新时期推进兵团农业适度规模经营：模式、难点与建议

胡宜挺

（石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832003）

在我国农业面临资源与环境双重约束、经营规模普遍较小、经营者老龄化现象日趋突出、农产品安全形势严峻等背景下，如何通过土地流转，构建新型农业经营体系等方式，推进农地适度规模经营，越来越受到各界重视。适度规模经营来源于规模经济，指的是在既有条件下，适度扩大生产经营单位的规模，使土地、资本、劳动力等生产要素配置趋向合理，以达到最佳经营效益的活动［1］。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）指出，“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。”［2］

习近平总书记在考察新疆和新疆生产建设兵团时指出：“新形势下，兵团工作只能加强，不能削弱。使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。”目前，尽管兵团现代农业发展走在全国前列，但仍然面临规模化水平不高、劳动生产率较低、团场职工私下流转土地现象突出等问题，制约了兵团农业现代化进程。根据《意见》，兵团近期正组织开展土地流转与适度规模经营方面的专题调研。同时一些学者提出兵团应建立健全农业土地承包经营权退出机制［3］，以推进兵团农业适度规模经营。在此背景下，本文主要尝试回答以下问题：在兵团积极推进农业适度规模经营具有哪些重要意义？有哪些可供选择的模式？农业土地承包经营权退出是否为兵团农业适度规模经营理想模式？又存在哪些难点？如何稳步推进兵团农业适度规模经营？

一、兵团农业适度规模经营的必要性

当前，坚持和完善团场基本经营制度、提高农业规模效益、保障职工持续增收、加快发展现代农业及促进城镇和团场协调发展等，都对兵团推进农业适度规模经营提出了迫切要求。

（一）坚持和完善团场基本经营制度

兵团通过长期探索形成的团场基本经营制度，适应了团场现实生产力水平和产业结构实际，又发挥了兵团组织化程度高的集团优势，体现了农业现代化和农业产业化经营发展要求。该制度明确了承包职工家庭和团场两个经营主体的关系，充分调动了两个经营主体的积极性和创造性，且较农村基本经营制度内容更为丰富。但面临国外棉花的冲击及国家收储政策的调整，以及资源价格和劳动力成本的不断提高，职工以现有规模进行植棉的利润空间将进一步压缩，推进棉花的规模化生产、提高其劳动生产率和市场竞争力显得更加重要和紧迫。另外，现有土地制度造成土地资源不能得到最优化配置和利用。一些职工因自身原因退出土地承包经营，但因要保留职工身份，只能自己兼业经营或私下流转他人。需要在坚持和完善团场基本经营制度基础上，通过规范流转过程等多种形式发展适度规模经营，实现农业的“第二次飞跃”。

（二）提高农业规模效益和保障职工持续增收

推进兵团农业的适度规模经营，有助于促进农业科技的推广运用，提高农业综合生产能力；加快实现生产与市场对接，提高农产品质量安全水平和市场竞争力；进一步提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增加规模经营效益。进而实现兵团党委六届十一次全委（扩大）会议要求的“到2020年农牧工家庭人均纯收入年均增收达到14%以上”的目标。

（三）加快发展现代农业，推进农业现代化

现代农业的两个基本特点是以资金、技术投入为主和实行企业化管理。而这二者的实现都是建立在农业规模化生产的基础上。只有在土地经营达到一定规模，才便于先进农业科技和机械设备的运用，才能提高劳动生产率，增加农业生产效益，提高农业综合竞争力。

（四）促进城镇和团场协调发展

大力推进“三化”同步，发展二三产业，推动农业人口向城镇的有序转移，进而实现农耕文明向城市文明和工商文明转变，屯垦戍边向屯城戍边转变，这是兵团当前和今后的重要方向。兵团推进农业适度规模经营，可以推动资金、技术、劳动力等要素的自由流动，促进一二三产业间及城市和团场间的有机融合与协调发展，优化各师产业结构和就业结构，进而为聚集人口和屯城戍边奠定基础。

