多方角力的缅甸大选

宁威

缅甸于2015年11月8日举行全国大选。大选当天缅甸全国选民将投票选举各级议会议员。除军方委任的1/4议席外，选出168名上议院议员以及330名下议院议员。2016年初，军方和新一届国会上、下议院议员将各提名1名总统候选人，然后由所有议员投票，从3名候选人中选出1名得票最高的当选总统。缅甸全国将会有3200万人参加投票，有望超过2010年77%的投票率。本次大选是缅甸国家现代化进程中重要的一步，吸引了全球的目光。由昂山素季领导的民盟是缅甸最大的在野党，该党自“08宪法”颁布后首次参加大选，为缅甸大选增添了更多变数。

大选前夕两大党派明争暗斗

缅甸大选的获胜热门是由昂山素季领导的民盟和由铁乌领导的巩发党。巩发党掌握着缅甸的实际控制权，而民盟则具有强大的民意基础，二者间的政治博弈决定着缅甸的前途与命运。

动作频频，巩发党期望获得政权合法性。巩发党上台以来，一直面临“合法性不足”的挑战。巩发党与前军政府斩不断、理还乱的关系为人所诟病。民盟拒绝参与2010年军政府组织的大选更是给其合法性重重一击。此次巩发党积极部署，期望在大选中获胜取得政权合法性。首先，巩发党是参与竞选的党派，同时它又直接影响着联邦选举委员会制定各种章程，设立有利于己的选举规则。1990年军政府在大选中失败后拒绝交权，此后致力于发展自己的政党，并通过“民主七步路线图”试图最终将手中的政权合法化。在军政府支持下，“巩发会”于1993年9月成立，并在此基础上组建巩发党。2010年大选时，军方通过设定08宪法将巩发党送上胜利的宝座，并由前军区司令吴登盛出任总统。此次大选前，吴登盛召集新组建的巩发党中央委员会弹劾与民盟联系紧密的吴瑞曼，并组织1700名选民联名发表对吴瑞曼的弹劾公开信，并临时出台有关选区内1%选民联署要求罢免议员即可启动罢免程序的法案，虽未获通过但也造成极大影响力。巩发党内部的政变表明，巩发党与民盟的合作仍是长路漫漫，民盟等政党对于宪法中的不合理章程也只能无奈遵循。其次，作为执政党，巩发党过去4年中对推进缅甸在政治、经济、对外开放等方面可谓是“功不可没”。2010年缅甸实行民主改革后，西方国家逐渐放松制裁，缅甸经济发展迅速，工业化步伐加快。外国投资显著增加，2014～2015财政年度，缅甸吸引81亿美元外商直接投资，而2009～2010年仅有不到3.3亿美元。据国际货币基金组织估计，缅甸年均经济增长率约为8%，今年预计将达到8.5%。此外，希望融入国际社会的缅甸政府释放出一系列推行政治改革的信号，包括更新和电子化所有选民信息，向公民社会组织和国际选举支持机构咨询选举的规范和纲领，邀请国际观察员列席地方选举，以及降低候选人的参选费用等。与2010年相比，缅甸大众媒体更加自由，反对党开展竞选活动也受到保障。第三，10月15日在多国代表的见证下缅甸全国停火协议签署仪式在内比都隆重举行，标志着缅甸和平进程取得历史性的实质进展。这无疑为巩发党大选打了一个漂亮的助攻。吴登盛政府自2011年3月执政以来，一方面与少数民族武装交火，一方面多次重申推行民族和解路线。2013年11月至今年8月，和谈双方举行了9轮和谈，最终签订全国停火协议。根据协议，此后缅甸将尽快进入集体政治对话阶段，争取实现持久和平。虽然本次仪式中缅甸全国的15个武装组织中只有8个签署了协议，实力较强的佤邦、克伦、果敢等武装组织并没有参加，但缅甸全国停火协议的签署为缅甸大选迎来了较为稳定的环境。

