城市社区党委“公推直选”的调查与思考 * ——以天津市河西区秀峰里社区为中心的考察

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城市社区党委“公推直选”的调查与思考*
——以天津市河西区秀峰里社区为中心的考察

祖 金 玉张 政

摘要：秀峰里是天津市第一个进行党委班子“公推直选”的社区，该社区在2006年、2009年、2012年先后进行了三次选举改革试点。在“公推直选”模式上，秀峰里选择了比较具有体制内合法性、同时具有一定改革创新性的做法。这一做法启示我们，基层党组织选举改革，要用好用足制度内改革空间，要处理好协商民主与选举民主的关系，要把基层党组织选举改革与干部选拔任用制度改革结合起来，统筹谋划。

关键词：城市社区党委；“公推直选”；基层党组织；选举改革

中图分类号：D26

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)11-0026-04

收稿日期：2015-07-19

作者简介：祖金玉，女，南开大学马克思主义教育学院副教授，博士(天津300350)。

2006年，天津市河西区陈塘庄街道秀峰里社区启动了该市最早的城市社区党委班子“公推直选”试点。2009年4月，中共河西区委组织部认真总结推广秀峰里社区党委“公推直选”的经验，将试点范围扩大到3个社区。2012年，天津市社区党组织换届普遍实行了“公推直选”的选举方式。学界关于基层党组织“公推直选”的一些案例研究，大多集中于一两年内的选举过程，缺乏较长时间的跟踪调查，而对于天津市社区党委“公推直选”的研究，目前仅仅局限于一些大众媒体的新闻报道，尚未有专门的学术研究成果。有鉴于此，本文以第一手档案材料、当事人访谈、媒体相关报道为主要资料，系统考察秀峰里社区党委“公推直选”的过程和内容，并就基层党组织改革前景作些思考。

一、三次“公推直选”的大致过程

1.成立选举工作小组，积极开展宣传发动工作

选举工作小组由秀峰里社区党委成员组成，其主要工作是以《中国共产党章程》和《中国共产党基层选举工作暂行条例》为依据，召开社区党委扩大会议，拟定《社区党委“公推直选”实施方案》《致党员的一封信》《日程表》《社区党委工作报告》等，部署换届选举的准备工作。社区党委以支部为单位召开党员会议，传达《社区党委“公推直选”实施方案》《日程表》，讨论《社区党委工作报告》(初稿)，征求意见建议，同时发放《致党员的一封信》；支部党员会议结束后，由社区党委成员，各支部书记和组织成员，进行入户走访，进一步宣传动员；随后召开居民代表会议，参与人员为全体楼栋长，进一步传达。此外，还通过横幅、宣传橱窗等形式广泛宣传“公推直选”工作的目的、意义和有关政策。

2.制定候选人标准，公开推选候选人

秀峰里社区对党委成员候选人的资格有以下要求：一是具有较高的政治素质，思想觉悟高，党性原则强；二是热爱社区党务工作，有一定的党务工作经验、群众工作经验；三是有较强的服务意识和奉献精神，热心为居民服务，在社区各项工作中发挥先锋模范作用；四是有一定的组织协调能力，善于组织、发动、引导群众，在居民中有较高威信；五是身体健康，年龄在70岁以下(60—70岁之间的候选人所占比例不超过40%)。在符合以上要求的前提下，候选人的推荐阶段分为推荐候选人初步人选和建议人选两个阶段。候选人初步人选推荐阶段，主要是在宣传动员阶段，通过召开支部党员会议提名推荐、居民代表会议提名推荐以及部分党员自荐等三种形式确定；继而由社区党委成员、各支部书记和组织委员进行汇总研究，形成建议人选，并对候选人的建议人选反馈给各支部，同时将候选人建议人选在社区内进行公示，并上报街道党工委。之后，召开党员大会(社区党委换届选举大会)直选。会议实到人数超过有选举权党员的五分之四，方可进行开会，会议议程主要有以下几个环节：一是审议表决选举办法、监票人、计票人，表决通过后，由本届社区党委向党员大会报告工作。二是主持人按照姓氏笔画顺序介绍候选人的基本情况，随即候选人逐一演讲。三是演讲结束后，进行分发选票、讲解选票、填写选票，进行投票并清点选票。四是计票结束后，差额选举产生新一届社区党委班子，宣布社区党委成员的选举结果。五是召开新一届委员全体会议，讨论、确定党委正、副书记候选人。六是进行第二轮选举，即党委委员等额选举正副书记的投票，计票结束后，宣布正副书记选举结果。七是上级党委审批。选举大会结束后，将选举产生的委员报街道党工委备案，将选举产生的书记、副书记报街道党工委审批。