二、兵团农业适度规模经营主要模式

黄祖辉（2014）认为，实现规模经营，既可以通过土地经营规模的扩大而实现，也可以通过土地利用方式的改变及专业化分工来实现。前者主要适用于土地密集型产品，如粮食、棉花生产；后者主要适用于劳动密集型和技术密集型，如设施农业、种养结合、粮经结合等农作制度创新，或者通过建立专业化的服务体系或合作组织，形成农户（成员）生产小规模，专业服务规模化的农业规模经营格局［4］。因此，兵团推进农业适度规模经营可以有三种模式：土地集中经营、农业结构调整与农业组织化。

（一）土地集中经营

学习美国、加拿大、澳大利亚等国的大农场经营，以农地集中方式实现农业适度规模经营。在兵团要实现土地集中经营，理论上有两种选择：一是建立健全土地承包经营权退出机制，将农工承包土地逐渐收归团场进行统一经营（国有农场）或大规模再承包经营。伴随团场职工陆续退休，将逐步丧失土地承包经营权。2013年0.58万人因政策性原因退出土地承包经营，涉及土地面积大约20 万亩，占兵团退出土地承包经营权总面积的一半左右［3］。二是职工之间根据各自意愿进行土地流转，使土地转移到有种地能力的职工手里，通过系统专业的农业教育，将这些职工培养成能独立进行大规模经营的专业农户，并从政策上予以支持。据调查，目前兵团私下土地流转（隐形退出）涉及职工5000 人左右，约占兵团农业职工的1%；涉及土地面积大约20 万亩，占兵团退出土地承包经营权总面积的一半左右［3］。

（二）农业结构调整

立足兵团各师实际，以国内外市场为导向，积极调整农业生产结构，在稳粮、强棉的同时，大力发展畜牧业、林果业及农产品加工业，将单一的土地依赖型的粮食、棉花生产占主导的生产结构，转变为以集约化、专业化等为特征的粮、棉、畜、果、蔬等多种产品均衡发展的生产结构，并推进农业生产的迂回化和产业深化。同时，积极挖掘农业的多功能性，通过加大人才、技术及资金投入，进一步提升农产品功能，将传统的食用功能、原材料功能等提升为保健、休闲、教育和文化等功能，提高其需求价格弹性和附加价值。如可以将城市周边蔬菜、水果种植园改造升级为市民休闲采摘园、学生农业教育基地。

（三）农业组织化

在兵团团场基本经营制度下，以某一农产品生产的各个环节为纽带，通过有效分工与专业化经营，将团场、农工、合作社、农业龙头企业及市场等联结起来，实现小规模生产与大市场之间的对接问题，降低农户进入市场的交易费用。其主要实现途径也有两个：一是以龙头企业基地建设带动农作物的规模化经营，即通过“龙头企业＋（团场）＋农工”、“团场＋农工”这一纵向联合方式来实现，其中，龙头企业或团场负责市场开拓、新产品研发及为农工提供必要的服务等经营职能，农工主要负责农产品生产职能，；二是以行业协会的形式推动农产品规模生产，即通过“农工合作社（专业协会）＋农工”这一横向联合方式来实现，但主要限于团场不进行统一经营的农产品。

三、兵团推进农业适度规模经营的难点

（一）团场职工种地收益可观，缺乏有效激励，主动退出土地承包经营权意愿不强

近几年随着兵团减负政策的执行、国家对农业补助的增加以及农产品价格的上扬，农场职工种地收益相对可观，农业生产积极性普遍较高。如果放弃土地承包经营权所得到的收益不足以弥补相应的损失，农业职工不会选择放弃农地承包经营权。在现行体制下，农业职工主动放弃土地承包经营权不能从团场或新从业岗位得到相应补偿，即使有退出土地承包经营权意愿，也不愿意无偿退出。因此，实现土地集中经营只能是未来的发展方向。

（二）城镇化发展滞后，二三产业吸纳人口能力不足，且比较效益偏低

要通过土地集中方式进行规模化经营，前提是必须将大量团场农业职工转移安置好且要有更可观的收入。即要解决将农业人口引导到哪儿去及从事职业的比较效益问题。然而，当前兵团大多数城镇发展缓慢，普遍缺乏产业支撑，能提供的就业岗位数量不多，吸纳团场农业人口转移就业、创业的能力不足。目前部分企业用工短缺多数为表象，但现有团场农业职工知识结构等很难满足企业用工要求，多数外来企业选择从内地招聘有一定技术和经验的熟练工人，而不愿使用团场农业职工。近些年由于从事农业生产经营收益普遍高于城镇二三产业就业收入水平，且花费劳动时间相对较少。加上城镇住房、教育、医疗等方面带来的压力，农场职工向城镇二三产业转移意愿不足。

