运动，奉行独立自主的外交方针。“一带一路”在东南亚地区的开展必须发挥东盟现有合作机制的作用，与东盟当前需要加强基础设施互联互通的《总体规划》对接起来，在此基础上，按照“一带一路”的框架思路和合作重点开展合作，让更多国家和地区参与“一带一路”建设。同时，由于中国实行不干涉内政和不结盟政策，中国要解决东南亚地区内部存在的各种安全隐患也必须依托东盟，可以在现有的中国－东盟合作框架下，探索中国－东盟防长、司法部长等对话合作来解决地区安全问题，在对话合作中探索建立地区安全合作机制，实现对区域内安全问题的“创造性介入”（creative involvement）。

四、结语

“一带一路”倡议从宏大的愿景规划到经济外交战略和可能的（perhaps）地缘政治影响将会考验中国外交各个方面的能力。㉙Jacob Stokes，China's Road Rules，Foreign Affairs，https：／／www．foreignaffairs．com／articles／asia／2015－04－19／chinas－road－rules．中国不仅要推进“一带一路”的项目建设，还要绸缪可能面临的地缘政治风险，做好提供问题解决方案（solutions to the problems）的准备。具体到东南亚，中国要统筹周边外交、公共外交与大国外交，并且巧妙经营多边机制和提供区域间公共产品。这是对中国外交的大挑战，也是大机遇。如果把“一

带一路”看作中国崛起的经济外交大战略，那么，应对“一带一路”地缘政治风险的能力就是中国大国外交成熟的试金石。“一带一路”是一条互尊互信、合作共赢、文明互鉴之路，只要各国和衷共济、相向而行，就一定能够谱写中国和东南亚国家合作的新篇章。

毕海东，江苏省行政学院国际问题研究中心国际政治专业硕士研究生。

本文为国家社科基金项目“冷战后美国两洋同盟演化与国际格局转型研究”（批准号：13CKS029）后期成果之一；2014年度江苏高校哲学社会科学重大项目“当代中国和平发展中的亚太安全秩序困境研究”（批准号：2014ZDAXM008）的阶段性成果之一。