*基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“十六大以来党内民主的新进展及前瞻性思考”(11YJC710084)。

张政，男，南开大学马克思主义学院硕士生(天津300350)。

3.认真总结经验，积极推广好的做法

在换届工作结束后，将有关材料归档立卷，由街道党工委妥善保管，同时对“公推直选”中的经验和不足进行总结，形成书面报告上报街道党工委。2006年4月，秀峰里社区党委第一次“公推直选”共选出19位初步候选人，党委召开会议后，选出11人作为建议候选人。直选环节中，党员大会最终差额选出9名党委成员，组成新一届社区党委班子；新班子随即通过党委会议的形式，等额选出1名书记和2名副书记。市委组织部和区委组织部对直选进行了全程督导，党员参与人数达到了98%，只有一些高龄病重党员和在外务工党员未能参与。2009年，中共河西区组织部决定将这一选举形式推广到陈塘庄街道的贵山里、华山里等几个社区。作为第一个成功试点社区，秀峰里社区的关注度最高。天津市委组织部要求各区组织部、河西区各个街道的“一把手”(书记)以及负责组织工作的科长都到秀峰里“公推直选”现场观摩。在推荐候选人与党员大会的直选环节上，还是采取了2006年的做法，最终确定出10名候选人，党员大会直接差额选举产生7名新一届社区党委成员，等额选举产生书记、副书记。值得一提的是，针对2006年选举中存在的一些问题，在2009年的“公推直选”准备阶段，社区党委召开会议，增加设置了总投票箱和流动票箱，总投票箱针对党员大会的直选设置，流动票箱则是针对流动党员，特别是为外出务工人员和高龄病重人员设置。负责流动票箱党员投票的工作人员分为两组，一组入户负责接收高龄病重党员的投票，另外一组则通过机动车辆的方式(共4辆，每辆配备3个党员作为工作人员，3位党员提前在总投票箱投票)，将流动票箱送到组织关系在社区的外出务工党员身边，然后进行投票。两组流动票箱的投票工作都在社区党员大会召开之前进行。此外，对一些远在外地的党员，则采用委托书的形式委托他人将选票投到总投票箱。

经过两轮试点后，在2012年的换届选举中，天津市社区党组织换届普遍实行了“公推直选”的选举方式。2012年秀峰里社区党委的“公推直选”在具体程序上，延续了2006年和2009年的做法，最终确定了8名候选人，经党员大会投票差额选举产生6名新一届社区党委成员，书记、副书记仍然是新一届党委班子召开党委会议等额选举产生。从推荐环节到直选环节几乎完全由街道党工委统一组织。

总结秀峰里社区党委三次“公推直选”的情况，2006年的“公推直选”作为首届选举改革，直接推动了天津市社区党委选举改革热潮。2009年“公推直选”照顾到了绝大多数人的民主权利，流动投票箱的使用，使社区内行动不便的高龄病重党员和外出务工党员的选举权得到有效行使；此外，这一年社区党组织拥有较大的自主权，极大提高了社区党组织的探索热情，因而选举过程和结果得到参与党员群众的积极支持和广泛认同。2012年的“公推直选”则突出了上级党组织的掌控权。

二、比较视野中的秀峰里社区党委“公推直选”模式

在“公推直选”的实践探索中，四川省走在改革前列，进行了广泛试点，创造出多种“公推直选”模式，其中三种模式最具有代表性和影响力，即以成都市新都区木兰镇为代表的“组阁”模式、平昌县为代表的“倒着选”模式、遂宁市船山区为代表的“三票制”模式。将秀峰里社区党委的“公推直选”与上述三种“公推直选”模式进行比较，有利于更清楚地认识秀峰里“公推直选”模式的特点。

