新疆农地产权制度改革与农业绩效实证研究

2015-12-27徐光木

新疆农垦经济 2015年4期

徐光木

（中南民族大学经济学院，湖北武汉 430074）

一、引言

我国农地产权制度改革及其绩效研究是当前的一大热点问题。越来越多的研究发现，农地产权制度改革，特别是1978年我国逐步推行家庭联产责任承包制以后，农民获得的农地产权越来越充分，这种改革极大地促进了我国农业增长、农民增收和经济增长。从全国整体来看，农地产权制度改革由于极大地解放了生产力，其绩效自然不容否定，同时，我们也应该意识到，明晰的农地产权自然是农业增长的关键，但这种积极作用是否不需要任何附加条件，完全没有地域之分呢？近几十年来，农地产权制度改革促进了全国范围内农业的总体增长，是不是等同于前者也促进了全国各省份农业的全面增长？本文认为，这是一个有待检验的论点。

新疆地处我国西北边陲，土地面积占我国陆地面积的六分之一，而人口仅占全国总数的1.6%，相比于土地资源十分稀缺的其他省份，新疆可供开垦的备用耕地面积较为广大。对于新疆而言，无论是实施农地产权制度改革的必要性，还是继续推进农地产权制度改革的紧迫性，都和其他省份有所不同。因此，本文拟以新疆农地产权制度改革为研究对象，以改革开放至今为研究区间，旨在探究新疆农地产权制度改革及其农业绩效。新疆与其他省份的主要不同在于，按照产权理论，制约农业增长的并不止是农地面积、肥力、农技等，更包括农地产权制度。由于新疆和全国其他省份同步推行了土地产权制度改革，导致新疆农地面积虽然逐年增长，农业生产规模相应不断扩大，但因此导致土地过度开垦等问题日益突出。研究还表明，新疆土地过度开垦是新疆一些珍稀动物绝迹，土地荒漠化加剧，河水断流、湖泊干涸、水质咸化和沙尘暴频发的重要原因［1］。因此，当前研究新疆农地产权制度改革及其绩效既具有十分重要的理论意义，也对指导当前新疆农地产权制度改革有一定的现实意义。

二、文献综述

首先，从全国整体来看，近些年来，国内不同学者从不同角度对我国土地制度改革进行了比较系统的研究，取得了一批比较有代表性和影响力的成果。高尚全认为，几十年经济建设的实践证明，我国传统土地产权制度，不利于商品经济的发展，不利于土地合理利用和使用，它在一定程度上阻碍和制约着我国经济的发展。然而，从我国土地制度的内在矛盾和缺陷看，问题的根子并不在于土地公有制本身，而在于土地产权制度不合理。由于我们缺少符合商品经济发展的土地产权制度，导致土地公有制未能充分发挥其优越性［2］。随着改革开放后我国农村家庭联产承包责任制的推行，农业随之获得了显著增长，徐美银从产权视角考察了我国农地制度的演化路径，发现农民所拥有的土地产权强度呈现出一个曲折的变化过程：在新中国成立后的土地改革阶段达到最高；随后便不断下降，至人民公社时期达到最低；实行家庭承包责任制以后，又不断上升，现在已经达到一个较高的水平。与此相对应，中国的农业产出也大致呈现出一个相似的变化规律，农民土地产权强度越大，农民的生产积极性越高，农业产出越多［3］。但是，随着我国经济社会的快速发展，我国现行家庭联产承包的土地产权制度的激励作用已经基本耗尽，所存在的种种弊端也逐渐显现出来，因此，对我国农地产权制度进行进一步改革已经迫在眉睫。王天义认为，当前我国农村土地承包制度的最大缺陷在于没有切实保护好农民的利益，以农户拥有产权为基础的土地股份合作制是中国面临的重大选择［4］。徐莉、吴克宁等学者建议，必须将大量农民从土地上解放出来，进行农地市场化改革，实现土地的规模化经营［5］，应按现代企业制度的要求，将现有的村或村民小组逐步改建为股份制的公司形式，其法人代表和管理者由全体股东投票产生，作为集体土地所有权的代表，具体经营管理集体所有的土地［6］。此后，学者们将注意力转向建立健全土地流转机制方面，认为我国目前的农村土地产权制度存在着所有权主体虚位、产权模糊、权能残缺等方面的问题，因此，明确界定农民的土地产权，使农民拥有稳定、完整的土地产权是促进农业增长的关键［7］，应从重构所有权主体、使土地权利内容明晰化、排除行政不当干预、健全土地流转机制等方面完善我国农村土地产权制度［8］。此外，还有学者提出了“三权分离”式的农村产权制度改革构想，即把农村土地产权分离成所有权、承包权和使用权［9］，对大宗农业产品、满足社会需要的特种农产品等建立保险制度，根据可能给予相应的财政支持或其他支持，鼓励保险机构对规定的大宗农产品、特需农产品等开展政策性农业保险［10］，建立土地产权“国有永佃制”等等［11］。

