成年流浪乞讨人员就业技能培训模式初探——以广州市为例

李国活，唐永辉，林逢春，何敬宁

成年流浪乞讨人员就业技能培训模式初探
——以广州市为例

李国活，唐永辉，林逢春，何敬宁

广州市流浪乞讨人员结构复杂，存在人数逐年增多、回流现象严重等问题，本研究以流浪乞讨人员为服务对象，以技能培训为核心，以心理辅导为辅助，结合流浪乞讨人员信息回访系统进行跟踪回访，从而实现流浪乞讨人员就业和心理健康双重救助的目的。同时，借助于政府实时监督，提高社会公共资源的利用率，帮助流浪乞讨人员重塑对生活的信心，走上正常的社会生活，完善社会救助体系。

流浪乞讨人员；就业技能；培训

城市流浪乞讨现象是社会长期聚焦的热点，特别是2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布实施后，学者们对流浪乞讨人员的研究更加广泛、深入，分别从法学、政治学、社会学等不同学科对这一现象进行剖析并提出解决这一问题的相关措施。林时献、胡良道等学者认为从“收容遣送”到“救助管理”，这样的转换折射出了人权保障的光芒，体现了法治进程中的人性关怀，这显然是个巨大的进步；针对流浪乞讨人员分类救助管理办法，梁艳认为应在全面科学普查的基础上对有关乞讨者进行甄别，细化乞讨类型，对不同的群体，分别采取不同的措施；Rongxiang Chen和Chenghui Li认为城市流浪乞讨人员应该区别对待，分型管理，遵循以人为本的人性化的救助原则。在流浪救助管理实践中，“郑州模式”有效地实现了少年儿童的救助保护；北京市建立了流浪儿童救助保护中心，与专业院校合作，探索流浪儿童并发展救助服务，这一系列的研究给流浪救助提供了理论与实践的借鉴。然而，关于广州市流浪乞讨人员救助管理的研究大多以未成年流浪乞讨人员为对象，忽视了对成年流浪乞讨人员的关注。加之救助管理措施受人力、物力等因素的限制，实施效果不佳，因此，拥有一个高效解决广州市成年流浪乞讨人员就业救助管理的模式显得非常重要。

一、广州市流浪乞讨人员生存现状

（一）流浪救助人数逐年递增

自2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施以来，据统计，广州市流浪乞讨人员的数目并没有发生预期性地减少，反而呈现逐年递增的趋势，其中成年流浪乞讨人员占主体。2003年8月至2014年6月，广州市救助站救助了流浪乞讨人员共157191人次（成年人137291人次、未成年人19900人次），约占全省救助量33%。其中从2003年8月,广州市共救助流浪乞讨人员6063人次,2004年为23029人次,2005年上升到30557人次,2006年为30314人次,2007年高达35399人次。流浪乞讨人数的逐年增加给广州市流浪救助工作带来了诸多困难，人数众多的流浪乞讨人员每年耗费大量的社会公共资源，并伴随着一系列社会公共管理问题，增大了社会治理的难度。

（二）广州市流浪乞讨人员的构成

近年来，随着广州市经济的快速发展，对外开放程度的增加，广州市流动人口呈复杂化态势，外来人口的增多给广州市的公共管理带来了更多的压力。基于对本团队开展的广州市流浪乞讨人员生活现状采取问卷、访谈等方法调研的数据分析，笔者认为目前广州市流浪乞讨人员主要存在三种类型：一是原生态乞讨型①车海波.转型期中国城市乞丐群体研究[D].武汉：武汉大学，2004.，根据乞讨时间的长短则划分为临时乞讨型与长期乞讨型。原生态乞讨型乞讨者由于失业、自然灾害、家庭变故、个人身体残缺或疾病等原因导致生活陷入困境被迫沦落街头，通过街头乞讨解决生活困境。二是职业化乞讨型，此类乞讨者以乞讨为生，或利用身体的残缺博取他人的同情，或通过在街边才艺表演进行乞讨，或对路人死缠烂打，强取乞讨。三是操控乞讨型，此类流浪乞讨者因遭受犯罪团伙的非法控制，失去个人的人身自由，被迫通过利用身体的残疾来博得路人的同情。

二、广州市流浪乞讨人员救助管理存在的问题

（一）广州市流浪乞讨人员回流②丁玲.我国城市流浪乞讨人员后续救助管理问题探究[D].吉林：吉林财经大学，2013.现象严重

根据《救助管理办法》的规定，对于符合救助的流浪乞讨人员，救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天。从调查中得知，超过八成的成年流浪乞讨人员了解广州市救助站的情况并曾经获得过救助站的帮助。当询问他们为何再次流浪乞讨时，他们均表示救助站提供了暂时性的帮助，无法从根本上解决他们生活的困境。一方面，救助站提供了物质上的帮助，短暂地解决了流浪乞讨者的困难，但是由于缺乏心理辅导、就业技能等方面的培训，当这些流浪乞讨者离开救助站后，因为自身能力上的不足以及思想上的误区仍无法适应社会的生活和工作。另一方面，由于无谋生的工具或资本，或者从事着付出与收入不匹配的劳动，精神上饱受其他人的歧视，但通过流浪乞讨他们可以摆脱过去衣不遮体，食不果腹的困境，所以最终再次选择了流浪乞讨，导致恶性循环。广州市流浪乞讨者的“回流”无疑会加大对流浪救助管理工作的阻力。

