建立地方政府债务风险长效管理机制

高原

摘 要：当前，我国地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显，债务问题已成为影响经济社会稳定和发展的重要因素。本文从地方政府债务风险现状入手，在借鉴国外有关防范债务风险经验的基础上，提出了改革现行管理体制，明确中央与地方政府间关系;改革现行财税体制，适当加大主体税种的地方留成比例;改革政府预算体制，将地方债全面纳入政府预算进行反映和管理;改革财政转移支付制度，加大一般性转移支付比例;建立地方债务约束机制，改革地方官员考核制度;逐步剥离融资平台承担的政府融资职能，重新对各融资平台进行定位等措施。

关键词：地方债务;债务风险;风险预警

中图分类号：F810.7   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）30-0036-02

当前我国地方政府债务存在风险已是一个不争的事实，站在国家财政的高度上，我国地方债务总额未超过国际公认的警戒线，但针对各地方政府已经出现的风险，应尽快拿出一整套财政改革措施对地方政府债务进行整顿和治理，是摆在我们面前的一项重要课题。总体的解决思路应是：应根据部分地区已经出现债务违约情况的现实，应采取应急与长远相结合，治标与治本相结合，化解局部风险与建立长久制度相结合的原则防止恶性事件的发生。因此，从目前来讲，地方政府债务风险的应急措施主要有：延期部分地方政府债务，防止出现违约风险;加大中央转移支付力度，出售部分国有股权;清理整顿各地融资平台，防止融资规模的继续扩张等等。但是要想彻底解决我国地方政府债务危机，还应该未雨绸缪，建立长效的管理机制，才能使地方政府最终摆脱债务风险的困扰。

一、改革现行管理体制，明确中央与地方政府之间的关系

为使中央与地方的关系能够更好地促进市场经济的发展，中央与地方管理权限的调整应在以下几方面进行改革：一是通过立法明确中央与地方权力与责任。中央与地方各级政府之间的管理权限划分，应尽快从现行依靠的政策性出文件改变为立法层面的制度建立，有了明确的法律予以规范，有争议时可以通过正当的法律程序进行协调。中央与地方事权的划分，总的原则是达到权责平衡，各级政府的职责要与其应享有的财权相匹配，使各级政府都能调动相应的资源来完成其职责。具体做法一是对属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，为保证国家政令统一和市场统一，应划归中央管理。对属于各个行政区域的地方事务，应给予地方自主权，由地方管理，便于地方因地制宜，提高工作效率，降低管理成本。对属于中央与地方共同管理的事务，要根据具体情况，明确各自的管理范围，分清管理责任。二是立法减少行政层级，努力实现中央—省—市县的三级政府，即推行“省管县”制度。乡镇财政在推行“乡财县管”后，其财政预算已纳入县级财政预算中，故乡镇一级政府已不构成实体财政层次;三是中央对全国各地方政府管理应统一，取消“特殊地区特殊对待”的做法，让各地方平等享有权利和责任。四是要完善民主监督，各级地方政府在享有更大程度的自主权后，要在现有的基础上拓宽民众的参与渠道，让各级政府的权力能受到公众的监督，改变当前各级政府官员的政绩观，有效增进资金的使用效率。

二、改革现行财税体制，适当加大主体税种的地方留成比例

财税体制是处理政府间财政关系的基本制度，包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等基本要素。新中国成立以来，我国财税体制改革大致经历了四个阶段：“统收统支”“分灶吃饭”“包干制”以及现行的“分税制”。其中，1994年的“分税制”改革为建立現代财政制度奠定了良好的基础，在我国财税体制改革中具有里程碑意义，应该说，改革的大方向是正确的。1994年“分税制”的主要内容是：第一，增值税的75%属于中央政府，25%属于地方政府，下一年增加部分30%留归地方政府所有;第二，中央企业的所得税属于中央，其他企业的所得税属于中央地方共享税;第三，小收入项目如财产税、契税等属于地方。通过这次改革，中央财力大大加强了，而地方只保留了营业税一个主体税种，财力急速缩水。2012年我国开始全面开展“营改增”改革，地方政府唯一的主体税种——营业税也进入改革的范围，虽然目前金融业和房地产业的营改增尚未开始，但也是迟早的问题。一旦营业税彻底消失，地方政府财力就没有主体税种的支撑，对土地的依赖就更重。

另外，1994年的改革并未涉及省以下政府的税收分成，造成各省份的分成比例没有统一标准。下一步要在中央、省、市县三级财政的基础上，配置三级税基，尤其是省和市县两级政府各以何种税为主体税种这个问题要尽快解决。

笔者认为，分税制制度中共享税种的分成比例不应是一成不变的，应是一个动态的数据，目前的“分税制”体制中，主体税种（增值税、消费税和所得税）中央的分成比例比较大（现增值税中央75%，消费税中央100%，企业所得税和个人所得税中央60%）地方的留成比例过低，所以，为解决当前地方政府债务问题，应在坚持“分税制”的前提下，中央要根据实际情况适当向地方让利，适当提高主体税种的地方留成比例。待我国地方政府有了比较成熟和充足的地方税财力基础后，再适时调整共享税种的分成比例。