破冰访华，民盟全面出击。角逐大选的另一支重要力量是昂山素季领导的民盟。随着大选的临近，民盟不断在全国各地宣传其四项参选目标，分别是：实现民族和解和国家和平；实现能够保证所有民族得到安宁的宪法；实现广大人民能够得到平等保护的行政制度；实现稳定发展。民盟在缅甸的支持率居高不下，一些西方媒体认为民盟最终能够在大选中获胜。现年70岁的民盟主席昂山素季是一位传奇人物，被视为“民主斗士”，一度是总统热门人选。但根据缅甸2008年全民公投通过的宪法，如果参选人直系亲属为外国国籍，将不得竞选缅甸国家领导人职位。这意味着两名儿子皆为英国国籍的昂山素季没有资格竞选缅甸国家领导人。民盟及部分少数民族组织一直强烈要求在大选前修宪，但由于军方议员反对，修宪草案遭否决，这意味着昂山素季将无缘总统宝座。尽管如此，民盟却毫无疑问成为角逐大选的重要力量。昂山素季表示，如果民盟赢得大选，她将绕开限制她总统资格的法律，从幕后领导这个国家。2015年6月，昂山素季首次访问中国，引起了强烈反响。作为缅甸最重要的反对派领导人，昂山素季被普遍认为持亲西方立场。此次访华表明，昂山素季并不会因外界赋予标签改变自己的政治主张，她所谋求的是自己和政党的政治目标。面对缅甸国内经济发展、“民地武”问题等亟待解决的政治议题，昂山素季表现出更加务实的行事方式。昂山素季在华议程聚焦于双边关系领域。她对习近平说，缅甸全国民主联盟重视缅中友好，希望通过此访深化两党关系，推动两国人民之间的友好关系向前发展。在谈到中缅关系时，昂山素季打比喻说，夫妻不和还可以离婚，但是中国和缅甸是邻居，这是永远无法改变的事实。因此中缅友好关系一直是昂山素季致力于推动的事业。本次访华表明，民盟并非单一的以民主为诉求，同样关注经济发展，并有能力与周边最大的邻国展开合作，这无疑为民盟大选增加了砝码。

当前，巩发党和民盟各具优劣，双方都不敢掉以轻心。此外，军队在缅甸政治中也扮演了极其重要的角色。根据宪法，军方可自动获得议会25%的席位，即拥有一票否决权，军队的倾向对某个政党执政至关重要。军政府成立自己的政党、设定宪法章程等一系列动作表明他们决不会轻易放权，巩发党和军队一个台前一个幕后相互配合，试图通过选举将手中权力合法化。

大选背后的关键问题——少数民族武装

明争暗斗的大选让人眼花缭乱，溯源缅甸历史就会发现，隐藏在大选背后有一个最为关键的问题——少数民族武装（简称“民地武”）。“民地武”并不仅仅是各方政客手中的一张牌，更事关缅甸民主制度是否能够生存与发展。厘清少数民族武装问题，有助于准确把握缅甸大选的关键。

脆弱的民主之花。缅甸的民主制度建设并不落后，但民主之花却总是短暂绽放就夭折。建国伊始，缅甸就确立了民主道路。1948年，缅甸人民在昂山将军的带领下，赶走了英国殖民者和日本法西斯，建立了缅甸联邦共和国。立国之初的宪法明确缅甸实行以议会两院制和三权分立为特征的政治体制，还规定了法律面前人人平等、维护公民财产私有权等内容，是不折不扣的“西方议会民主制度”。但长期以来错综复杂的民族和宗教矛盾都让新生的政权难以招架。1948年1月缅甸独立，3个月后爆发内战，少数民族纷纷成立武装组织发动起义，试图脱离缅甸联邦独立。地方首领掌握了当地的实际控制权，政府统治仅限于仰光市区，被称为“仰光政府”。缅甸陷入内战的泥淖，使得缅甸局势大乱，经济衰退，社会失序濒临分裂的边缘。1958年，时任总理的吴努万般无奈之下，只好由缅军总参谋长吴奈温组建看守政府接管政权。吴奈温宣布紧急状态，调军大举反击各路反政府武装，缅甸局势才稳定下来。1959年，国内的武装叛乱基本被平息。1960年缅甸又重启宪政，解除紧急状态，举行大选，吴努率领的联邦党获胜，他再次当上总理。缅甸重启宪政后，局势再度恶化，各路民族武装揭竿而起，展开较大规模的武装斗争，口号是反对吴努宣布佛教为国教。吴奈温军人集团1962年发动政变接管了政权，建立第一届军政府。吴奈温还筹组了缅甸社会主义纲领党，宣布走“奈温社会主义”。由于军政府对外实行封闭锁国、对内实行高压政策，导致缅甸经济濒于崩溃，沦为世界最不发达国家之一。1988年时，缅甸再次出现大规模经济危机，物价一度上涨达400%之多。缅甸学生进行了大规模的游行示威活动，工人和知识分子加入其中，提出了民主化要求。1988年以苏貌将军为首的缅甸国防军又一次发动政变，推翻了社会主义纲领党政府，建立了新的军人政权。为缓和国内矛盾，以苏貌将军为首的军政府向民众承诺在全国准备多党制大选，并且强调自己不会长期执政。1990年缅甸大选如期举行。昂山素季带领民盟获得压倒性胜利，军政府支持的民族团结党仅获得10个议席，位居第四。但军政府拒绝交出政权，并提出“先制宪，再交权”的政治方针。此次事件在国际上引起巨大反响。