（二）广州市流浪乞讨人员救助力量单一

从救助者多样化的角度来看，救助力量单一。目前，广州市成年流浪乞讨者的救助力量以政府为主，其他社会力量为辅，形成大政府，小社会的格局，甚至在广州市社会救助中的某些服务领域，政府承担着全部的责任。救助力量依靠政府为主，缺乏多方社会力量的注入给政府带来了沉重的财政压力，根据广州市民政局的数据统计，如下图所示，广州市政府在流浪乞讨救助方面的费用支出呈现出递增的趋势。

（广州市流浪救助支出费用注：数据来源于广州市民政局官网）

流浪救助应该是一项社会性的工程，单纯以政府的力量去救助显得力不从心，“大政府”的角色扮演已经不可能适应社会的发展，所以政府应该发挥社会大众力量，鼓励民间团体与社会爱心企业积极参与。一方面，从救助管理方式的角度来看，广州市成年流浪乞讨者的救助方式主要靠广州市救助站的救助，缺乏后续救助管理的措施。另一方面，大多数流浪救助站的管理援助方式比较简单，对于接受流浪乞讨人员的救助站，其工作程序几乎总是接收—信息采集—联系政府或流浪乞讨人员家属—送其回家，程序化的救助方式只是为了达到将其遣返家乡的目的。虽然，针对大龄儿童等非成年流浪救助人员的救助措施方面，广州市开创流浪儿家庭寄养模式、与儿保中心合作培养流浪儿童技能等项目，但是针对具有一定劳动能力的成年流浪乞讨人员的就业技能培训等方面缺乏研究，在人才输送方面有很大的改进空间。

2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台，强制性的收容制度逐渐向自愿性求助转型，更多的体现了政府对流浪乞讨人员的人文关怀，但是救助管理是临时性救助，缺乏专业的心理辅导，没有帮助流浪乞讨人员真正摆脱依赖心理；另外，流浪乞讨人员缺乏职业技能，即使通过救助站遣送返乡还是无法解决生活的困境，许多流浪乞讨人员选择再次流浪。正因为上述原因给流浪乞讨人员的管理带来了很多困难，同时也表明解决成年流浪乞讨人员回流乞讨的困境刻不容缓。

三、广州市流浪乞讨人员救助新模式——就业技能培训

根据亚伯拉罕·马斯洛的需要层次理论，人的需要可分为生理的需要、安全的需要、社交的需要、自尊与受人尊重的需要以及自我实现的需要五个层次。从这个角度来看，城市成年流浪乞讨者生活在社会的边缘，对基本的温饱生活追求是他们迫切需要，在这一低层次需要还没有得到满足之前，他们对更高层次的需要便也无从谈起。目前广州市对成年流浪乞讨人员的救助管理模式可以满足低层次的需求，但是无法满足安全、社会等更高层次的需求。因此，为弥补目前救助管理模式中的不足，本文提出通过心理辅助、就业技能培训、岗位开发、政府监督等有机结合的就业技能培训模式。

成年流浪乞讨人员就业技能培训模式以技能培训为核心，以心理辅导为辅助，整合广州市丰富的就业技能培训机构资源，政府鼓励民间社会机构与爱心企业为流浪救助者提供岗位。在技能培训期间建立流浪乞讨人员救助管理信息表，根据流浪乞讨者的个人情况给与心理辅导，最后利用信息回访系统对流浪乞讨者就业后进行跟踪，及时处理他们在社会中遇到新的问题，避免流浪乞讨人员回流现象的发生。

①流浪乞讨人员的基本信息进行采集、记录入系统，通过初步的心理辅导，劝说成年流浪乞讨人员进去就业技能培训机构。②培训合格的流浪乞讨人员可以面试爱心企业提供的岗位。③爱心企业需要对入职的流浪乞讨人员进行动态的观察，及时了解他们的动态。④定时对流浪乞讨人员进行跟踪回访，确定他们的去向，及时帮助他们解决相关问题。⑤关注流浪乞讨人员的心理，全流程实行动态监管，必要时进行心理干预。⑥政府部门对就业技能培训机构与爱心企业进行监督，了解流浪乞讨人员的动态

四、流浪乞讨人员就业技能培训模式的可行性分析

（一）国家相关政策的支持

为了充分调动全社会的力量投身于流浪救助管理工作中，帮助流浪乞讨人员走出社会的灰色边缘，民政部颁布了《关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》中指出，积极动员引导职业培训机构和爱心企业为劳动年龄内具备劳动能力的流浪乞讨人员提供技能培训和就业帮扶。

为了提供专业救助服务，各地民政部门和救助管理机构可通过购买服务、项目委托等方式，由爱心家庭和福利机构、护理机构为特殊受助人员提供生活照料服务。可通过与心理咨询机构等社会机构开展项目合作的方式为流浪乞讨人员提供心理疏导、教育矫治、行为干预、康复训练和技能培训等专业救助服务。

