跨越城市发展拐点的东京经验

文│张耕田 城市中国计划研究总监，城市中国计划由麦肯锡公司携手哥伦比亚大学全球中心共同合作创建

跨越城市发展拐点的东京经验

文│张耕田 城市中国计划研究总监，城市中国计划由麦肯锡公司携手哥伦比亚大学全球中心共同合作创建

与中国其他特大城市一样，北京面临的现实情况是，庞大规模的人口与有限的可承载能力矛盾突出，交通拥堵、环境污染、外来人口难以在城市中立足，城市运营成本提高，运行效率下降。而另外一些中国的二、三线城市正在重走这些特大城市的老路。

这是中国城市在城镇化过程中的一贯趋势，京津冀一体化将要开始动迁一批产业，能否解决这些矛盾？

中国城市可持续发展存在显著“拐点”

根据联合国最新发布的城市可持续发展指数的研究表明，中国城市的可持续发展水平与城市规模、人口密度、流动人口占比等也存在一定的正相关关系，但发展路径上存在明显拐点。

以185个中国主要城市作为样本，可持续发展水平与城市人口规模之间的正相关关系，在人口达到450万之前非常明显，相关性可达到0.65。而对于人口超过450万的城市，其相关性则迅速降到0.21，存在着明显的路径拐点。

城市（建成区）人口密度与可持续发展水平之间的关联性存在同样情况。当人口密度小于8000人/平方公里，两者相关性高达0.71。而当人口密度大于8000人/平方公里后，两者的相关性几乎消失（仅为0.08）。

类似地，外商直接投资FDI、外来流动人口占比也与可持续发展水平呈现出正相关关系，且同样存在拐点。两者的拐点分别出现在达到30亿美元和当流动人口占比达到总人口的30％时。

人口规模450万人、人口密度8000人/平方公里等拐点表明，对于中国城市而言，在达到这一数字之前，人口规模和人口密度的提高都有利于城市的发展，但跨过拐点后，进一步增加人口规模和密度虽不意味着城市的可持续发展水平或宜居程度会下降，但对提升可持续发展水平作用有限甚至几乎没有任何贡献。

因此，从这个角度看，城市人口达到450万人和人口密度达到8000人/平方公里是中国城市可持续发展进程中面临的重要决策点。

中国多个经济相对发达的城市都已跨过了人口规模、人口密度、FDI和流动人口当中的三个或四个拐点，包括上海、北京、深圳、广州、杭州、天津、成都、南京、沈阳、武汉和重庆。这11个城市覆盖了1.55亿（约21％）的中国城镇总人口。尽管这些城市中的大多数目前拥有较高的可持续发展水平，但其通过增加人口等因素在原有模式上进步的空间已非常有限。如此大量的人口占比凸显了问题的重要性。

拐点不拐？

对一些国际城市的相同分析表明，类似“拐点”并未出现在国际领先的城市发展路径上。

在国际案例城市中，人口密度与可持续发展水平并无直接关系。多个国际城市的人口密度尽管悬殊很大，但这些城市均有优秀的可持续表现。国内可持续发展表现较为突出的城市如厦门、大连、宁波等基本上正处于中国人口密度的拐点（8000人/平方公里），其可持续发展水平已经非常接近国际对标城市（如哥本哈根和中国香港）。当越过这一拐点之后，仅有少数国内城市延续了可持续发展（如深圳、广州和杭州），其他大多数城市的可持续发展水平都差强人意，如哈尔滨、兰州和郑州（人口密度约为1.1万人/平方公里）等。

与之形成鲜明对比的是，拥有相当或者更高密度的国际对标城市，如纽约的人口密度约为1.1万人/平方公里、东京的人口密度约1.44万人/平方公里，首尔的人口密度约1.7万人/平方公里，即便这样，这些城市却依然能够保持非常优异的可持续发展水平。

原因何在？从具体指标看，国内城市和国际对标城市的差距主要体现在社会、经济和环境的大部分指标上。比如，在经济方面，国际对标城市的人均收入及服务业占GDP的比例均遥遥领先。平均高达80％的服务业占比不仅能保持经济和就业增长，而且相对其他多数的工业行业而言，服务业对资源的要求更低，对环境的影响也更加友好。在社会发展方面，国际对标城市在各个指标上的平均水平都超过国内较先进的城市，比如国际对标城市平均每千人拥有4.5个医生，而中国的领先城市仅有2.6个医生。

环境指标的差距也十分明显。国际领先城市在空气质量、废物利用管理方面表现更佳，比如，空气污染物二氧化氮、二氧化硫和PM10的浓度大大低于国内城市，工业二氧化硫的排放量仅为国内城市平均水平的1/20。同时，国际城市基础设施建设覆盖更广、设置更合理、利用率更高，如公共交通在国际城市广泛使用，其使用频率为国内平均水平的4倍。