国内局势动荡之源。缅甸国内动荡的局势像贫瘠的土地，难以滋养出茁壮的民主，造成了一民主就动荡，不得不由军队接管实施集权的恶性循环模式。缅甸独立后，延续千百年的民族矛盾没有得到解决。从形成根源来看，既有缅族地区与少数民族地区隔阂深重、经济文化融合程度低的历史原因，也有殖民时期英国当局挑拨、分化民族关系导致民族矛盾激化的外部因素。1947年昂山将军与少数民族代表签订《彬龙协议》，保留边疆地区在国家政治中享有的自治权。而缅独立建国后，历届政府限制乃至收回宪法赋予少数民族自治自决权利并对其强行同化。“大缅族主义”政策导致民地武问题不断发酵。此外，在文化上，少数民族拥有自己的语言，一些少数民族信仰基督教，与缅族信仰的佛教相互排斥。格格不入的文化传统，长期分裂的历史记忆造成了缅甸民族间的隔阂、向心力的缺失，民族问题成为缅甸最棘手的难题。

历史上，缅甸不止一次陷入分裂动荡的危机，临危受命接管政府的均为军队。2008年新宪法同样规定，缅军最高司令在国家陷入危机时可接管政权。在成熟的法治社会出现之前，军人的铁腕统治成为保障秩序和权威的一种有效方式。现阶段，缅甸政府明确提出缅甸国防政策的三大目标：防止联邦分裂、防止民族团结破裂和确保主权永续存在。从缅甸国防政策也可以看出，缅甸当前的战略目标主要是对内防止分裂。2015年3月，缅甸总统吴登盛在接受英国广播公司采访时谈到，他认为国防军将在缅甸民主建设中继续扮演关键角色，“实际上军队一直在帮忙促进我们国家的民主建设，当我们国家政党逐渐成熟后，军队的角色会逐渐改变”。

稳定仍是缅甸国内压倒一切的重中之重。只有彻底解决了国内的“民地武”问题，缅甸才能够迎来真正的民主。从斗争态势来看，缅政府军凭借兵力、装备与资源绝对优势，在缅北占据主导地位，却难以一举歼灭“民地武”；“民地武”虽处于劣势地位，却能依靠灵活多变的战术战法、山高林密的地理条件与较为广泛的民众基础，与政府军长期周旋，“民地武”问题将长期存在并对缅甸社会持续产生影响。可以预见，大选之后的缅甸民主建设仍将任重而道远。

缅甸大选与中缅关系：回顾与展望

目前，中缅关系进入1988年以来的最低谷，但不会持续走低，此次大选后中缅关系将会有新的发展。

大选前中缅关系进入低谷。缅方多次叫停中方投资项目，中方蒙受巨大损失。2011年，缅甸宣布搁置中缅两国密松水电站合作项目。2012年11月，莱比塘铜矿项目也被迫停工，2014年才部分复工。2014年缅甸铁道运输部正式发布消息，称中缅皎漂—昆明铁路工程计划搁浅。缅甸政府屡次以民众抗议为由叫停这些项目，体现出缅方为从西方获取更多利益，选择了牺牲部分中国利益。自2011年起，中国在东南亚扩大投资的同时，在缅甸的投资却连续三年大幅下滑。同时，果敢战事以来，中国一直对缅甸采取了忍让和克制的态度。缅甸军机多次越境投弹，造成中方人员伤亡和财产损失，特别是今年五月中旬，炮弹落入云南澜沧南伞镇，造成中方4人受伤，其中2人重伤的特大事故。此次解放军在中缅边境进行军演表明，中国的忍让和克制已经到了底线。

