社区善治的法治化路径

王瑞林　徐先友

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”《决定》提出了“推进基层治理法治化”的要求。基层治理法治化就是在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下（县级、乡级、村、社区等）行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

一、江宁社区治理面临的法治困境

社区是社会的细胞，提升社区法治化治理水平既是江宁社会治理法治化的必然要求与目标，更是江宁社会治理法治化的基础工程。尽管早在2012年5月，南京市江宁区就率先出台推进社会治理法治化的实施意见，社会治理法治化工作走在全国前列。但对照十八届四中全会“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治方针及要求，目前江宁社区治理面临多重法治困境：

基层治理法规体系不健全。存在“硬法”缺失与“软法”不足的双重情形。一是政府、社区、社会组织及公众各主体的法律地位、权利义务、职责与行为规范等基础性内容缺乏法律界定，尤其是对其在社区治理体系中的组织目标、组织责任、运行保障、运营规则等没有可操作性规定，各治理主体仍主要依靠传统的“惯性思维”与“管理惯性”参与治理。在关于社区地位法律定性方面存在三方面的问题：其一，按照法定体制，社区是基层群众性自治组织，街道办事处是政府的派出机构。从实践体制来看，村（居）民委员会事实上成为基层的准行政化组织，街道办事处相当于一级政府。其二，社区治理的理想模式应当是走向民主自治，但现阶段反倒在由行政管理模式向自治管理模式过渡中出现了强化行政功能的趋势；大量社会发展变革带来的新问题的解决、新矛盾的化解缺乏法律依据，如集体土地上房屋的征收、集体土地流转、社区流动人口的管理与服务、社区集体资产股份化改造等仍主要靠地方法规与政策进行调节，权利保护刚性不足；部分法律存在严重的滞后性，例如，《街道办事处组织条例》是 1954 年制定的，已经不能完全适应工作需要，且仍存在许多与社区治理有关的立法空白，如“村转居”社区的法律地位至今仍未明确，尚未建立起统一的、适合于全国范围内的社区服务的法律制度，社区社会工作立法更是一片空白，使专业社区工作机构与工作者的培育与发展无所适从等。

基层执法科学化水平有待提升。一方面是执法体制不顺。作为区政府的派出机关，街道办事处代表区级政府在社区行使行政管理职能。根据依法行政的要求，街道办事处应当依据法律法规的规定来行使其职能，由于街道办事处与政府职能部门派出机构之间的“条块关系”是街道管理中的最基本行政关系，长期以来，执法中存在“条块分割”，主要表现在区级执法部门与街道在履职中相互推诿、相互扯皮、相互指责等，加之执法人员素质不高，运动式执法、选择性执法等时有发生。另一方面是执法资源整合不够，执法部门之间缺乏有效的联动协调机制，综合执法、联合执法格局仍未形成，“九龙治水”的现象仍然存在，特别是关于群众切身利益的民生领域，如食品药品安全、城市治理、环境整治等仍有治理“缺位”、“越位”、“错位”现象，甚至出现政府社会治理失效、失灵。再者，仍然存在执法“真空”。上级政府往往会通过文件形式规定和调整街道办事处的工作范围、职责和机构设置等本应当由法律予以明文规定的事项，文件成为街道办事处的管理依据，法律在某种程度上处于闲置的状态。而同时根据属地化管理责任，社区对本辖区的社会事务有管理的责任，但往往又面临缺乏执法权的尴尬。

基层司法综合服务能力不足。首先，司法资源覆盖不够。随着社会转型，基层群众由于生产生活遇到法律问题而产生的司法服务需求不断扩大，尤其是对实体类服务日益增多，这要求司法资源应该覆盖到人口最集中居住的社区。现行体制司法资源仅覆盖到街道层面，即每个街道均已规范化建设综合性司法服务机构——司法所，而社区司法服务站的规范化建设，尤其是如何整合法律服务、法治宣传、人民调解、特殊人群帮扶等职能，定时、及时为村（社区）治理提供法律意见，切实解决司法服务群众“最后一公里”问题，尚任重道远。其次，司法资源配置不足。作为综合服务机构的司法所面临编制不够、人员偏少，无法长期深入社区开展普法宣传、法律服务、法律援助等工作的现实难题。据调查，一方面，无论是基层法庭，还是司法所，工作人员均感觉工作任务重，工作压力大；另一方面，广大社区居民却感觉自己的法律服务方面的需求满足难，参与司法的渠道更是狭窄。最后，司法服务能力不足。由于多种原因，部分律师、基层法律工作者考虑个人经济利益较多，在社区法律帮扶工作中，挂名多，服务少，导致真正具有专业性的服务，无论是数量，还是质量均显不足，而大量编外人员提供的服务，由于知识局限、经验缺乏等因素又无法满足群众实际需求。另外，由于有些工作流于形式，也影响到司法工作的公信力。如近期根据上级要求，要实现司法工作站社区全覆盖，必须挂标牌，制度等要上墙，要设站长室、调解室。但目前社区要减负，硬性实行无形会增加社区负担，社区普遍热情不高，有的基层干部甚至认为光挂牌不坐班，是新的形式主义。