从整体的操作过程来看，上述三种模式与秀峰里社区党委的做法都具有“公推直选”的一般特征，具有一定的相似之处，即都是在候选人产生和投票方式两个环节上着力，让候选人的产生和选举结果更大程度上体现普通党员乃至党外群众的意愿。但在具体程序设计方面也存在很多不同之处。需要指出的是，本文对于其不同之处的比较以候选人产生和直选方式为限，对于宣传发动环节以及候选人资格条件等差异不予比较分析。

推荐产生候选人和党员大会直选，是“公推直选”的两个关键环节。在公开推荐环节，又包括初步候选人推荐以及正式候选人的推荐。在党员直选环节，则涉及选举党委班子还是选书记，差额选举还是等额选举等问题。

首先看初步候选人的产生。成都市新都区木兰镇乡镇党委书记“公推直选”启动于2013年11月，其初步候选人产生的程序主要有两个阶段：一是发布公告、公开报名和资格审查，同时将初步人选在当地媒体进行公示；二是实地调研。通过上级组织部门审查通过的初步候选人，用两天时间到木兰镇参与实际考察(新都区之后出台的规定将实际调研的时间延长至5—10天)。平昌县在2004年1月对乡镇党委的“公推直选”进行了扩大试点，其初步候选人的产生经过公开报名、资格审查两个步骤。2004年9月，遂宁市船山区启动了“公推直选”桂花镇党委书记的选举改革，初步候选人产生也主要经过自愿报名、资格审查两个环节。秀峰里与新都区、平昌县的做法相似，即通过多方推荐产生初步候选人，党组织、普通党员、党外群众都可以参与其中，突破了以往由上级党组织掌控候选人提名的惯常做法，大大提高了党员和群众的参与度，增强了基层党组织的民意基础。

从正式候选人的产生看，新都区分为两个阶段，一是公开推荐阶段。即召开公开推荐大会，参会人员构成广泛，包括当地村支书、村主任、村民小组长、各级人大代表、机关干部以及企业负责人和普通群众代表等。公推大会的流程主要包括：抽签依次演讲、无记名投票、计票和当场公布结果。票选前两名的参选人将作为镇党委书记的最终候选人，进入最后的党员直选环节。二是组织的进一步考察和确定人选。由区委组织部、区纪委按照《党政领导干部选拔任用工作条例》对两名候选人进行考察，并进行公示。平昌县在公推党委班子正式候选人时，参加推荐会的人员同样不只局限于党内，同时规定要有不超过参会党员30%的非中共党员代表参加，由普通群众参与和监督党内事务。船山区的选举模式被称为“三票制”，正式候选人的产生就占了其中的“两票”。“结构推荐，信任投票”是第一票，具体规则是报名并审查成功后的初步候选人，必须先后参与民主信任度测评和结构推荐(信任度测评占10分，结构推荐共占90分)。民主信任度在初步候选人所在单位进行测评，得到超过50%的信任票才能继续参加结构推荐。结构推荐采取大会的方式，将参会代表分为A、B、C、D四个层面。A层面为本镇的区及以上党代表(占30分)，B层面为镇机关干部，乡镇站所及所属单位负责人，村支部书记、村主任(占20分)，C层面为村民代表(占20分)，D层面为区委“公推直选”领导小组成员(占20分)。①按照总分100分，参会代表现场投票，成绩前五名者作为候选人预备人选。第二票，则是确定预备人选后，候选人进行实地调研，并参与竞职演说，区委委员差额投票选出2人作为党委书记的正式候选人。秀峰里社区最终的建议候选人即正式候选人的产生，则是通过党内拟定产生，即由社区党委成员、各支部书记和组织委员进行汇总研究，确定最终的候选人正式人选。概括而言，在正式候选人的确定上，秀峰里社区与船山区比较相近，都是党组织发挥主导作用。