东京经验：城市环境治理和公共服务均衡提供

从与国际先进城市的对比中可以看到，中国城市可持续发展路径上存在的“拐点”或“天花板”并不必然存在。这样的“拐点”只能是中国城市特有发展模式下的产物。因此，中国城市要跨越可持续发展的“拐点”，必须要更新其固有的发展模式，要从片面追求经济增长转向注重经济、社会和环境均衡发展。

在可持续发展上做得最好的中国城市如珠海、深圳、杭州等城市也都是均衡发展方面做得最好的城市。而中国的大多数城市在经济、社会、环境和资源方面都存在这样或那样的短板有待克服。

以东京为例，东京的可持续发展指数显著高于中国一线城市。它在人口压力大及资源限制的情况下，其卓越表现归功于政府在社会稳定、环境保护、经济稳健发展和能源高效利用四方面的努力，其中以社会和环境两大细分领域的优势最为明显。

东京的社会保障水平在亚洲首屈一指，其基本养老及医疗覆盖率均达到100％。除了提供基本的社会保障，东京政府特别关注儿童及老年人的生活。为了促进儿童的健康成长，东京创建了服务完善的儿童日托系统，预计到2020年将为超过7万儿童提供日常照料服务。针对人口老龄化现象，东京政府积极为身体状况尚可的老年人创造就业机会，并为年迈老人开设养老中心。

东京在环境治理上（尤其是废气污染方面）的经验也值得学习。早在2010年，东京就推出亚洲首个碳排放交易计划，要求企业在2010～2014年期间减少6％的二氧化碳排放，以促使其排放量到2020年比2000年减少25％。东京自2005年起禁止柴油车上路，要求所有出租车使用天然气；废弃物管理方面，东京积极推广“3R”概念（减少原料、重新利用、物品回收），比如利用废纸重新制造纸张；同时实行垃圾排放收费制度，垃圾排放必须交纳相关费用，并将其作为垃圾处理企业的收入。

在生态建设方面，东京政府在《城市规划法》中规定，从东京市内的任何一点向东、西、南、北方向延伸250米的范围内，必须见到公园。2002年起，东京推广绿色建筑项目，规定新建大楼必须有绿地及楼顶绿化，并制定硬指标，要求绿化面积要占楼房面积的20％以上。这些措施有效解决了在有限的城市空间内实现良好绿化覆盖的难题。

公共交通更增添了东京的城市魅力。东京是世界上公共交通最发达的城市之一，轨道交通里程约为北京的2.5倍。为了提高公共交通利用率，政府一方面降低公交出行成本，一方面对私车停车收取高昂费用，成效显著。同时，合理的布点、良好的线路运营及综合的站点周边建设均使东京居民渐渐依赖于公交出行。

中国很多城市长期以来更多地是以“经济为本”、以“土地开发为本”，忽视了城市最终是其居民的城市，为居民提供完善的工作和生活环境是城市发展的最终目标。城市人口达到450万人和人口密度达到8000人/平方公里是中国城市可持续发展进程中面临的重要决策点。

很多中国城市的交通系统模式都存在人口分布密度和公共交通的设置不协调一致、道路网络以主干道为主、车优先于人等弊病。这些城市应向以公共交通为导向的开发模式转变，提高公共交通站点周围核心区域的人口密度（如纽约市，约70％的纽约市人口生活在距公交站不到1/2英里的区域），促进公共交通的使用，并为行人和自行车设计密集的道路网络。城市还应以公交为导向的密度分布作为分区规划的核心，推动混合功能式居民区的建设，这有利于提高城市整体的运行效率，也有利于减轻污染和提高资源的利用效率。

城市中公共服务设施的供需匹配状况是能否做到“以人为本”的又一集中体现。对北京的公共服务设施的供需匹配状况的研究显示，北京市二环以外到五环间的大部分区域都存在着较为突出的公共服务供需不匹配的问题。129个街道在公共服务设施（以小学为例）的供需匹配方面呈现出较大的差异，55％以上的街道都存在着公共服务供需不匹配的问题；有65％的常住人口居住在小学供给不足的区位。

城市公共服务设施的空间布局不合理会导致产生额外的通勤和能源消耗，形成没有经济效率的额外交通和环境成本。

在改善城市公共品（特别是基础性的教育和医疗设施）在空间上的合理和平衡配置，才是降低过量的交通需求、能源消耗和碳排放，推动城市空间效率的提升和可持续发展的路径。