全民守法的法治社会氛围尚未形成。基层社区法治理念缺乏。虽然全社会法律知识的普及率在逐年提高，但法治理念的培育却相对滞后。表现为：部分社区干部法治观念淡薄，做事凭感情，拼关系，认权力，有的甚至目无法纪，以权谋私，走上违法犯罪的道路，如近几年江宁也出现小官大腐、社区窝腐的现象；一些群众遇到矛盾或纠纷，特别是在征地拆迁、住房保障、食品药品安全、环境保护等重大利益问题上，认人不认法，信访不信法，“有法律无秩序”的现象既增加了行政运行成本，又影响了党和政府的公信力，更影响了法治精神的培育。另外，基层干部进行社区治理，主要仍靠行政、道德、情感手段，能人治理、硬权力治理等人治色彩依然浓厚，社区法治化长效治理机制仍未形成；社区群众维护自身权益，主要仍是非法治手段，有的甚至采用非法手段；实现干部运用法治思维与法治能力治理社区、化解矛盾，群众运用法治手段维护权益尚待期待。

以上现象，既有共性的，又有个性的，究其原因，既有历史的，又有现实的，根本是社会主义法治文化尚未形成，社会主义法治理念尚未真正建立，法治理念尚未进入人们的内心世界并被信仰和依赖，法治尚未树立应有权威；关键是依法执政、依法行政、依法治理，法治国家、法治政府、法治社会建设仍面临诸多体制、机制的障碍，有待通过全面深化改革去推进。

二、推进江宁社区治理法治化

实现社区治理法治化，必须建立完善的社区法治体系，主要包括逐步形成和完善社区治理运行的法律法规体系；重新界定政府职能，重塑政府、社区、各类社会组织、社区居民关系，建立主体多元、地位平等、协同共治、良性互动的治理机制；逐步实现执法科学化；司法资源下沉，不断满足公众与社区居民法治需求；建立法治文化，让法治精神在公众中内化于心、外化于行，树立全面学法、懂法、用法、守法的社会氛围，等等。这是一项系统工程，需要循序渐进。

明确治理目标，向共治、自治、善治演进。善治的基本含义是在最大限度增进公共利益的目标下，建立政府与民间社会之间的合作关系。其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。在社区层面，人们最能体会到政府不是万能的，也正是在社区层面，人们对自身需求与贴身公共服务最有发言权，也最能形成自我解决的办法，可以说，社区是培养公众民主习惯和治理能力的学校，是善治的起点。但实现社会（区）善治是一个循序渐进的过程，就现阶段来说，首先要充分发挥党的领导、政府主导作用，吸纳多元主体参与，加强社会综合治理，在维护社会稳定的同时，注重维护公众权益，为社区治理法治化并最终达到善治创造条件。其次要打破传统“管理惯性”，即打破政府“行政全能”、包揽社区一切事务的做法，积极转变政府职能，适当下放行政权力，逐步改变行政化的社区管理模式。关键是依照法律对社区的功能定位，大力培育社区居民的法治精神、民主意识、权利观念、参与能力，逐步让其由有序参与社区经济、文化、公共事务过渡到有序参与政治，实现社区依法自治，并最终建立多元共治、依法自治、活力有序的社区基层善治架构，为实现社区善治奠定基础。

夯实治理基础，责任、权利、义务统一。实现依法治理，前提与基础是对各治理主体的权利、义务、关系进行界定，让各主体依法行使权利、履行义务。现行体制下，不仅对基层党组织、基层政府、社区及其他社会组织、社区居民所拥有的权利义务，及各主体相互之间的法律关系界定不清或不能依法落实到位，而且将传统管理体制下各主体的“行政”责任视为其法律义务，导致职责不清、治理失灵甚至失效。实现三者统一，重点是限制和规范政府权力，激发和释放社会组织的活力。一是建立政府权力清单制度。进一步压减和规范社会领域的行政审批事项，全面推行清单和目录之外无审批的管理制度；探索政府购买社会服务的合理化机制，逐步实现凡适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，一律交由社会组织承担。二是积极推进社会领域综合执法改革。理顺行政执法体制，推行相对集中行政执法权，实现跨部门、跨行业的综合执法、联合执法；推进执法重心下移，减少行政执法层级，规范行政执法行为，增强基层的行政执法能力。三是强化社会组织的法律地位。大力培育发展多元社会治理主体，壮大社会组织的力量，增强社会组织的自律、自治能力。四是运用法治思维进行问责。对不能依法履职进行问责是必要的，但既不能用行政问责取代法律责任追究，更不能罔视相关人员法律权益而盲目问责。