（三）农业职工扩大经营规模能力有限

土地流转和承包规模的扩大，需要职工筹集和投入更多资金，对其经营管理和风险应对能力等提出了更高要求，但受到职工原有经营规模有限，自我资金积累不足，而银行贷款利率随贷款额增加而上浮等影响，职工筹资能力有限，经营风险较大，大规模流转或承包更多土地比较困难。农场职工争着承包土地，扩大生产经营规模，并不是普遍现象。

（四）维稳戍边使命的履行要求必须稳定现有职工队伍

根据习近平总书记的指示，在当前形势下，维稳戍边这一兵团使命和立身之本必须加以强调。要履行好维稳戍边的特殊使命，需要一支具有兵团精神、结构合理、稳定的职工队伍和组织作为保障。目前，一方面兵团团场职工老龄化步伐加快，很大一部分职工即将陆续退休，而新加入的职工却相对较少，职工队伍现状不容乐观；另一方面新疆不断发生的暴恐事件也极易造成人心不稳，从内地引人来兵团工作难度更大，即使引来其素质也很难与兵团使命要求相一致。现有团场职工尤其是兵团第二、三代职工，长期受到“热爱祖国、无私奉献、艰苦创业、开拓进取”这一兵团精神影响，能够长期在新疆执行生产队、工作队、战斗队任务，这与兵团的现有紧密型的组织管理体系是分不开的。如果将大量农业人口转移到城市二三产业，维稳戍边队伍势必变得松散化，其功能发挥将大打折扣。尽管近些年各师团引来不少企业，吸纳大量外来人员就业，但受市场经济条件下人的逐利性及未接受过兵团文化熏陶等影响，动员这部分人参与维稳戍边非常困难。因此，如何稳定好现有职工队伍是当前亟待解决的问题，至少从师层面来说，人口只能增加不能减少，且要不断提高素质，否则有动摇兵团根基的危险。但目前在城镇聚集人口能力不足、农业比较效益明显的背景下，在未来很长一段时间内，农业仍是稳人、留人的重要部门，农工仍是维稳戍边的关键力量。

（五）新型农业经营主体培育滞后

目前团场基本经营制度稳定，职工与团场双方利益都能得到充分保证，总体有利于壮大团场经济，促进职工增收，职工安居乐业。即团场与农工通过分工与专业化基础上的一体化经营，实现了各负其责、各取其利，但农业龙头企业、农工合作社等新型农业经营主体培育滞后，发展相对较慢，带动能力不强，经济主体间缺乏稳定的合作与利益分享机制，农工的弱势地位并未彻底改变，想在短时间内通过纵向联合与横向联合实现规模经营还存在不少制约。

四、兵团推进农业适度规模经营的原则与建议

（一）基本原则

1.与兵团维稳戍边使命相适应。必须从师一级确保职工人数不减少，而且要使其队伍不断壮大，素质不断提高，组织紧密型进一步提高。

2.有利于促进团场职工增收。通过调整农业内部结构，加快农业产业化进程，延长农业产业链条等，优化农业就业结构。鼓励部分职工通过土地经营权流转，扩大经营规模，取得规模效益。引导流出土地的农工获得承包土地合理收益的同时，实现充分就业和持续增收。

3.有利于“三化”同步，推动二三产业发展。加强土地整理和农业综合开发，大力改善农业基础设施，建设高标准农田，提高农业综合生产能力，加快农业现代化进程。同时，积极推进工业化与城镇化发展，大力发展二三产业，充分认识到兵团产业的特殊功能——人口聚集，推动农业人口向城镇的有序转移，进而实现农耕文明向城市文明和工商文明转变，屯垦戍边向屯城戍边转变。

4.坚持团场基本经营制度。兵团长期探索形成的团场基本经营制度，适应了当前兵团发展要求，承包关系近几年趋于稳定，保证了团场与职工各自利益，且有助于维稳戍边功能的发挥，如果此时选择让农户退出土地承包经营权比较困难，会使广大职工对团场基本经营制度产生困惑，因此，需要保持团场基本经营制度的稳定性，并做到长期坚持。

