防止基础设施过度超前建设

李芳琴

改革开放以来，我国基础设施建设取得了很大的进展。每年新建、改建以及扩建的工程项目都颇具规模。以高速公路为例，我国的高速公路在2001年底，通车总里程达到1.9万公里，位居世界第二，十年后的2011年底，通车总里程达到8.5万公里，跃居世界第一。以地铁为例，截至2014年年底，全国已有22个城市建成地铁95条，运营里程达到2900公里。就机场而言，2012—2013中国机场的建设高潮期间就有26座机场获批并实施建设。同样的现象，也发生在铁路、城市道路与桥梁、水电煤、电信、仓储等基础设施上。不能否认，基础设施的大规模投资建设给我们的生活带来了极大的便利，一定程度上有力地推动了经济的快速发展。然而，基础设施建设中广泛存在的“重建设轻规划，重投入轻管理”致使大量“半截子工程”、重复建设项目不胜枚举，造成了极其严重的资源浪费。那么我国当前是否存在基础设施的过度超前建设现象？基础设施投资到底多少才能达到有效促进经济发展的目的？基于上述问题，本文通过对改革开放以来我国基础设施投资的基本状况进行分析，对当前中国基础设施规模进行评价，提出防范过度超前建设的建议。

一、改革开放以来我国基础设施投资的基本状况

根据世界银行《世界发展报告——为发展提供基础设施》（World Bank，1994）的定义①，基础设施分为经济基础设施和社会基础设施两大类。经济基础设施是指长期使用的工程构筑、设备、设施及其为经济生产和家庭所提供的服务，具体包括公共设施（如电力、通信、管道煤气、自来水、排污、固体垃圾收集与处理）、公共工程（如大坝、水利工程、道路）以及其他交通部门（如铁路、城市交通、港口、河道和机场）等三种子类。社会基础设施则主要包含教育和卫生保健。

本文研究的对象是生产性基础设施。基于历史原因，我国长期面临着基础设施建设滞后于经济发展需求的状态，改革开放以来，为改善基础设施对经济发展的瓶颈，我国提出基础设施适度超前发展策略，不断加大对基础设施的投资力度。

根据表1显示的数据，可以发现，1981—2014年间我国基础设施投资的总量规模不断增加，在2014年，基础设施投资总量已达到11，2175亿元，名义增长量是1981年的近千倍。在2001—2014年这14年间，基础设施年平均增长率高达25.5%。由表1还可以看出，总体上基础设施投资占GDP的比重呈上升趋势，20世纪80年代基础设施投资占GDP的比重较低，即使到了90年代中期这一比值大约为6%，当时人均GDP水平相对较低，无法拿出更多资源来进行基础设施投资，由此也造成了当时基础设施投资普遍不足的现象。进入新世纪以来，特别是2003年之后，基础设施投资总额占GDP的比重持续上升，2013以及2014年，这一比重约为18%，几乎是20世纪90年代中期的3倍。由于在这个过程中，我国的GDP绝对值也发生了巨大变化，因此，基础设施投资占比的大幅提高是否在经济上持续有效率，就需要进一步的分析研究。

一方面考虑到改革开放以来，我国基础设施统计口径的变化：2003—2013年，基础设施包括“电力、热力、燃气及水生产和供应业”、“交通运输、仓储和邮政业”、“信息传输、软件和信息技术服务业”以及“水利、环境和公共设施管理业”。1993—2002年，基础设施包括基本建设、更新改造和城镇集体投资下的“水利管理专业”，“电力、煤气及水的生产和供应业”，“交通运输、仓储及邮电通信业”和“公共设施服务业”。

再一方面考虑到上述表1的数据均是基于基础设施投资、全社会固定资产投资以及GDP的名义值，而非实际值。

现根据上述统计口径计算我国2003—2013期间基础设施投资的名义值，再按照固定资产投资价格指数（近似地）折算成2005年价格，计算出来的数据见表2。

与表2相对应的2003—2013期间基础设施建设投资额（2005年不变价）以及基础设施投资建设增长率见图1。

由表2及图1均可以看出，总体上，2003—2013期间我国的基础设施投资基本是逐年递增，不断增长的基础设施投资为我国经济的高速增长起到了支撑作用。但是，基础设施投资增长率表现出较大的波动性，尤其是2008年为抵抗全球金融危机启动的“四万亿”经济刺激政策，致使2009年投资增长率亦高达45%，这也表明4万亿投资的去向中基础设施占了很大的比例。