丰富治理内涵，民生、民权、民主兼容。依法治国是分层次的，在社会基层，现阶段重点是推进民生民权服务保障的法治化。一方面，要用法治保障民生。宏观上是国家要加大民生领域立法与法律实施力度，微观上说，是通过法治政府的建立，不断健全城乡公共服务体系，完善就业、教育、居民收入、医疗保障、社会保障等制度，让民生诉求的满足走上制度化、法治化轨道，实现发展成果人人共享。另一方面，要用法治维护民权。正视人民群众日益增长的对社会公平正义的诉求，依法维护其知情权、参与权、表达权、监督权。既要逐步健全完善社会治理领域重大决策信息公开制度、行政决策机制和法律顾问制度、社会治理重大决策公众参与制度，切实保障社会治理决策源于群众需要、反映群众需要、服务群众需要；又要健全公众对权力运行的监督机制，民意表达与反馈机制，加强和改进舆论监督和社会监督，确保行政权力阳光透明运行。还有就是要依法发扬民主。使民主能落实到基层，就是要建立健全并严格落实已经形成的各项基层民主制度，并把实践中有利于发扬人民民主的经验与做法制度化、法治化，真正发挥好群众在基层法治建设中的主体作用，真正实现社区治理中能民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

整合治理手段，情感、道德、法律互补。依法治国与以德治国相结合是我国治理国家与社会的基本方略。道德依靠自律约束心灵，法律依靠他律约束行为，两者用不同的机理发挥调节作用，功能互补，相得益彰。在社会转型期，不仅在长期封建社会发挥根本调节作用的道德面临挑战，而且法律也未真正树立权威；如果社会治理仍主要靠行政权力与无产阶级政党的政治优势及共产党员发挥先进性去处理协调国家、政府、社会、民众的关系，必然面临诸多不确定性；由于中国基层社会治理的特殊历史与现实，整合治理手段，发挥情感、道德、法律的综合功能与优势，对社会矛盾调处动之以情、晓之以理、约之以法，在基层治理中尤为重要。一是硬法、软法并举。社区治理中的软法制定程序具有高度的开放性和民主协商性。相比硬法治理而言，软法治理更注重协商与民主、对话与互动，更加切合基层治理实际。因此，既要发挥国家强制力保证实施的法律法规的刚性约束力，如将群众维权、上访等纳入法治化轨道；又要发挥社区治理中软法，如公约、宣言、建议、意见、规划、章程等软性约束力，发动社区居民建立村规民约、居民自治公约等促进社区自治。二是成文道德与非成文道德并用。既要大力弘扬社会主义核心价值观，又要注重挖掘传统乡村治理中的道德资源，发挥诚信、孝道、礼仪、和谐文化等的调节功能。三是执政党政治优势与乡贤力量并重。增强基层党员干部群众观点、群众观念，把践行党的群众路线所形成的好的做法、经验制度化，探索党员领导干部密切联系群众、做好群众工作规范化、长效化机制，发挥党员干部在基层治理中的道德示范作用；适时将党风廉政、公务员道德建设的制度化成果上升为法律；发挥乡贤在基层治理中的引领与补充作用，尽可能凝聚更多基层治理资源与力量。

优化治理过程，认知、认同、协同互动。当法治成为社会公众的信仰，并成为广大基层人民群众共同参与的社会实践，成为社会各类群体与组织的工作方式、生活方式与行为习惯，社会治理法治化才有最深厚的根基与力量源泉。一是要增强基层民众对法的认知。加快从“重普法轻治理”向“普法与治理并重”转变，在提升基础性普法效果、增加基层民主法律知识、法治素养的同时，大力推进深层次、多领域依法治理工作，通过各类创建活动，促进法制宣传与法治实践深度融合，引导全社会由普法学法向守法用法转变，在更高层次上培育法治精神，形成全社会法治信仰。二是增强基层民众对法治的认同。在党执政初期至改革开放前，党和政府对基层民众的管理重视政治认同，强调情感认同，且拥有良好的认同基础；在社会转型时期，由于多种原因，党和政府的公信力降低，加之在现实的利益问题面前，空洞、情感说教的协调利益矛盾的方式方法也逐渐失去原有功能，必须树立民众对党和政府治理国家和社会的法理认同，既对公权力形成有效的约束，又对各类主体依法维护权利、履行义务形成约束，让各类社会治理的行为在法治化的轨道上运行，让基层群众真正平时守法，遇事找法，解决问题靠法。三是促进社会协同。在社区治理中，各主体在法律地位上是完全平等的关系。但由于长期的行政管理体制及硬权力管理手段占主导地位，政府与社会主体的互动协同机制尚未真正建立起来，存在社区组织具有“硬权力依赖症”、“习惯被管理”、不善于自治；社会组织发育不全、政府挤占社会组织治理空间；政府外主体参与协同治理意识不够、能力不足等问题。因此，必须在界定各主体法律地位基础上，更加强调“合作、协商、伙伴”关系，强化协同性与协同度，目标同向、动作同步、节奏同频，形成各主体良性互动、协同互补的治理格局。

〔本文系王瑞林主持的中共江苏省委党校“基层治理法治化现实困境及化解研究”课题（ZX14009）阶段性成果〕

（作者单位：中共南京市江宁区委党校）

责任编辑：钱国华