欧洲电梯指令运行机制的启示

文 /沈 吟

经过十多年的实践，欧洲电梯指令（95/16/EC）已形成了较为完善的运行机制，2016年4月新的欧洲电梯指令（2014/33/EU）将替代95/16/EC，2014/33/EU继承了95/16/EC的主要内容。

为在确保人类健康与安全的前提下消除技术壁垒、实现产品在欧洲市场内的自由流通，欧盟理事会于1985年5月7日通过了“技术协调与标准新方法”的85/C 136/01决议。85/C 136/01决议确立了技术法规与标准之间协调的以下原则：

· 法律层面的协调仅限于在欧洲市场内流通产品所需满足的基本要求；

· 产品满足欧洲指令所规定基本要求的具体技术内容由协调标准明确；

· 协调标准是自愿采用的，制造商可按照其他技术规范来满足欧洲指令所规定的基本要求；

· 按协调标准制造的产品应被认为满足相应欧洲指令所规定的基本要求。

为支持“技术协调与标准新方法”的有效实施，欧盟理事会分别于1989年12月21日通过了“关于合格评定全球方法”的90/C10/01决议，1993年7月22日通过了“关于用于技术协调指令的不同阶段合格评定程序模式以及加贴和使用CE合格标志规则”的93/465/EEC决议，确定了由各成员国主管部门批准的指定机构（Noti fi ed Body）依据相关指令规定的程序开展审核工作的合格评定模式。

在上述框架下，欧盟陆续发布了针对不同产品的指令，为了与欧洲以前发布的协调指令相区别，这些指令通常被称为“新方法指令”。经过多年的实践，欧洲新方法指令已形成了较为完善的运行机制，为实现产品在欧洲的自由流通、促进欧盟的经济发展提供了基本保障。因此，对其研究可为我国完善相关法律、法规以及标准体系提供参考。本文通过对欧洲新方法指令之一的电梯指令（95/16/EC）运行机制特点的研究、分析，希望能为有关方面提供有益的参考和启示。

电梯指令适用于在建筑物中永久性使用的电梯，也适用于这类电梯所使用的安全部件。该指令的主要内容包括电梯投放市场、自由流通、合格评定程序、CE标志、电梯及安全部件的基本健康安全要求以及指定机构的准则等。通过对欧洲电梯指令及其实施过程中所形成的相关文件研究，归纳出电梯指令运行机制的以下主要特点及相关启示。

一、建立各方沟通、协调的有效途径

电梯指令由欧盟委员会提出并由欧洲议会和欧盟理事会组织制定并发布，电梯指令的协调标准由欧洲电梯标准化技术委员会（CEN/TC 10）制定，电梯指令所规定的合格评定程序由各成员国批准认可的指定机构来执行，电梯整机和安全部件制造企业、销售代理等电梯产业界需要及时了解政策信息、反映相关的问题，电梯使用者需要有途径表达自己的诉求。因此，电梯指令的有效运行需要有关各方的协调，而建立有效的沟通途径就显得非常重要。为此，欧盟在电梯指令实施中建立了以下组织机构。支持电梯指令运行的组织机构见图1。

1. 电梯委员会

该委员会是根据电梯指令第6条第3款的规定建立的，由各成员国代表组成，欧盟委员会代表任主席，相关国家、组织（如：与欧洲在电梯领域有互认关系的其他国家、欧洲电梯协会等）的代表可作为观察员参加。电梯委员会的主要职责是在欧洲法律支持电梯市场的有效运转方面为欧盟委员会提供参考意见。

2. 电梯工作组

电梯工作组同样由欧盟委员会代表任主席。建立电梯工作组的目的是为来自于电梯产业界、标准化组织以及指定机构的观察员参与讨论电梯指令实施过程中出现的实际问题提供了途径。通常代表电梯整机安装、电梯安全部件制造的行业协会、CEN/TC10、相关贸易组织以及电梯业主协会的代表会被邀请参加电梯工作组的会议。电梯工作组每年召开2次会议。

3. 指定机构协调小组

指定机构协调小组的主要任务是讨论并解决在开展电梯合格评定中的问题、使各指定机构开展的评定工作协调统一。该协调小组由各指定机构的代表组成，并由推选出的其中一位代表主持，欧盟委员会、各成员国、电梯产业界以及标准化组织的代表作为观察员参与该小组的活动。指定机构协调小组讨论形成的建议应提交电梯工作组审核后才能公布。

图1 支持电梯指令运行的组织机构图

4. 电梯监管合作小组

电梯监管合作小组是基于电梯指令第2条第1款的规定建立的。建立该小组的主要目的是便于协调各成员国电梯监管部门与欧盟委员会之间的相关工作。该小组成员可共享与推动电梯监管工作有效开展有关的信息并共同优化相关的资源。电梯监管合作小组每年召开2次会议，会议由成员国代表之一主持，参与者仅限于成员国和欧盟委员会代表。因可能涉及有关案件的监管调查讨论，因此电梯监管合作小组会议是不公开的。

我国可以借鉴欧盟好的经验，进一步加强技术法规与标准之间协调，在涉及电梯市场管理体系中的行政主管部门、检验机构、整机及部件的制造企业、使用单位等众多相关方，建立层次分明、广泛参与的有效沟通途径，构筑起桥梁和纽带，更有利于提高电梯行业综合治理、齐抓共管的水平。