二、我国基础设施投资规模与投资效率分析

（一）基础设施投资规模

基础设施投资规模④可以理解为在一定时期内公共部门为全社会提供公共基础设施产品所投入资金的数量总和。

基础设施建设的规模应顺应经济发展规律，基础设施建设缺乏与不健全会制约经济发展，给人民生活带来不便；而过度超前的投资建设则会造成资源的浪费，人民福利的损害。马克思主义理论告诉我们，任何事物的发展遵循一定的度，那么，基础设施建设也应该有一个适度的规模。投资规模无论过大还是过小，都不利于经济发展和人民生活水平的提高。换言之，投资规模应该根据经济发展实际状况来确定，数额维持在恰当的范围内。

（二）基础设施投资效率

投资⑤，是一定量的货币为了获得预期经济收益、通过生产运营活动而不断转化为资产的活动。在市场经济条件下，存在着两种性质不同的投资活动：企业投资和政府投资。企业投资以营利为目标，通过货币形态、生产形态、商品形态等，通过周而复始、不断循环的资金运转，达到资本增值。政府投资通常以社会整体和公众利益为目标，通过资本的循环，实现公共服务设施、生产生活环境的改善，并进而促进生产效率的提高，引导经济发展。

萨缪尔森对“效率”的阐述为：最有效的使用社会资源以满足人类的愿望和需要。所以基础设施投资效率可以理解为政府最有效的使用社会资源进行基础设施建设以满足人类的愿望和需要。如果缺乏科学的投资决策以及公共投资监管制度缺陷等原因造成投资效率低下，势必造成社会资源浪费，导致公共资本滥用的现象，致使基础设施投资对经济活动的积极影响难以实现。基础设施投资效率低下，相关公共部门负担过重会导致政府超负荷运转和经济发展出现后劲不足的危机。

（三）我国基础设施投资规模持续扩张导致投资效率不断下降

在全国性基础设施建设投资开展的如火如荼的形势下，不少学者就基础设施投资规模及投资效率展开了广泛的研究。周勤（2003）、王艳和冉成彦（2007）、孙义斌（2008）、范子英（2013）等学者均认为地方政府之间的经济增长指标竞争导致对公用基础设施过度的投资需求。范子英（2013）⑥基于中国1995—2004年间29个省级地区的数据，通过综合考虑经济发展水平、开放度和民营化等因素，揭示了基础设施投资与腐败之间的关系，其研究结果表明中国的基础设施投资与腐败有一定的正相关关系，更多的基础设施投资意味着更多的腐败机会，（与其他国家一样，基础设施依然是腐败高发领域，基础设施投资每增加1%，会使得腐败立案数增加0.3%）。伍文中（2011）⑦认为基础设施存量很难代表各地基础设施建设水平，一味地以基础设施投资来比较各地基础设施的差异可能会影响结论的科学性，特别是在中国各级政府偏好固定资产投资的背景下，应该引入基础设施投资效率这一核心概念。黄少卿和施浩（2014）⑧与邵挺（2015）⑨的研究采用投资的社会回报率和资本边际收益率来衡量基础设施投资效率，其研究结果均表明中国基础设施存在一定的投资过剩且投资效率逐年下降。