三、改革政府预算体制，将地方债务全面纳入政府预算进行反映和管理

当前我国财政预算体系明显的还具有计划经济时代的影子，其完整性、科学性和透明度都明显不够。完善的政府财政预算体系应该能够反映和管理政府负责的所有主要工作和经济活动。而目前我国预算体系最突出的问题就是政府债务情况由于相当一部分栖身政府融资平台公司，因而不被在政府财政预算之中反映，脱离了“人大”和审计机关的监督，使得这一部分债务虽然不断积累却得不到公开和监督，对政府财政的稳健运行和地区经济社会的可持续发展构成潜在威胁，政府财政预算的统一性和完整性受到破坏。在2014年中央经济工作会议上，这一目标已被中央明确，下一步是制定具体方案进行落实，比如为保证地方债务的按期归还，应在地方财政预算中建立“偿债基金”，作为固定支出项目列入预算。再如各类政府债如何并入财政年度报表内的问题，建议在当前债务栖身融资平台情况下，可以编制政府财政预算附注，对融资平台债务情况进行单独披露。

四、改革财政转移支付制度，加大一般性转移支付比例

我国现行的财政转移制度，也是在1994年“分税制”改革的基础上形成的，主要包括三个部分的财政转移内容：一是税收返还，即将一部分地方上交的税收返还地方。税收返还有一定的计算公式保证，相对来讲较为规范和透明;二是一般性转移支付，包括弥补分税制改革以前收支差额的转移支付或分税制补差、过渡时期转移支付、少数民族地区补助、公务员增资补贴等;三是特殊转移支付，是一种用于支持专项目的的资金，如沿黄沿线综合治理专项转移支付等。后两部分转移支付多为总量转移支付，透明度较差、随意性较强。由于没有明确的计算模式，后两种转移支付资金不仅未能有效平衡地区间的财力差距，反而催生出“跑部钱进”“会哭的孩子有奶吃”等现象，因此才会产生在北京有各省、市，甚至县级的驻京办事处。转移支付资金成为各级地方政府争夺的目标，各省市甚至为下一级政府下达争取目标，作为年终业绩考核的内容之一，争取转移支付资金成为地方官员腐蚀中央官员的渠道。应尽快改革现行的中央转移支付制度，让转移支付资金起到平衡地区差距，扶贫济弱的目的，现阶段尤其是要加大一般性转移支付比例，允许地方政府可以利用这部分转移支付资金偿还债务，尽快从债务泥潭中走出来。

五、建立地方债务约束机制，改革地方官员考核制度

当前地方债务快速增长的另一个重要原因是对地方官员的政绩考核制度存在重大问题，只重视GDP指标的考核，没有对任期债务情况的考核，而众所周知GDP指标统计造假严重，水分很大，并不能真实反映地方政府真实的业绩，并且助长了地方政府借款大拆大建的恶习。在市场经济条件下，一定要改变唯GDP的政绩观，对地方政府领导的政绩考核应加上任期内举债与还债情况的指标考核，建立债务考核指标体系，将地立政府财务报告中资产负债率与政绩考核挂钩，督促地方官员既要规范管理新增债务，也要妥善处理存量债务。按照建设“小政府大社会”的要求，压缩政府开支，树立“经营城市、经营财政”理念。

中国没有地方政府破产机制，官员任内债务增长情况不与其政绩考核、职务升迁挂钩，因而“前任借债，后任还债”现象非常普遍。现在许多地区负债率已经超过100%，地方政府借新债还旧债，勉力维持局面，如果继续默认这些行为，地方政府必会面临资金链断裂的现实。

六、逐步剥离融资平台承担的政府融资职能，重新对各融资平台进行定位

地方政府融资平台公司几乎清一色是国有全资公司，自成立以来，在推进地方建设、增加劳动就业等方面做出了巨大贡献，而且根据目前情况，将在相当长的一段时间内长期存在。对于其今后的管理和发展，如何逐步化解现有债务，各级政府应着手研究出科学的方案。目前许多平台公司实质上是一种“壳公司”，自身没有明确的主营业务，没有稳定的现金流，这成为平台公司的致命伤。按照中央早就提出的“政企分開”原则，必须从现在开始着手对融资平台公司进行整顿，整顿方向应该是逐步剥离其不应承担的政府融资职能，明确其主营业务和收入来源。对有相关建设资质或房地产开发资质的平台公司应促使其走公司化道路，独立经营，自负盈亏。对没有任何建设开发资质，只是以土地为抵押进行融资的公司应尽快与有资质的公司进行合并重组，在现代公司制度下，这样的公司也不可能长期生存下去。因此，各地方政府对所属平台公司必须进行梳理整合，使其逐步退出单纯为政府融资的角色，完善法人治理结构，实现商业化运作，成为实体企业，正常发展。

总而言之，目前我国经济体制中存在的突出问题和主要矛盾几乎都与财政体制密切相关。例如产能过剩问题、土地财政问题，尤其是政府债务问题，主要原因都在于财政体制安排错位。由于财政体制改革滞后，地方债务已经成为金融和财政风险的重要源头。2011年以来，改革财税体制已成为政府和社会的共识。2013年党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，用单独的一部分专门对深化财税体制改革做出部署，明确财政是国家治理的基础和重要支柱的地位，首次将财税体制改革提高到国家治理的高度，并提出“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。建立事权和支出责任相适应的制度。”我们相信，国家会陆续推出财税改革的重要举措，尤其是在财力划分和事权划分上，整个社会呼唤更公平的财政体制。

参考文献：

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[4]王珂.怎么看地方债务风险——访财政部财政科学研究所所长贾康[N].人民日报2013-11-25.