其次，从全国局部来看，并不是所有学者都认为全国应该“一盘棋”地实施土地产权制度改革。高小军认为，发展不平衡，落后地区和发达地区土地流转供需状况不同，土地承担的就业和保障功能的强弱不同，同时，在社会发展过程中，各个地区发展速度也会不一样，所以我国农村土地产权制度应形成一个动态优化组合和阶段性渐进演化的格局。不同地区、不同阶段农村土地产权界定可以不同。在不发达地区，农村土地产权制度改革可以延续现有政策，继续延长土地承包经营期限，更合理地界定收益权，同时需要对农户权利实行有效的保护，包括约束政府的侵权行为和集体组织代理人的机会主义行为，等到条件成熟后，再在全国范围内实行统一的农村土地产权制度［12］。吴次芳等进一步发现，对土地制度需求的差异不仅存在东、中、西部之间，也存在同一地区的近郊和远郊之间，在欠发达地区，农民对土地的平均地权和集体土地制度下的社会保障职能往往有着更加强烈的要求，而在发达地区，农业已不再是主要的收入来源，有大量的工业岗位可以就业，农户需要土地规模化经营，形成规模收益［13］。叶剑平、田晨光在对现有研究成果进行总结后指出，农地产权改革虽然总体上改善了农业绩效，但从全国范围来看，东部地区在农地使用权与农地转让权方面表现良好；西部地区的农地产权稳定性相对较好；中部地区的农地产权状况日趋恶化。从制度层面考虑，农地产权的绩效差异与区域发展水平呈现互动关系，各地区间农地产权绩效的差异，使得不同经济发展水平的东、中、西部地区的经济发展差异进一步扩大［14］。

最后，总体来看，现有研究成果都充分肯定了农地产权制度改革的巨大成就，以及提出了继续推进农地产权制度改革的具体思路和建议。尽管有少数学者认识到我国不同地区由于发展水平差距较大，对农地产权制度的需求也理应存在区别，但是，这些研究运用的多是定性的方法，定量研究相对不足。而且由于现有研究成果多将全国作为一个整体，缺乏以某省份为例的实证研究，因此所得出的结论和提出的建议也并不十分具有针对性，指导意义也不是很强。这些都为本文留下了较大的空间，本文将在上述方面开展创新性研究。

三、基本模型

关于理论模型，本文主要借鉴黄少安等的研究成果。黄少安等认为，土地、劳动、化肥、牲畜和农业机械、产业政策是制约农业增长的主要因素，不同阶段的不同产权制度，对人们投入土地、劳动、化肥等生产要素的激励程度确实不同［15］。但略显美中不足的是，黄少安等用农业总产值代表农业增长，这样就忽视了物价因素对农业增长的巨大影响，就有可能导致增长泡沫，从而对结论的科学性和合理性产生负面影响。因此，本文在借鉴杨晓光、刘志娟研究成果的基础上，对黄少安等的理论模型进行适当修正，前者认为，对中国而言，如何利用有限的耕地资源生产更多的粮食，以满足人们日益增加的需求，成为农业增长目前面临的重大问题［16］。因此，本文用农作物总产量代替农业总产值，并构建如下模型：

