保护迁徙野生动物物种公约36年

■文、图/夏堃堡

保护迁徙野生动物物种公约36年

36 Years of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora

■文、图/夏堃堡

2014年第11次缔约方大会在厄瓜多尔基多举行

栖息地和生境的缩小、迁徙路线上的捕杀以及觅食地生态系统退化等威胁，使迁徙野生动物物种不断减少甚至灭绝。国际社会认识到了这种威胁，决定采取联合行动，保护这类物种。这样，在联合国环境规划署主持下，开始了缔结一项保护迁徙野生动物物种法律文书的谈判，并于1979年通过了《保护迁徙野生动物物种公约》（The Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals,以下简称CMS），该《公约》于1983年11月1日生效。CMS规定，各国必须保护在其管辖范围内或通过其管辖范围的迁徙野生动物物种。它的目标是保护陆地、海洋和空中整个分布区内的迁徙物种。CMS的内容及其两个附录可以不断进行增补和修改。

CMS目前共有120个缔约方, 中国、美国、加拿大、俄罗斯和日本等国尚未加入。CMS秘书处设在德国波恩，由联合国环境规划署管理。

缔约方大会是CMS的决策机构，每三年召开一次会议。缔约方大会常务委员会在大会闭幕期间会在政策和行政方面提供指导。缔约方大会下设的科学委员会对大会的科学事项以及研究和保护的优先领域提出咨询意见。

CMS的管控机制

CMS有两个附录，列入了通过该公约保护的迁徙野生动物物种的名录。

附录一列入了那些被确定为在整个分布区或大部分分布区濒临灭绝的野生动物物种。列人附录一中的迁徙物种生境国家的缔约国必须采取下列严格的保护措施：保护并在可行和适当的地方恢复那些对消除该物种灭绝危险有重要意义的物种栖息地；预防、消除、补偿严重妨碍或阻止该物种迁徙的各种活动或障碍的负面影响，或将其减少到最低限度；在可行和适当的范围内，预防、减少或控制正在危及或有可能进一步危及该物种的各种因素，包括严格控制外来物种的引进，控制或消除已经引进的外来物种。除公约规定允许的特殊情况外，列入附录一中的迁徙物种生境国的缔约国应禁止猎取该附录中的动物物种。

附录二列入了那些处于不利保护状态或通过国际合作其保护状态将明显改善的物种。对附录二的物种，可以缔结和管理迁徙野生物种的全球或地区协定。缔约方可以为保护附录中的迁徙动物物种开展联合研究和监测，以及其他合作活动。

为保护附录二中的野生动物物种，迄今已达成了七个地区性协定和19个谅解备忘录。七个协定是为了保护欧洲蝙蝠，地中海、黑海和毗邻大西洋海域的鲸类，波罗的海和北海的鲸类，瓦登海的海豹，非洲-欧亚迁徙水鸟，信天翁和海燕，以及大猩猩及其栖息地。19个备忘录是为了保护西伯利亚白鹤、细嘴鹬、非洲大西洋海岸的海龟、印度洋和东南亚的海龟、中部欧洲的大鸨、布哈拉鹿、水莺、西非非洲象种群;赛加羚羊、太平洋岛屿区域的鲸类、儒艮、地中海僧海豹、红头鹅、南美洲南部的草原鸟类、安第斯火烈鸟、南安第斯鹿、迁徙鲨鱼、和非洲和欧亚大陆猛禽。这些协定和备忘录对所有这些物种栖息或越境的国家开放，无论它们是否是CMS的缔约国。地区协定大部分都有独立的缔约方会议，有的还有自己的咨询委员会和常务委员会。