（二）国内流浪救助人员成功的救助实践

流浪儿童救助保护“郑州模式”，就是以救助流浪少年儿童中心为依托，以“全天候街头救助点”为纽带，以“类家庭”和“家庭寄养”为途径，以“技能培训”为手段，已达到救助一名流浪儿童回归主流社会的目的。到2012年，郑州市已建立5个“类家庭”，先后有527名流浪未成年人走进“类家庭”，重新回归家庭。这种模式适合中国的国情，因此“郑州模式”已经成为全国未成年流浪人员救助模式的典范。

广州市在流浪儿救助工作几项尝试走在全国救助工作的前列，通过儿保中心与萝岗区人社局达成合作意向，将大龄流浪儿童输送到萝岗区人社局职业技能培训中心进行物流、水电工程等职业课程培训，为将来流浪儿走进社会提供技术保障。而且，在输送培训方面，广州市流浪儿职业技能培训已经有成功的案例。

成都市成立“民工之家”项目，通过救助站的培训，改变其依赖政府救助食宿的观念。另外，合作企业也为救助者提供免费的职业培训，培训后合格者可推荐就业，以此解决受助者二次回城流浪乞讨，避免造成“乞讨回流”的恶性循环。此外，湖北荆州市则创新性地提出共救、义救、商救、社救“四救”网络模式，对城市流浪乞讨人员实行全方面的人性化服务管理。政府领导、民政牵头、相关部门齐抓共管的行政管理网络，并通过整合志愿服务资源、商业网点资源、社区资源，形成了义工、商家广泛参与的服务网络以及基层自治组织主动参与的基层服务网络。

然而，流浪救助工作并非是一项简单的物质救助工作，流浪乞讨人员常年生活在社会的灰色边缘，饱受人们的歧视、遭遇不平等待遇，复杂的心理变化，扭曲的价值观……这些都需要专业的引导。例如，上海成立社会工作服务站，以社工拥有的专业知识填补以往仅停留在物资救助层面的空缺。

（三）国外对流浪乞讨人员就业技能培训的成功实践

美国拥有相对比较完善的民营化救助体系。在成年流浪乞讨者的应急住所中，根据求助者的不同情况给与他们提供相应的软服务，如吸毒治疗，就业技能培训、心理健康教育等，提供“持续性关怀”。对于失业人群提供职业技能培训，鼓励和帮助他们重新找到工作。

英国在流浪救助上非常注重法律的规定及约束，是世界上第一通过立法建立社会流浪救助的国家，从1601年，世界上第一部《贫济法》的颁布，到接下来的《儿童法》、《劳工介绍法》、《国民保障法》、《国民救助法》、《补充救助法》等一系列法律条文的颁布，逐步形成了以低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、失业救助及疾病救助为内容的比较完善的社会救助制度。救助社会流浪乞讨人员在法律上得到了保障。

五、结语

无论在发达国家还是在发展中国家都存在流浪乞讨现象，它已经成为国际性的问题。本文基于实地调研成果，分析目前广州市流浪乞讨人员的基本情况，提出解决广州市成年流浪乞讨者“回流”乞讨的办法———广州市成年流浪乞讨人员就业技能培训模式。该模式经由开展就业技能培训，利用信息跟踪回访系统及时的解决流浪乞讨人员的生活困难和心理问题。从长远来看，可以增加劳动力，降低政府和社会的资源浪费，降低广州市社会治理的压力。然而，本模式在实际实施过程中也面临诸多难题，例如：对企业的就业岗位落实存在监管盲区、资金来源紧张、专业心理辅导人员缺乏等，解决这些难题有待进一步的理论研究和实践操作。

[1]张俊英.我国地方政府流浪儿童救助保护模式研究—以“郑州模式”为例[D].武汉：华中科技大学，2012.

[2]王万民.“郑州模式”的实践与思考[J].社会福利：2009，（03）.

[3]Rongxiang Chen,enghui Li.Relief and Control:Analyss of Countermeasures for Urban Vagrnts and Beggars[J].Asian Social Science,2010,6(3).

[4]梁艳.应积极探索流浪乞讨人员分类救助管理的办法[J].中国民政，2004，（09）:41.

[5]林时献等.城市流浪乞讨人员管理制度重构兼评《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》之得失[J].广西政法管理干部学院学报，2006，21（3）：69—73.

[6]丁玲.我国城市流浪乞讨人员后续救助管理问题探究[D].吉林：吉林财经大学，201.

[7]刘中兰等.发达国家城市流浪乞讨救助政策及其对我国的启示[J].城市社会：城市发展研究，2012，19（8）.

李国活，男，广东茂名人，广东工业大学管理学院物流管理本科在读生，研究方向：物流管理；

唐永辉，男，广东清远人，广东工业大学管理学院物流管理本科在读生，研究方向：物流管理；

林逢春，男，广东潮州人，广东工业大学管理学院讲师，经济师，研究方向：国际关系；

何敬宁，女，吉林四平人，广东工业大学政法学院教师，研究方向：社会学。

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1008-4428（2015）01-120-03