式中，y 表示农业增长，用农作物总产量代替；lab 表示劳动投入量，用农业从业人员数量代替；l 表示土地投入量，用有效灌溉面积代替；fer表示化肥使用量，用农用化肥施用折纯量代替；m表示大牲畜和农业机械使用量，由于自1978年以来，新疆大牲畜的年底头数变化相当小，因此本文认为可以忽略不计，仅用农业机械总动力代替；p代表政策变量，主要用农地产权政策指数代替。

模型中，唯一难以量化的是农地产权政策。为此，本文采用计量经济学常用的虚拟变量法，即将农地产权制度按照一定标准予以量化。改革开放后，我国农地产权制度主要经历了三次比较重大的调整，新疆也保持了同步改革。关于三次调整的阶段划分，本文主要借鉴了叶正国、时建辉的研究成果［17］。他们认为，我国农地产权制度的第一次调整是1978年后实施家庭联产承包责任制，农民的生产积极性因此得到极大调动，农业生产效率因此大大提高；第二次调整是1993年党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制的决定》明确提出建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，对新疆农垦企业的产权和治理结构产生了较大影响，企业产权制度变迁之所以影响到新疆农地产权制度，是因为农垦企业是新疆农地的经营主体之一，农垦企业产权制度的改革自然会影响到农地的生产效率。此外，1993年我国还颁布了《中华人民共和国农业法》，在法律上确认了农民的土地承包经营权，为农民更好地进行农业生产提供了相应的法律保障；第三次调整是2002年8月29 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，并决定于2003年3月1 日起施行，其主要目的是：“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。”因此，我们可以将改革开放以后新疆农地产权政策理解成一个不断向农户赋权的渐进的过程，将其分解成三个阶段，分别赋值1、2、3。至于模型中其他变量的值，均来自于历年《新疆统计年鉴》的相关统计数据。

图1 显示，1978－2013年间，新疆不论是农作物总产量还是有效灌溉面积、农业从业人员、农用化肥施用折纯量和农业机械总动力，都呈现出较为稳定的增长趋势，这说明，有效灌溉面积等因素对促进作物总产量增长都具有一定的积极作用。

图1 新疆作物总产量与相关变量关系图

为精确分析包括农地产权制度在内的诸因素对新疆农作物总产量增长的影响，本文将相关数据导入模型，得到如下回归结果（见表1）。首先，从总体上来看，四个模型的决定系数都超过了0.98，这说明，新疆农业从业人员数、农用化肥施用折纯量、农业机械总动力和农地产权制度等因素对农业增长共同起到了决定性作用。其次，分模型来看，模型1 中，除农用机械总动力外，其余4 个变量都没能通过T 检验；剔除统计值最小的农业从业人数变量后，得到模型2，但模型2 中农地产权制度变量仍然没能通过T 检验；接着从模型2 中剔除制度变量后，得到模型3，这时，除农用化肥施用量折纯量变量外，农业灌溉面积和农业机械总动力两个变量均在1%的水平上显著；继续剔除农用化肥施用量折纯量变量后，得到模型4，这时，农业灌溉面积和农业机械总动力两个变量仍然在1%的水平上显著，这就是说，模型4 最终通过了检验，是较为理想的模型。最后，通过模型4 不难看出，1978年以来，农业灌溉面积和农业机械总动力对新疆农业增长起到了明显的积极作用，而包括农地产权制度改革在内的其他因素对新疆农业增长并没有产生明显积极影响。