根据上述学者的研究，不难发现改革开放以来我国基础设施中存在的一些问题：许多基础设施使用很短的期限便因不能满足发展要求而淘汰，基础设施修建规模过大超过了需求而造成资源浪费，政府“面子”工程严重。由于基础设施建设具有建设周期长、投资需求大且收益不可预测等特点，大规模的过度超前建设会导致地方政府财政危机，破坏经济秩序，加剧行业竞争和滋生腐败等现象。邵挺（2015）沿用了黄少卿和施浩（2013）的研究方法，即通过计算基础设施资本与非基础实施资本回报率的比值的方式来判断基础设施建设是否不足或者超前，如果该值大于1，表明相对于非基础设施而言，基础设施投资存在不足，应改适度加大基础设施投资力度。反之，如果该比值小于1，就说明基础设施投资超过了最优水平，存在“过度超前”的问题，应该适度降低基础设施投资的力度，等非基础设市投资水平相应提高后，再提高基础设施投资水平。邵挺的计算结果表明，该比值总体呈现回落的趋势，2013该值已经下降至0.95，基础设施建设已从滞后发展变成略微超前。虽然不存在显著的基础设施过度超前现象，但考虑到近年来中国经济资本回报率呈现急剧下降态势（江飞涛⑩，2014），整个基础设施建设投资的效率恶化问题，需要我们谨慎对待，它在很大程度上会制约基础设施建设持续较快增长的可行性。

综上，基础设施投资存在一个适度合理的规模。合理的基础设施投资规模不仅能直接作用于生产环节，降低生产成本、增加产出，进而优化资源配置、提升经济运行效率，还能间接地影响私人投资和就业水平，促进产业结构的优化、推动新技术的发展，引起劳动力就业水平的提升。投入不足会阻碍经济社会发展，同样过度投资亦会制约经济社会的发展。

三、基础设施过度超前投资的危害

（一）过度超前的基础设施投资造成资源浪费

一个国家的自然资源和环境容量都是有限的，资源的有限性和环境的脆弱性不可能支持基础设施无限制地扩张。基础设施建设需要消耗大量的资源，包括很多不可再生的自然资源。理论上讲，过度超前的基础设施投资中过度的部分本身就相当于对资源的完全浪费，加之，过度部分资源的机会成本，这相当于是对资源的双重浪费。新华网今年3月18日新媒体专电有一则关于的机场建设的消息如是说：天上总共才飞两小时，去机场却要提前三四个小时；登机出港步行非常远，沿途还很难找到推车和服务人员；候机楼很大、设备也很先进，安检门、登机口却开得少，旅客要排很长的队……一连串头疼的事，都围绕着越发“高大上”的机场而产生，坐飞机快、到机场慢，直让乘客网友吐槽这样的机场实在是“傻大空”，专家分析其实这背后暴露的是机场规划建设过度超前之弊。

（二）过度超前的基础设施投资易引发地方政府的财政危机

由于基础设施投资建设周期长、投资需求大且收益不可预测，很多情况下无法直接收益，必须通过吸引其他投资而增加财政收人来弥补，因而在短期内无法获得明显的效果。对大多数基础设施建设而言，融资的渠道往往比较单一，除了政府投资外，大多只能通过发债和银行贷款，这样在运营初期的几年，由于需求达不到满负荷运转，就存在着巨大的经营和还贷压力。大量的基础设施投资的钱是从银行贷款的，是在政府无任何支付能力的条件下进行的，这种地方政府实施的近似于过度扩张性财政政策，势必引起大量的经济泡沫。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志在“2014中国城镇化与企业家论坛”强调：城市住宅、办公、交通等设施的超前建设有一定的合理性，城市基础设施的超前建设和一定的规模的住宅及办公设施的超前建设有助于聚集人口，但如果过度超前，没有产业的支撑，会给城市财政的可持续性带来风险，所以新城市的建设，一定要与产业的发展相协调、相融合，老城市的调整也避免城市产业的空心化。

（三）过度超前的基础设施投破坏了正常的市场秩序

一方面，过度超前的基础设施投资造成了上游行业的产能过剩（如钢铁、水泥等），甚至引起上游原材料供应企业的衰退和倒闭。另一方面，部分投资者利用政府之间的竞争，不仅以小资金“撬”大项目，而且还要求政府提供各种优惠，甚至绕过正常审批手续，以获得更大的获利空间。部分地方政府官员更是利用这一借口为谋取个人私利大开方便之门。最终结果可能不仅无法引入大量资金，而且还可能形成部分资金的外逃，从根本上削弱了地方经济发展的基础，破坏了政策的市场秩序，提供了滋生贪污、腐败的温床。上述范子英的研究结果就很贴切的证实了这点。