在CMS下还通过了关于中亚迁徙路线、萨赫勒-撒哈拉羚羊、黑嘴端凤头燕鸥、黑脸琵鹭、勺嘴鹬、马达加斯加池鹭;白翅侏秧鸡和小火烈鸟的八个行动计划。

此外，还提出了关于误捕、欧亚干旱地区哺乳动物和波斑鸨的三项倡议，以及三项保护特殊物种的倡议，包括中亚迁徙路线、中亚哺乳动物，以及萨赫勒-撒哈拉巨型动物。

缔约方可以提出在附录一和附录二中增加保护物种的建议，由缔约方大会讨论通过后列入。

根据CMS附录一和附录二所列迁徙物种生境缔约国应在每次常规缔约方大会前六个月通过秘书处向大会递交关于他们履约所采取的措施。

缔约方大会

缔约方大会审议履约的进展状况，通过预算、决议和建议，对两个附录进行修改，以及决定将来的优先活动领域等。下面对2002年以来CMS历次缔约方大会的成果作一简要介绍。

第7次缔约方大会

第7次缔约方大会于2002年9月18-24日在德国波恩举行。会议决定附录一增加20个物种，附录二增加21个物种。鳍、塞鲸、抹香鲸和大白鲨被同时列入了附录一和附录二。会议通过了关于迁徙鸟类触电、海上石油污染、风力涡轮机影响评价和误捕的决议。会议还通过了关于下列问题的决定：南极小须鲸、布氏鲸和侏儒鲸的未来行动；改善棱皮龟保护状况；保护儒艮的协议；美国太平洋迁徙路线计划；中亚-印度水鸟迁徙路线倡议。

第8次缔约方大会

第8次缔约方大会于2005年11月20-25日在肯尼亚内罗毕举行。会议讨论了下列问题：审议CMS执行情况；可持续利用；到2010年大大降低生物多样性丧失速度的目标；改善附录一物种保护现状的措施，包括猛禽、迁徙鲨鱼和海龟；对附录一和附录二修正的建议；CMS2006-2011战略计划；CMS信息管理计划；以及财政和行政安排。会议决定附录一增加11个物种，附录二增加16个物种。附录一和附录二均列入了姥鲨、布哈拉鹿和真海豚。会上还签署了关于西非大象和赛加羚羊的二个谅解备忘录。

第9次缔约方大会

第9次缔约方大会于2008年12月1-5日在意大利罗马举行。会议在附录一中增加了11个物种，包括海豚种群、西非海牛和猎豹，但不包括在博茨瓦纳、津巴布韦和纳米比亚的种群，因为《频危野生动植物国际贸易公约》中已将它们列入了。非洲野狗，赛加羚羊和一些海豚种群被列入了附录二。经过艰苦谈判，灰鲭鲨、鼠鲨和北半球的白斑角鲨种群也被列入了附录二。将猎隼列入附录一的建议没有被采纳，但通过了一项决议，确定了关于该物种未来的工作方向，除非它的保护状况有了重大改善，会议建议在第10次缔约方大会上将它列入。

第10次缔约方大会

第10次缔约方大会于2011年11月20-25日在挪威卑尔根举行。会议共通过了27项决议，内容包括：协调和合作；CMS未来状况展望；预算和增强全球环境基金的介入；野生生物疾病和迁徙物种；陆地迁徙物种；全球鲸类工作方案；鸟类飞行路线保护政策。会议在附录一列入了猎隼、红脚隼和远东毛腿鸻，在附录二中列入了山盘羊和食米鸟，并在附录一和二中都列入了巨型蝠鲼。

第11次缔约方大会

第11次缔约方大会于2014年11月4-9日在厄瓜多尔基多举行。900名代表参加了会议。会议通过了35项决议，内容包括：要求秘书处准备一个将亚洲狮列入附录二的建议，提交给第12次缔约方大会讨论；气候变化和迁徙物种工作方案；中亚哺乳动物倡议；可再生能源和迁徙物种；加强CSM大家庭与民间社团之间的关系；非洲-欧亚地区迁徙陆地鸟类行动计划；海洋废物管理；南太平洋蠵龟单种群行动计划；在边境内外与破坏野生动物罪行和错误斗争行动计划；在CMS法律体系内加强协调和共同服务。根据缔约方提出的建议，大会决定将31种新的物种列入附录。