大选后中缅关系面临的挑战。首先，中缅经贸合作中的负面影响不可低估。中国在缅有大量投资项目，是缅甸第二大贸易伙伴。但密切的经济关系并未转为密切的政治关系。主要有以下三方面原因：首先，中国对缅投资大多集中在水电、矿产、木材等资源性开发行业，缅甸政府对中缅经贸合作中出现的自然资源过度开采、生态环境遭破坏等问题不满，尤其对部分中资企业与缅北“民地武”合作开发木材与矿产颇有怨言。其次，改革开放以来，中国海外投资多走“上层路线”，直接和政府进行谈判，当地群众认为自己没有得到实惠，从而滋生反华情绪，容易被煽动和利用。第三，美国等西方国家为了抢占中国在东南亚国家经济优势，故意抹黑中国“掠夺资源”、“不履行社会责任”、“破坏生态”、“民众不能从中获利”等，散布中国投资不利于当地民族工业发展的观点。在缅甸遭遇的困难表明，中国需要对投资方式做出进一步调整。有必要走“群众路线”，服务于当地民生，才能赢得长期稳定的投资环境。同时，“民地武”问题属于缅甸的核心国家利益范畴，事关缅甸的稳定与发展。历史和现实种种原因造成缅北“民地武”与中国有着千丝万缕联系，这也是制约中缅关系发展的关键因素。尽管中国政府1990年颁布了《关于对缅甸少数民族武装组织若干具体政策问题的规定》，明确规定对于缅甸“民地武”，“坚持政治上不承认、军事上不支持、经济上不援助的做法”。即便如此，缅甸政府也始终怀疑中国利用这些“民地武”来牵制缅甸。第三，缅甸实行多元外交，中国在缅影响力削弱。缅甸军政府成功转身为民选政府，各国纷纷加强与缅接触，减少经济封锁，缅甸外交迎来了春天。其中最重要的当属缅美关系。在缅甸饱受西方制裁之苦急需打破外交困局之际，适逢美国重返东南亚向缅甸伸出了橄榄枝。缅美一拍即合，关系升温迅速，进入了外交蜜月期。奥巴马访问了缅甸，成为美国总统访缅第一人。欧盟、日本也紧随其后，形成了改善与缅甸关系的统一战线，缅甸趁机施展大国平衡之术，弱化中国在缅影响力。美缅关系上升对中缅关系的影响是客观存在的。在政府层面，对于重大国际和地区事务，缅甸不再坚定地和中国站在一起，而是在中美之间谋求平衡，甚至倾向以美国为首的西方阵营。在今后中缅合作中，缅甸会将美国的态度和反应作为重要考量因素，增加了中国与缅甸合作的成本和难度。在民间层面，美式民主与价值观对缅甸民众的影响不断扩大，加之美国不断挑破中缅关系，缅甸民众对中国的认同感将逐渐下降。

大选后中缅关系可能走向。昂山素季会成为影响中缅关系的重要因素。此次大选后，虽然昂山素季无望总统宝座，但目前仅持有43个席位的民盟将会在本次选举中大幅增加议席，即使不能一举成为多数党，其影响力会有所增加。她对缅甸政治和中缅关系的影响力都不可低估。缅甸外交多元化后，在军政府孤立时期发展而成的中缅特殊关系变得冷淡，中国在缅投资就频频受挫。与迅速倒向西方的吴登盛政府相比，昂山素季多次表达了希望与中国友好合作的愿望。如果说吴登盛政府是为了获得西方青睐而放弃过于紧密的中缅关系，昂山素季领导的民盟则是在补上与中国交往的一课。昂山素季访华以及她的言论都显示出她对中国非常重视，她并非只是西方口中的民主斗士，而是将国家利益放在第一位。昂山素季在走访莱比塘铜矿之后呼吁当地民众支持铜矿开采项目，并为中国企业做了一定辩解。对于密松水电站，昂山素季的态度也相对理性。从长远来看，昂山素季的感情取向和执政风格更趋向于西方，但她作为领导人需要从缅甸的国家利益出发处理与中国的关系，尤其未来一段时期，她需要得到中方的支持。

总之，虽然中缅关系在大选前进入低谷，大选后也面临种种挑战，但是可以预见，中缅关系不会持续走低，虽然不会再像军政府时期那样紧密，将会逐渐成为国家利益至上的普通周边国家关系。首先，出于地缘政治和地区经济的考虑，缅甸无论由谁执政，都会奉行对华友好政策，不会主动和中国搞对抗。缅甸巩发党政府通过前期的改革和大选已经基本实现权力合法化，通过牺牲中缅关系来取悦西方的时期会逐渐过去。其次，缅甸是一个有着强烈民族主义情绪和中立主义外交传统的国家，并不会随意一边倒向任何一个国家，缅甸只想在几个大国之间搞平衡，以实现利益的最大化。第三，中国与缅甸的合作空间还很大。经济建设的快慢以及能否有效改善民生是决定执政党在未来缅甸政治中地位的关键因素，因此，缅甸新政府不可能放弃与中国的经济合作，尤其是缅甸独特的地理位置将使它成为中国能源通道以及大西南商品进出口的重要通道。尽管多个在缅投资项目被搁置，但中缅两国仍有很大合作的空间。美国对缅甸政策的调整以及缅甸国内政治的变化不会导致中缅关系发生颠覆性变化。缅甸的多元化外交并不会撼动中国在缅甸外交中的重要地位，但中国也需正视对在缅关系中的不足，改善在缅甸的形象，这样才能保证中缅关系的可持续发展。

（作者系解放军国际关系学院东南亚研究中心研究员）

责任编辑：黄 杰