从选举对象而言，新都区党员大会直选党委书记，最终当选的乡镇党委书记不仅可以提名党委副书记，还可以提名其他班子成员，因此新都的选举模式被称为“组阁制”。平昌“倒着选”模式是先选书记、副书记，再选党委成员，整个过程全部由党员大会差额选举产生。按照常见的选举规则，一般先选出党代表，党代表再选党委委员、党委委员再选出党委书记、副书记，而平昌县的做法恰好相反，这也是其“倒着选”模式提法的由来。船山区“三票制”模式通过召开党员大会，正式候选人回答会上党员提问，随即党员大会直接无记名差额投票选出镇党委书记。秀峰里则是党员大会差额直选出党委班子成员，随即召开党委会议，由班子成员等额选举产生书记、副书记。这一做法尽量符合体制规定、不与现有党内规章制度发生严重冲突的同时，也广泛征求民意，并在关键环节(即正式候选人的确定)发挥了党组织的把关作用。

三、对基层党组织选举改革发展前景的思考

1.要用好用足制度内改革空间。

2008年5月，中共中央颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》明确提出：“改进候选人提名制度和选举方式，修订《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”②基层党组织选举改革应当充分用好用足制度内的改革空间。秀峰里社区党委选举改革的做法及其成效，证明了这一点。秀峰里社区党组织选举改革，基本上采取了不与现有规章制度发生严重冲突、同时具有一定改革创新性的做法，在实践中，不仅保障了党员主体地位、推动了社区自身党内民主建设，而且带动了社区基层民主的发展，总的来讲取得了较好的成效。当然，秀峰里社区党委选举改革的做法尚有不少需要改进的地方，但其比较稳妥、易于操作等优点也是显而易见的。

2.处理好选举民主与协商民主的关系

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。基层协商与政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、社会组织协商一道，构成了协商民主的总体布局。党的十八大把协商民主从民主形式上升为制度，并提出要“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“积极开展基层民主协商”。③2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，进一步明确了基层协商的重要地位和作用，对开展基层协商提出了新的要求。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》(以下简称《意见》)，首次对城乡社区协商工作进行了系统性部署。《意见》通过明确协商的内容、主体、形式、程序、保障等，将进一步推进城乡社区协商的制度化、规范化和程序化。一般来说，选举民主主要解决权力授受问题；协商民主主要解决限制绝对权力问题。选举民主和协商民主都是民主政治中不可或缺的基本环节，二者互为补充，相辅相成。在基层，城乡党员群众把基层党组织的当家人选出来后，通过各种协商的形式，充分协调党员群众与基层党组织的关系，可以增强民众对基层党组织的信任度和支持度，增强基层党组织的执行能力。

3.把基层党组织选举改革与干部选拔任用制度改革结合起来

党的十八大以来，中央多次强调要防止“简单以票、以分取人”。这是对实践中存在的简单“唯票取人”“唯分取人”等错误倾向的纠正，而不是对“公推直选”乃至党内选举改革的否定。对于竞争性选举，中央的政策很明确，是“改进”，而不是取消。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》说得很清楚：“改进竞争性选拔干部办法，改进优秀年轻干部培养选拔机制，区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象，用好各年龄段干部，真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来。”④而且，中央关于基层党组织选举改革的大方向并没有变化。值得注意的是，“不唯票”并不意味着“不要票”，为体现党员和群众的民主权利，选举投票环节必不可少，选举民主不可取代。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央突出强调要“全面从严治党”，并非常重视干部选拔任用制度等方面的改革。为此，应从大局出发来把握基层党组织选举在今后一个时期的发展趋势，将其与基层干部的选拔任用制度改革有机地结合起来，统筹谋划。

注释

①任中平、胡振亚、熊高仲：《党内基层民主建设的又一制度创新实践——遂宁市船山区桂花镇“三票制”公推直选镇党委书记的启示与思考》，《社会主义研究》2005年第5期。②《十七大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2009年，第431页。③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》(单行本)，人民出版社，2012年，第26—27页。④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

责任编辑：浩淼南武

2015年11月