（二）主要建议

1.坚持团场基本经营制度，努力加强团场经营功能。团场基本经营制度决定了兵团农业经营方式较地方农村具有一定的规模化、组织化、专业化等优势，但要进一步提高其规模效益，团场就需要在稳定现有职工队伍和提高维稳戍边能力的同时，加强农业经营功能，立足比较优势确定主导农产品，积极加快农业产业化进程，延伸产业链，推进农业分工与产业深化，重点发展农产品加工、储运、流通、农业服务业及商贸流通业，这些产业在提高农业规模效益的同时，解决大量转移人口就业，促进城镇化发展。

2.鼓励土地依法有序流转。土地承包经营权对职工来说是最后的保障线，只能通过比较效益实现自由流转，而不能强制推行。为将土地资源配置到愿意从事农业生产经营且具备相应能力的人的手中，提高土地资源利用效率，需要规范现有的“隐形退出”（私下流转）方式，在农场土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地经营权从承包权中分离出来，转移给其他农工，即农场承包土地经营权的流转。一是具体流转可以通过转包、租赁、土地入股等多种形式。如“土地入股”由于既保障了农工的土地承包经营权，又使农工通过租金、薪金、股金等多种形式增加了收入。二是在确保维稳戍边功能发挥条件下，经营主体可以在师范围内实现多元化，吸引越来越多的农业科技人员和拥有资金、管理优势的现代企业通过多种形式参与到农场土地经营之中。三是加强土地流转规范化管理，逐步建立土地承包经营权流转市场机制，启动土地承包经营权抵押机制，为农业土地的有效流转和规模化经营创造便利。

3.积极扶持和培育新型农业经营主体。一是积极引进、培育和扶持农业龙头企业发展，完善利益联结机制，推动龙头企业与团场和农工的纵向联合。二是积极鼓励农工在团场主要农产品经营之外组建发展各种类型的合作组织，促进农工的横向联合，形成利益共同体，组团进入市场，参与市场竞争，获得规模效益。三是积极推进团场体制改革，推进农业公司化经营。伴随市场规模的不断扩大，农业纵向分工与专业化趋势加快，团场可以通过细分农业生产环节，组建各类农业生产经营公司，对团场内外统一开展各类经营服务，在转移部分农业人口就业的同时，一定程度上促进了农业规模化经营。

4.建立规范的土地承包经营权退出程序、补偿机制和配套制度。团场退休职工的日趋增加，而新进职工相对较少，必然有大量土地承包经营权将陆续退出。同时，农产品市场竞争加剧，尤其是国外农产品的冲击，部分农产品尤其是棉花生产收益面临进一步减少的可能。从长远看，选择完全退出或部分退出农业经营的农工将陆续增多。因此，首先，一定要在坚持尊重职工自愿的原则下，建立一套规范的土地承包经营权退出程序，既不能强制职工退出，还要为新进职工提供一定规模的土地。其次，根据职工退出土地承包经营权的类型，分类设计不同的补偿机制［4］。如对主动退出土地承包经营权的的职工，应给予一定的政策性补偿；对因国家和团场被动退出土地承包经营权的职工应给予居住安置、经济补偿、就业扶持和社会保障等政策；对因政策性原因退出土地承包经营权的职工，应对职工的承包地进行等级鉴定，依据土地等级提高的程度，给予职工一定补偿。最后，要做好农业转移人口安置的相关配套工作，需要完善农业职工养老、医疗、工伤等社会保险的转移制度、住房补贴制度、就业培训制度、创业扶持政策等。

［1］许庆，尹荣梁，章辉.规模经济、规模报酬与农业适度规模经营——基于我国粮食生产的实证研究［J］.经济研究，2011，（3）：59－71.

［2］中共中央办公厅、国务院办公厅.关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见［EB／OL］.中国农业新闻网（http：／／www.farmer.com.cn），2014－11－21.

［3］韦凤琴.兵团建立农业土地承包经营权退出机制的探讨［J］.中国农垦，2014，（12）：27－29.

［4］黄祖辉.科学辨析家庭农业、家庭农场与农业规模经营［J］.中国农民合作社，2014，（4）：47－48.