二、建立公开、透明的信息发布制度

除建立畅通的沟通、协调途径外，欧盟在电梯指令实施中也及时将相关的信息通过欧盟委员会网站公布，这样使未参与上述组织活动的其他相关利益方尤其是欧盟境外的行业组织、电梯制造商等能及时了解信息，避免了不必要的事后沟通、整改，促进了市场的公平竞争。这些公开信息主要包括：

1. 电梯指令实施指南

为确保对电梯指令理解的一致性，欧盟委员会在征求成员国、电梯产业界代表、标准化组织、指定机构以及电梯使用者的意见并与电梯工作组进行全面沟通的基础上，起草了《电梯指令实施指南》。该指南在电梯委员会审核通过后于2007年5月发布，并可在欧盟网站上下载。为反映电梯指令实施中的最新情况，《电梯指令实施指南》会及时纳入电梯委员会或电梯工作组达成的一致性意见。截至2015年10月，欧盟网站最新公布的是《电梯指令实施指南》（2009年10月更新版）。

2. 电梯指令协调标准清单的更新

根据85/C 136/01决议，按协调标准制造的产品应被认为满足相应欧洲指令所规定的基本要求。因此，了解哪些是电梯指令的协调标准，对执行电梯指令的有关各方非常重要。此外，随着技术的发展，CEN所发布的标准也在不断更新，也需要及时公布协调标准的调整情况。欧盟委员会通过欧盟官方公报（OJ）在欧盟网站及时公布电梯指令协调标准最新清单、被替代的协调标准以及新列入的协调标准实施日期等相关信息，直观且明了。表1节选了欧盟于2014年12月12日发布的2014/C 445/1号公报。

表1 截至2014年12月电梯指令协调现行标准部分清单

3. 指定机构目录的更新

指定机构是保证在欧洲投放市场的电梯产品符合基本安全要求的重要方面。欧盟会将指定机构的信息在其网站上公布并及时更新，公布的相关信息包括所有被批准的指定机构的名称、地址、联系方式、可开展的合格评定范围、认可证书有效期，以及被吊销资格的指定机构名录等。

在我国，电梯型式试验机构目前仅限于少数几家，新装和定期检验机构目前也是属地化管理。

4. 电梯工作组讨论会议纪要

电梯工作组通常每年召开2次会议，讨论与电梯指令实施有关的问题。会议纪要内容会在欧盟网站上公布，包括会议时间、地点、参加人员、会议内容记录以及下次会议时间的建议等。

发布并及时完善相关法规的实施指南、经批准的工作建议等，可使市场参与者更好地理解相关政策，也更有利于相关法规的贯彻、落实，同时彰显了“公开、公平、公正”的市场管理原则。

5. 经审核的指定机构协调小组工作建议

指定机构协调小组不定期地召开会议，讨论按电梯指令开展合格评定工作中遇到的问题，对于达成一致的内容会形成指定机构协调小组工作建议。只有在提交电梯工作组审核通过后，工作建议才能在欧盟网站上公布。截至2015年8月，欧盟网站上最新公布的是于2015年10月审核通过的指定机构协调小组工作建议。

发布并及时完善相关法规的实施指南，可使市场参与者更好地理解相关政策，也更有利于相关法规的贯彻、落实。此外，及时公布市场参与者所关心的信息，也彰显了“公开、公平、公正”的市场管理原则。

三、建立指令不断完善的工作机制

电梯指令第16条规定，欧盟委员会应于2002年6月30日之前，根据成员国的报告和电梯委员会的意见，评估电梯指令的运行情况，必要时提出适当的修正案。电梯指令是于1995年6月批准发布并于1999年7月起正式生效的。因此，电梯指令第16条的规定可敦促欧盟委员会对电梯指令实施初期的情况进行评估，并作出必要的修正。这是根据市场反应对一项新指令进行及时、必要修订的合理制度安排。

2002年欧盟委员会根据成员国的报告和电梯工作组的讨论内容启动了对电梯指令实施情况的评估工作，于2003年4月提交并公布了评估报告。该报告罗列了15个成员国的相关数据、利益相关方的建议和7个样本国家的电梯现场调研情况等，对电梯指令实施以来的总体评价是正面的，但也对某些方面提出了建议，例如：电梯指令与欧盟机械指令（98/37/EC）的适用范围有交叉等，这也促成了新机械指令（2006/42/EC）的出台和电梯指令的修订，其中对适用范围作了调整，消除了两项指令适用范围之间的交叉。

2008年7月，欧洲议会和欧盟理事会批准了关于构建新法律框架的768/2008/EC号决议，开启了欧洲新方法向新法律框架过渡的进程。电梯指令作为首批基于新法律框架修订的指令之一，于2014年完成修订工作。新电梯指令（2014/33/EU）在根据新法律框架作出必要调整的基础上，继承了95/16/EC的主要内容，并考虑了95/16/EC实施过程中的经验，主要修改了以下内容：

· 完善了术语定义，澄清了电梯安装者、电梯安全部件制造商、销售商以及进口商的责任；

· 澄清了指定机构及其认可机构的责任；

· 提高了电梯整机及其安全部件合格评定程序的一致性水平；

· 将电梯轿厢意外移动保护装置纳入电梯安全部件范围。

对相关法规的实施情况尤其是实施初期的市场反映进行及时的评估，必要时进行合理的调整，可使相关法规更贴近市场、更“接地气”，从而更好地促进电梯市场健康、有序的发展。

[1] 国家标准化管理委员会和中国标准化研究中心.欧洲共同体新方法指令应用指南[M].北京:中国标准出版社,2002.

[2] BeataPich.European Directive for Lift[J].Lift Report,2011(2):12-16.