四、政策建议

（一）加快推进基础设施投融资体制改革，建立更有效的资本市场

基础设施建设投资利用水平是一个国家经济实力的象征，以体制机制改革推动基础设施投资持续健康发展应考虑以下几点：首先，建立并完善地方政府考核机制。各地方政府在积极响应国家政策的同时，要进行清醒的规划布局，各个省市之间要进行通力合作，避免盲目建设和恶性竞争，避免资源浪费。逐步淡化基础设施水平在地方政府政绩考核体系中的权重，提高社会性基础设施和民生服务新基础设施在政绩考核中的权重，从而达到抑制地方政府投资冲动的目的；其次，推进金融体制多元化发展。可以考虑开放市场准入，大力吸收民间资本，调动民间投资的热情。同时，加快银行体系改革，增强企业尤其是国有企业的预算软约束，从而抑制因信贷过度扩张而引起的基础设施投资过热现象。

（二）注重协调基础设施投资规模与基础设施投资效率的关系

基础设施投资建设对于资本、劳动以及各种自然资源的需求十分巨大，一味追求增长速度的方式会对经济发展产生诸多负面影响。在进行基础设施投资的过程中，效率比规模更加重要，基础设施投资不应局限于规模的扩张，而更应该结合我国所处发展阶段的现实需求。如果简单地认为加大基础设施投资规模就一定会带来更快的经济增长和更多的劳动力就业，并由此要求各级政府在基础设施投资上不遗余力地进行努力，这可能会产生严重的政策误导。不少实证研究表明，中国在西部地区所推行的“西部大开发”战略强调基础设施先行，然而，基础设施的大规模投资并没有带来更快的经济增长和创造更多的就业岗位，结果出现了基础设施资本相对过剩的状况。

（三）搞好统计预测，科学投资，提高预见性

合理的基础设施建设可以很大程度地促进一国的经济发展，过度超前或过度滞后的基础设施建设投资将制约经济的可持续发展。政府宏观调控常常陷入两难的抉择：一方面，需要通过扩大基础设施的建设规模来促进经济增长和创造更多的就业机会；另一方面，又无法回避过度超前的投资规模所带来的上述种种危害。探寻顺应经济发展需求的合理投资规模、避免盲目投资是时代的需求、是经济健康可持续发展的需求。这就要求我们坚持理论与实践相结合，实践是理论的基础，科学的理论对实践具有积极的指导意义。目前我国基础设施建设中存在的过度超前投资这一实践的结果，需要科学的理论来建立适当的模型探寻适当的合理规模，来指导基础设施的投资，避免盲目投资。

注：

①黄少卿、施浩等著，《基础设施投资——资金来源、投资效率与地方政府财政风险》，上海人民出版社，2014年5月

②数据来源：《中国统计年鉴》、《固定资产统计年鉴》等

③数据来源：作者根据历年《中国统计年鉴》计算所得

④李婵娟，《我国公共基础设施投资效应研究——基于区域差异的视角》，经济科学出版社，2014年4月。

⑤陈佳贵，《中国投资体制发展道路》，经济管理出，2013年2月

⑥范子英，《转移支付、基础设施投资与腐败》，经济社会体制比较，2013年2月

⑦伍文中，《基础设施投资效率及其经济效应分析——基于DEA分析》，经济问题，2011年1月

⑧黄少卿、施浩等著，《基础设施投资——资金来源、投资效率与地方政府财政风险》，上海人民出版社，2014年5月

⑨邵挺，《基础设施：从前向拉动型向后向诱导型》，国务院发展研究中心研究报告，2015年7月

⑩江飞涛，《中国工业经济增长动力机制转换》，中国工业经济，2014年5月

〔国家社科基金重点项目《产能过剩治理与投融资体制改革研究》（项目批准号：09AJY002）〕

（作者单位：中国社会科学院研究生院）