四、讨论和结论

和此前学者以全国和其他省份为对象的研究结论有所不同，本文以经济地理条件比较特殊的新疆为研究对象，发现农地产权制度改革对新疆农业增长并没有产生明显影响。近30 多年来，以不断向农户赋权的我国农地产权制度改革促进了农业的普遍增长，已经成为全国上下的共识，为什么这一结论和新疆的现状却不相符，这是否有些不符常理？本文认为，农地产权制度改革并没有明显促进新疆农业增长，可能受到了以下几个方面因素的影响：（1）新疆占全国国土面积的六分之一，人口仅占全国人口的约六十分之一，可供开垦而又尚未开垦的耕地面积十分巨大，但由于农业劳动力和水资源比较缺乏，所以对于新疆而言，当前农业方面最紧要的任务可能并不是土地确权，而是合理规制农地开垦规模，避免突破特定时期内资源环境的承受能力。（2）虽然资源环境等客观条件决定了新疆不应过度开垦农地，但受到农地产权制度改革的不断激励，新疆农民和农垦企业在主观上具有不断开垦农地的冲动，因为通过开垦农地，他们不仅可以种植农作物获取收成，而且还可以转让土地获得更多收入，尽管随着农地开垦面积的不断增加，土地的边际收益在不断递减，但由于收益递减的成本被其他人所分担，所以对于新开垦的土地而言，仍然有利可图，因此，在现有农地产权制度框架内，农民和农垦企业暂时仍然存在无序开垦农地的冲动。（3）最重要的是，现有农地产权制度框架不仅助长了新疆农地的无序开垦，而且随着农地面积的不断增加，冰川、草地和灌丛等所占面积势必越来越小，这样一来，新疆的生态平衡就会被严重破坏，最终进一步恶化农作物的生长环境。资料显示，新疆生态环境正在进一步恶化，沙漠面积不断扩大，大面积天然荒漠植被枯死，河流干涸，土壤盐渍化加剧，全区荒漠化每年以350平方公里的速度扩展，近三分之二的土地和1400万人口受到威胁。以新疆兵团为例，兵团景观类型从2000－2010年发生了较大变化，农田和城镇面积显著增加，草地、灌丛和冰川（永久积雪）显著减少。城镇景观受人为活动干扰强度最大。分析认为，人口和农业机械化是影响农田景观的主要驱动因素，经济发展和小城镇建设是影响城镇景观格局的主要因素，而政策导向是调节兵团景观格局变化的有效途径［16］。

表1 回归结果

衡量一个社会是不是有效率，取决于产权是不是能够顺畅地从低效人手中转移到高效人手中。长期以来，人们更多的是强调产权的归属问题，即产权归谁所有的问题。其实产权归谁所有并不是特别重要，关键是由谁来使用的问题。谁能使生产要素得到最佳配置，生产资源得到有效利用，谁就应该是产权的使用者。效率是产权转让的实质。初始产权的界定，可能是低效的，但是通过转让和交易，产权可能会变成高效的。如果我们能够建立一种有效的产权制度使产权从低效人的手中转移到高效人的手中，那么，整个社会的土地产出效率就会大大提高［17］。新疆农地产权制度的问题在于，一方面，由于地广人稀，新疆单个农户受劳动力较少、资金投入不够和机械化不足等的限制，很难适应规模化经营的需要，从而导致单位农地经营效率没能达到应有水平，土地投入量的增加也没能使农业绩效获得相应提高；另一方面，现有的通过不断向农户赋权，以期在更大程度上提高农民生产积极性的农地产权制度，在新疆不仅没有能够取得预期效果，反而在特定地域和民族文化的作用下，挫伤了农民的积极性。新疆库尔勒一农场负责人就曾向笔者表示：由于民族文化存在差别，新疆少数民族群众并不是都把追求经济利益放在第一位，他们更多是在遵循老祖宗留下来的传统，重文化传承胜过重经济利益。

经过上述讨论，本文可以得出以下结论：受地理环境、历史文化、民族宗教、发展阶段等客观条件的制约，新疆农地产权制度改革并不适宜和全国其他省份一道，继续沿着现有家庭联产责任承包制朝向农户赋权的方向行进，也就是说，继续向农户赋权尽管能够促进全国其他省份的农业增长，但目前还并不利于新疆的农业增长。因此，新疆应因地制宜，以进一步巩固农户的家庭联产承包经营权和强化农地的集体所有权和国家所有权为出发点，将维持生态平衡和保护生态摆在促进农业增长的优先位置。对于农户而言，应在自治区的统一规划下，合理有序开垦农地，不断提高农地的单位生产效率；对于农垦企业而言，应更好发挥资金和人才优势，大力推进农地规模化经营、实现精细化操作和不断提高机械化作业水平；对于自治区各级政府而言，应合理规划和开垦农地，重点是合理调配农业用水，不断提高新疆有限水资源的利用率。待时机成熟后，再对新疆农地进行产权明晰化改革，或许才是更加务实和理想的选择。

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