履约状况

《保护迁徙野生动物物种公约》生效至今已30余年，附录一已列入了100多种物种；针对附录二物种，已达成了7个地区协定和19个谅解备忘录。各缔约国按照CMS的规定，不同程度地制订了相应的法律，采取了许多保护陆地、海洋和空中迁徙动物物种的措施，取得了一定的成效。

CMS第11次缔约方大会的口号是：“该是行动的时候了!” 各缔约方对此也做出了积极的反映。大会将31种物种增加到了附录中，创造了历史的新高，反映了缔约方对保护迁徙野生动物物种的新的承诺。大会还通过了《中亚哺乳动物行动方案》 （The Central Asian Mammals Initiative)，为迁徙物种分布区国家保护迁徙物种提供了一个新的合作模式。第11次缔约方大会通过了强调探索CMS系统内部和与其它公约协调重要性和利益的决议，例如关于野生动物犯罪的决议和合作和协调的决议。这些都是积极的进展。

但从总体来看，行动还是不够，全球迁徙动物物种仍在不断减少。造成这种情况的一个原因是一些大国为了自身的利益，至今仍然没有加入CMS。此外，CMS系统内外协调的不足和履约机制的缺乏是造成这种状况的另一个原因。

CMS内外的协调

《2006-2014战略计划》要求与相关多边环境协议和主要合作伙伴开展合作活动，以实现共同的目标。它也要求加强CMS下各机构内部的协调，以提高效率。

为执行《战略计划》规定的任务，已或多或少采取了一些协调的措施。在CMS内部，加强了各协定和文书之间的合作。根据第10次缔约方大会通过的10.9号决定和《保护非洲-欧亚大陆迁徙水鸟协定》（AEWA）常务委员会提出的建议，进行了一项关于合并CMS和AEWA两个秘书处共同服务的分析。两秘书处的某些共同的服务，包括通讯和宣传已经开始进行合并的试验，但其他事项，如设立两公约共同的执行秘书职务等，尚待下次CMS缔约方大会和AEWA缔约方会议决定。有人认为，在履约层面上的协调更为重要，但目前比较薄弱。

与其他多边法律文书之间的协调也十分重要。根据《2015-2020 CMS-CITES联合工作方案》，CMS第11次缔约方大会通过了一项关于继续加强与《濒危物种国际贸易公约》（CITES）之间合作的决议。因为两公约都有将动物物种列入附录的做法，它们间的协调十分重要，以保证两个公约的行动不发生冲突。现在存在冲突的情况，例如，CMS将礁蝠鲼列在附录一，即禁止任何捕捞或采样；而CITES则将它列在附录二，允许为科学目的采集它的样品。这就使缔约方在执行中造成困难。这说明在各有关公约间应加强协调，以实现更大的效益和统一的重要性。

履约机制问题上的争论

许多多边环境协议都有一个审议履约执行状况的机制，例如调解纠纷以及研究和回应缔约方反映的履约中的困难的机制。CMS是少数没有这种机制的多边环境协议之一。它只有一个国家报告机制，没有履约机制。在CMS第11次缔约方大会上，有的缔约方递交了一份决议草案，建议建立一个会议间过程来研究履约机制的问题，包括成立一个工作组起草一个文件，递交CMS第12次缔约方大会讨论。但这一建议遭到了一些代表的反对。反对者主要是担心这将给CMS带来新的财政负担。在会上辩论预算的时候，分歧集中在“实际零增长”还是“理论零增长”上。总之，CSM财政状况很难有能力建立一个新的机制。另外一些代表说，他们建议的过程并不会给秘书处带来新的财政负担。若干缔约国提出愿意为建立一个履约机制进行研究提供资金。最后各方达成妥协，在这个问题上通过了一项决议。该决议要求秘书处提出一个关于研究履约机制的工作组的职责范围的建议，递交给第44次常务委员会会议讨论，并要求常委会审议在这个问题上的进展，并向2017年召开的第12次缔约方大会报告。有人认为，这样一个妥协方案使履约机制的建立至少拖延几年。

现任环境保护部科技委员会委员，曾任国家环保局国际合作司司长、联合国环境署能力建设部主任、环境署驻华代表等职。